原标题：执良法之笔 绘大城善治新图景——坚持和完善人民代表大会制度的首善答卷（一）

　　开栏的话

　　今年是人民代表大会成立70周年。习近平总书记指出，在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造。

　　1954年8月17日，北京市第一届人民代表大会第一次会议召开，标志着市人民代表大会正式成立，开启了首都民主法治建设的新篇章。

　　坚持完善人民代表大会制度，是宏大叙事，是愈加完备的地方法规体系、把权力运行置于人民监督之下、各级代表依法履职行权等等展现的巨大制度优越性。

　　坚持完善人民代表大会制度，也是点滴变化，是渐成常态的“北京蓝”、还清的北运河、被淘汰的超标电动车、公共场所不吸烟的文明共识等等标注出的民生刻度。

　　与城市发展同步，向最难之处攻坚。人民代表大会制度在首都70年的实践有力证明，不变的是国家的根本政治制度，变化的是这项制度在改革与创新中不断与时俱进，使治理增效、为治理赋能。

　　推出“坚持和完善人民代表大会制度的首善答卷”系列报道，以期站在新的历史起点，回望民主法治建设进程，展现全过程人民民主在首都的生动实践。

　　海淀区永定路街道复兴路40号社区，建设了社区食堂、副食站、蔬果站和家政服务便民站，形成“三站一堂”的社区养老服务格局，解决就餐难等老人的“头等大事”。记者 王海欣摄

　　《北京市大气污染防治条例》实施十年来，本市实现PM2.5浓度降幅超六成，“北京蓝”已成为常态。 记者 潘之望摄

　　2015年6月1日，市人大常委会机关楼内安装上楼内禁止吸烟的标识牌。当天，《北京市控制吸烟条例》正式实施。记者 方非摄

　　“住了20年的老楼装了新电梯、换了新门脸”“原本破旧脏乱的胡同，整治修缮后引来了网红咖啡店和精品餐厅”“小区里摆上了四色垃圾桶”“养老驿站开到了家门口”……百姓身边实实在在的变化，记录着城市治理的步伐，也折射出首都民主法治建设的“含金量”。

　　第一次尝试立法，第一次开门纳谏，第一次废旧立新……在无数个“第一次”中，普通市民站在了立法前沿，更多民意融入法规，制约首都改革发展的瓶颈问题被逐一突破。

　　从立什么法到如何立法，从“要速度”到“求质量”，自1979年被赋予地方立法权开始，首都的地方立法质量和效率不断提高。

　　截至目前，市人大及其常委会共制定地方性法规及法规性决定286件，修改228件次，废止110件；现行有效地方性法规172件，覆盖了北京政治、经济、文化、社会、生态文明建设等各个领域，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，为首都经济社会发展和改革攻坚任务护航。

　　为改革发展夯实法治根基

　　地方立法发端于改革开放。1980年4月，市七届人大常委会第四次会议通过《关于延长办理刑事案件期限的决定》，开启了北京市地方立法的先河。

　　遵循“有比没有好，成熟一个制定一个”这样实在的指导思想，年轻的市人大常委会从当时社会最迫切需要解决的问题入手，陆续出台道路交通暂行规则、文物保护管理办法、市容环境卫生管理规定、城市绿化管理暂行办法等一系列法规，如雪中送炭一般，为百废待兴的社会各领域架构起法律准则。

　　之后的几十年间，首都地方立法数量更多、分量更重、形式更丰富，在不断的探索实践中，一大批适应时代要求、充满地方特色的地方性法规，为首都改革发展打下坚实的法治根基。

　　满足人民群众对美好生活的期待，是立法的目的。

　　推动室内公共场所全面禁烟的控制吸烟条例、为“每一微克”的努力护航的大气污染防治条例、严管“甲醛房”“押金不退”等乱象的住房租赁条例、站稳“为民服务法”立场的接诉即办工作条例、将“最有利于未成年人”体现在每项制度设计里的未成年人保护条例……一项项法规以民生为本，将目光放在了人民群众的所思所盼之处。

　　适应首都城市建设和改革发展的需要，是立法的方向。

　　立足首都城市战略定位，保障新版城市总规落实。以城乡规划条例为牵引，国际语言环境建设、中轴线文化遗产保护、城市更新、国际科技创新中心建设等法规相继出台。

　　打破藩篱，为发展提速。优化营商环境、促进科技成果转化、知识产权保护、中小企业发展、数字经济促进、外商投资等条例护航“五子”联动推进。

　　于精细处落笔，求解超大城市治理。广告设施和牌匾标识设置、安全生产、垃圾分类、物业管理、非机动车管理、机动车停车、建筑绿色发展等立法护航大城之治。

　　凝聚法治之力，跑出协同发展“加速度”。从推动大气污染共同治理，到为冬奥会筹办提供法治保障，从共同推进大运河文化遗产保护传承利用，到合力推动协同创新共同体建设……京津冀三省市人大通力合作，已就百余部法规开展了不同程度的协同立法工作，以“抱成团，一起做”的法治新思维，为区域协同发展写下了浓墨重彩的一笔。

　　与此同时，厚重的立法工作也迎来不少轻巧的“转身”。一系列更加灵活的“小切口”立法，为民生改善和公共治理注入了全新活力。

　　2013年，市人大常委会依照老年人权益保障法，启动本市老年人权益保障条例的修订。调研中却发现，上位法已经细致到连子女“常回家看看”一类的内容都涉及了，如何具体操作实施无需赘述。同时，本市96%的老年人选择居家养老，养老领域的突出问题在于居家养老服务跟不上老年群体的需求。

　　“有几条写几条”。不照抄照搬上位法，市人大常委会制定出台了全国首部关于居家养老服务的地方性法规——《北京市居家养老服务条例》。

　　条例全文仅22条，不仅对居家养老中就餐、陪伴、就医等作出了制度安排，更以法规形式厘清了政府、企业、社会和个人的权责关系。

　　之后，直面小规模食品安全问题的小规模食品生产经营管理规定、严管“舌尖上浪费”的反食品浪费规定、直指暴力伤医的医院安全秩序管理规定、让预付式消费无后顾之忧的单用途预付卡管理规定……一个个“题目”更小、操作更具体、不“穿靴戴帽”的地方“小法”，以立法的“小切口”，回应首都治理的大课题。

　　时光如尺。从蹒跚起步，到阔步前行，人民需要在哪里、发展大局在哪里，首都地方立法就跟进到哪里、作用就发挥到哪里，以愈加健全完备的地方法规体系，为高质量发展写下最好注脚。

　　为百姓参与立法打开大门

　　1999年10月27日中午，王府井外文书店的职工范青力骑着自行车，来到建国门桥南侧的市人大常委会机关门前，看了看表，1点整，离开会还有一个半小时，于是掏出报纸往地上一铺，坐在传达室门口。警卫来问：“是报名旁听常委会会议的吗？你是头一个。”范青力起身，朝大门走了两步，由此成为北京普通公民凭个人身份证旁听市人大常委会会议第一人。

　　范青力这“两步”，跨出了北京民主法治建设的新里程。正是从那天起，北京市人大常委会会议大门向普通市民敞开。

　　范青力是冲着当天审议的《北京市奖励和保护见义勇为人员条例（草案）》来的，时年38岁的他曾因见义勇为受过伤，却没有获得奖励或补偿。几个小时听下来，眼看着见义勇为基金的设立、当事人权益保障等规定一一写进法规草案，范青力眉头舒展地离开了常委会会议厅。

　　这是首都民主立法迈出的重要一步，立法机关开门立法，越来越多的市民走进了立法机关，老百姓由立法的旁观者成为参与者。

　　1999年11月9日，奖励和保护见义勇为人员条例(草案)征集意见稿在《北京日报》等媒体同时刊登。此后的20天时间里，市人大常委会办公厅和市政府办公厅的电话成了名副其实的热线，共接到市民来信来电900多条，发放的4000份调查问卷被市民争相复印，最终收回5438份，超出发放问卷1400多份。

　　此后的二十多年里，民众参与立法的热情超乎想象。2022年2月，在制定《北京市反食品浪费规定》过程中，以“人人反浪费大家定规矩”为主题的征求立法建议活动在学习强国、北京日报、北京人大、今日头条同步开展网上问卷调查，共1.79亿人次点击阅读，近150万人参与调查问卷，提出立法建议5500余条。

　　进入新时代，人民群众对更高水平法治建设的期盼，迫切要求立法机关能更早、更全面地听到群众的声音，让涉及千家万户的法规，能听到千家万户的声音。

　　市人大常委会不断拓展民意诉求表达的渠道，从立法程序上确保公众对立法工作的深度参与，民主法治建设的大门越开越大。

　　广设“触角”，基层立法联系点让民意直抵基层、直达一线。全市21个基层立法联系点将了解社情民意的“神经网络”广布乡镇街道、学校社区、企事业单位、社会组织……让市民群众能“沉浸式”参与到法规的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程。

　　密切联系群众，“万名代表下基层”以机制的力量壮大民主的力量。从生活垃圾分类条例修订起步，全市市、区、乡镇共计万余名三级人大代表走进代表家站，直接听取了24万余名居民、社区工作者、物业管理者、环卫工人以及4000余个单位的意见建议，通过一次次与群众直接的“面对面”、一场场热烈的讨论，打破立法的“神秘感”，让基层民主可“感知”更“可用”。

　　从邀请市民群众走进常委会机关，到委员代表在居民家门口听意见建议；从探索利用新媒体在互联网上公开法律草案，到广借法治建设顾问等“外脑”对立法进行科学论证和评估；从法规通过后的一场场新闻发布会，到代表们走上街头的普法宣传……立法机关与人民群众的互动沟通越来越便捷高效，市民群众更为直观地意识到，全过程人民民主有更加丰富的平台和载体，保障老百姓都能通过各种途径和形式参与国家治理和社会治理，为国计民生贡献智慧。

　　为立良法建制度敢创新

　　小智治事，大智治制。想要实现以良法达善治的目标，离不开不断健全、愈加完善的立法工作体制机制。

　　贯彻立法法，2001年，市十一届人大第四次会议通过了《北京市制定地方性法规条例》，为提高地方立法质量提供了基本制度保证。如今，本市已有将近20部现行的关于规范立法程序、规则、步骤和方式的法规和文件。

　　立什么法、什么需要立法，是人大主导立法的第一道关口。

　　1993年起，市人大常委会开始制定立法规划，为每届任期的立法工作绘就“任务表”。2023年11月，市十六届人大常委会五年立法规划公布，常委会先后开展了三轮征集建议工作，汇聚了来自多元主体的396项立法建议，数量空前。82个立法项目精准对接城市副中心建设、自动驾驶前沿、社会信用构建及家政服务等重点领域和新兴领域，既与国家法律框架紧密衔接，又勇于探索地方立法新路径，力求解决实际问题。

　　恢复代表大会立法，从60多位常委会委员审议表决，扩大到770多位市人大代表集体参与，是增加立法民主含量、提高立法质量的应然之举。

　　2014年1月，大气污染防治条例、实施《代表法》办法、代表建议办理条例，3部颇有分量的地方性法规草案提交市十四届人大二次会议审议。以大气污染防治条例为例，211位代表对条例草案提出了443条修改意见，大会据此对其中35条作了66处修改，对11个条款顺序作了调整。最终，三项法规高票通过。

　　这是13年后市人代会再次行使立法权，大会立法权不再空置，对全国地方代表大会立法起到标杆作用。

　　今年1月25日，市十六届人大二次会议表决通过《北京国际科技创新中心建设条例》，作为本届市人大的首个“代表大会立法”项目，条例以20余项突破性条款最大程度为敢闯敢试者“撑腰”。截至目前，已有全民健身条例、居家养老服务条例、非遗保护条例等12部法规提请代表大会审议通过，代表大会行使立法权实现常态化。

　　进入新时代，首都改革发展进入了爬坡过坎、攻坚克难的新阶段，对改革发展急需、群众期盼强烈的立法项目，如何加快步伐，提高起草和审议效率？

　　转变观念，大胆创新，势在必行。

　　从制定物业管理条例起步，市人大常委会提前介入，将立法资源和力量向调研起草环节延伸，由市人大有关工作机构和市政府相关部门共同组成“立法专班”，由市人大常委会副主任和市政府分管副市长任“双组长”，最大程度缩短立法周期，确保急、难、重的议题，立法“跟得上趟”。

　　立法的过程，本质上是各种利益平衡的过程。人大提前介入，就是鼓励法规涉及的各方在起草阶段，把重大利益调整问题和法律关系问题尽早地全面暴露出来。同时，减少层次，合并环节，让立法过程由环环推进向齐头并进改变，大量避免了工作中的交叉重复问题，从而在集思广益、充分沟通的基础上，高效率形成解决难题的最佳方案。

　　与此同时，随着首都立法实践的不断深入，常委会相继建立了立法公示、法规草案公开征求意见、立法听证、专家咨询、法规立项论证、立法后评估、法规预案研究等立法工作机制，立法工作程序根据实际需要，从“两审两通过”“两审三通过”改为“三审三通过”……不断完善的立法工作机制和工作程序，有力地保证了地方立法质量的不断提高。

　　人物访谈

　　市人大常委会法工委副主任熊菁华：

　　“提高北京立法质量是永恒目标”

　　从27岁到现在，熊菁华在市人大常委会法工委一干就是23年。谈及最大感受，熊菁华说，“是首善标准，要发挥首都立法的引领示范效应，为完善中国特色法律体系作出首都贡献。”

　　作为市人大常委会的专门立法机构，法工委从2001年建立之初不到10人，到如今已有28名工作人员。如同不断壮大的工作团队一样，担任法工委副主任的熊菁华认为，70年来，人民代表大会制度在首都不断与时俱进，北京始终在法治中国首善之区建设的道路上阔步前行。

　　时间的书页次第翻开，北京市地方立法的重点虽然随着时代的变化时有调整，但始终未变的是围绕推动首都改革发展展开。

　　“构建完备的法律规范体系，首先要‘有良法可依’。”熊菁华说，本市现行有效的172部地方性法规，既与国家法律行政法规相配套，也力求体现时代要求、突出首都特色，为改革发展和民生保障保驾护航。

　　方向明，才能思路清。“党的十八大以来，首都地方立法工作的核心要义，就是落实首都城市战略定位，为减量背景下的高质量发展，为构建超大城市现代化治理体系提供有力有效的法治保障。”熊菁华说，本市与加强“四个中心”功能建设直接相关的地方法规已渐成体系，除了已出台的国际科技创新中心建设条例、中轴线文化遗产保护条例、国际交往语言环境建设条例外，城市副中心条例、国际商事仲裁中心建设条例也已纳入本届常委会立法规划，正在大力推进中。

　　“改革向前一步，法治就要跟进一步。做到‘重大改革于法有据’，是高质量做好新时代地方立法工作的应有之义。”熊菁华以《北京市城市更新条例》为例说，法规在城乡规划条例基础上“再进一步”，与老百姓的居住环境、生活品质紧密相关，也为在减量发展形势下推动超大城市高质量发展、在现行法律框架内破解现实难题提供顶层设计。建筑规模激励、用途转换和兼容使用、弹性年期供应与土地续期、未登记建筑物手续办理等一系列制度设计力求严格落实减量双控发展要求，也为改革继续深化留出空间。

　　熊菁华说自己很荣幸，从法工委成立之初便加入，一路见证更参与了首都民主法治建设。

　　“全过程人民民主的道路越走越广阔，提高立法质量是永恒目标，永远在路上。”熊菁华说，面对首都改革发展过程中出现的新情况，北京立法工作也将始终在市委领导下，围绕中心大局和群众期盼，不断提高科学化、民主化、精细化水平，以立法引领和推动改革，为新时代首都发展提供坚强有力的法治保证。