县乡人大在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位与作用

中山大学政治与公共事务管理学院教授 何俊志

　　一、研究背景

　　党的十八届三中全会提出，当代中国全面深化改革的总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。为了顺应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，中共中央于2015年6月22日转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)的通知。这个通知要求，要按照坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持依法治国、坚持民主集中制和坚持从国情和实际出发的原则，加强县乡人大工作和建设。党的十九大报告进而提出，从2020年到2035年，要按照全面建设小康社会的要求，实现人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。从2035年到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家，全体人民共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活，中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林。

　　为了进一步落实这三个党内文件与报告的基本精神，结合各省级党委和人大出台的实施意见提供的具体措施以及我们在部分地方的调查研究，本报告拟提出，县乡人大一直在中国共产党领导的国家政权建设的历史和现实过程中起着重要的基础作用。新时期在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，县乡两级人大将会在五个方面体现出重要地位与作用。为了实现党和国家的国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，县乡人大工作和建设将会经历三个具体的战略步骤。为了更好地落实《若干意见》及相关文件与报告的要求，接下来的县乡人大工作和建设要在总结前期经验的基础上，结合三个步骤的布局，将主要的工作重心从组织化建设转向规范化建设和透明化建设，并且从三个方面开展新的县乡人大工作和建设，以在巩固县乡人大的基础性地位的同时，探索县乡两级人大如何促进基层民主和国家能力的同步发展。

　　二、县乡人大在党和国家治理体系和能力建设中的历史地位与作用

　　在当代中国政治中，作为领导力量的中国共产党诞生于1921年，作为国家政权的原型则是诞生于1931年在江西瑞金召开的中华苏维埃第一次全国代表大会。中华苏维埃第一次代表大会作为一种全国性政权的首次尝试，是各革命根据地联合的产物。在这些根据地的苏维埃政权中，最早产生的就是1927年建立的、以海陆丰为代表的一系列县级苏维埃。在这个意义上，各根据地最初产生的一批县级苏维埃政权，构成了当代中国国家政权的原型。

　　1937年之后，中国共产党根据新的形势要求建立边区民主政府的过程中尝试了参议会制度，而参议会的选举和代表制度实践则始自延安县的乡级参议会。在乡一级的参议会进入正常运作之后，才开始逐步推及县和边区一级。自中共中央在提出在参议会中实行“三三”制的构想之后，同样是先在陈东和绥德两个县级分区试行之后，才推向整个边区。1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村(乡)两级人民代表会议，是一项极宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”

　　新中国成立之后，1953年的选举法和1954　年宪法都规定，乡级人大实行直接选举，乡级以上的各级人大都实行间接选举。1979年选举法和1982年宪法则规定，县乡两级人大实行直接选举，县级以上各级人大都实行间接选举。由此而形成的基本格局是，县级人大的选举和召开过程不但决定着县级政权的运行情况，而且也决定和影响到县级以上的各级人大的选举和运行情况。由于改革开放以来县乡两级政权在任期制改革方面的总体趋势是相继将任期延长至五年，并逐步形成了全国同步自下而上选举和自上而下的干部同步调整的格局，县乡两级政权的产生和运行过程就更加直接地牵动着县级以上的各级政权的产生情况。

　　上述历史事实表明，中国共产党在建国前历次构建区域和全国性政权的过程中，都是先在县乡两级进行政权组织模式的试点，而且县乡两级政权的构建都是以人民代表大会的召开为起点。因此，县乡两级人民代表大会的产生和运行，就不但是县乡两级政权建设的逻辑起点，同时也是整个国家政权得以建立的历史起点。新中国成立之后，县乡两级人大的产生过程，也随着任期制的统一和新的干部政策的调整，与县级以上的各级政权建设之间形成了更为紧密的关系。

　　三、新时期县乡人大在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位与作用

　　《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的通知指出，县级人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会，是基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础，是实现基层民主的有效形式。县乡两级人大代表由选民直接选举产生，占我国五级人大代表总数的95%，是党和国家联系广大人民群众的重要桥梁。结合十八届三中全会和十九大的有关文件精神，本报告认为县乡人大在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位与作用主要体现为五个方面：

　　一是县乡人大作为基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础。这一论述主是基于县乡人大的历史与现实地位而提出，县乡人大作为基层国家权力机关，一方面直接奠定了县乡两级政权本身在走向国家治理体系与治理能力现代化中的基础性地位与作用，另一方面也在推进县级以上的地方各级政权走向治理体系和治理现代化的过程中起着基础性地位与作用。

　　二是县乡人大作为权力机关，是实现基层民主的有效形式。党的十八大报告提出，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。《若干意见》将县乡人大也作为实现基层民主的有效形式，表明《若干意见》已经在十八大的基础上，提升了基层民主的层次，将原来主要针对居民自治、村民自治和基层组织的自治范围内的基层民主，提升到县乡人大的层次上，将人民直接行使民主权利的范围扩大到了县乡人大建设的范围之内，县乡人大由此而成为人民代表大会制度与基层民主制度的交汇地带，部分人民直接行使民主权利的形式将在县乡两级人大之内展开。

　　三是县乡人大代表是党和国家联系广大人民群众的重要桥梁。具体而言，在党的领导之下，县乡两级人大代表在作为县乡两级政权联系人民群体的桥梁和纽带之外，还要承担起县乡两级党委和县级以上的各级国家政权联系人民群众的桥梁和纽带。根据这一要求，县乡两级人大都需要创造出更多的通道和更为丰富的形式，为代表联系选民提供更多的平台，为两级人大代表主动性和积极性的发挥提供更为可靠的制度保障。

　　四是县乡两级人大将在地方公共事务治理过程中承担更多的职能。十八届三中全会明确提出，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，要全面正确履行政府职能，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。根据这一要求，在国家的社会经济事务管理权下放之后，县乡两级人大必须要探索在重大事项决定，预算和决算审查监督和法律实施监督领域内承担更多职能的新需求。

　　五是县乡两级人大要成为人民代表大会制度理论创新和工作创新的重要源头。在中国人大制度发展历史上，建国之前的人大制度在实践过程中的理论创新和工作创新，绝大多数来源于县乡两级人大制度的前期实践。新中国成立之后，中国人大制度的理论创新和工作创新源头既有来自于自下而上的县乡两级人大的创新，也有来自于全国和省市一级人大的自上而下的创新。创新的基本模式既有自上而下的示范和推广，也有自下而上的提炼和总结。改革开放以来，由于县乡两级人大都没有立法权，工作重心更加侧重于监督，在监督工作创新方面的动力更为强劲。实践经验表明，县乡两级人大在实践工作的创新不但丰富了县乡两级人大自身的实践，而且也有一些经验成为全国和省市两级人大总结对象。从党的十八大以来有关人大制度的论述中已经表明，在实现国家治理体系和治理能力现代化的目标过程，再次需要县乡两级人大在人大制度理论和工作两个方面都出现全面的创新局面，为县乡两级人大和整个国家政权建设提供新的经验。

　　四、适应国家治理体系和治理能力现代化而加强县乡人大工作的新布局

　　结合十八大以来历次重要会议和《若干意见》的基本精神，本报告认为，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，加强县乡人大工作建设的布局，将分三个步骤逐步展开：2016-2020年的县乡人大制度规范时期；2020-2035年的人民权利保障时期；2035-2050年的人民民主充分实践时期。

　　2016年至2020年的县乡人大制度规范时期，主要的工作任务是巩固基础、补齐短板主，具体工作是缩小经济社会发展水平的差异性与县乡人大制度化组织化建设的差距。正如《若干意见》指出，这一时期急需解决的主要问题包括：有的地方人大代表选举工作不规范不负责，违法违规情况时有发生；有的地方人大会议质量不高，存在“走过场”现象；有的地方人大行使法定职权不充分不到位，存在“虚化”现象；人大代表联系群众的形式和渠道不便利，需要进一步拓展丰富；人大代表和常委会、专委会组成人员结构有待优化，机构和工作力量难以适应需要等。针对这些现象，《若干意见》提出的主要解决方案包括：依法做好县乡人大代表选举工作；认真开好县乡人大会议；依法行使重大事项决定权；加强和改进监督工作；认真做好人事选举任免工作；加强同人大代表和人民群众的联系；加强县乡人大自身建设；加强党对县乡人大工作的领导。

　　2020年至2035年为进一步保障人民权利时期。在这一时期内，要基本实现国家治理体系和治理能力的现代化，实现法治国家、法治政府、法治社会基本建成的目标，各方面制度要更加完善，县乡人大建设的具体内容主要是人民的平等参与、平等权利得到充分保障。为此就需要在前一个时期工作的基础上，将基层民主的有效实现作为主要目标，让人民在基层选举、决策、管理和监督等具体环节中有更多的平等参与权，县乡两级人大需要将扩大公民有序参与作为主要内容，并且在选举之外探索人民直接参与行使国家权力的有效形式。

　　2035至2050年为人民民主充分实践时期。在这一时期内，要充分实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，需要县乡人大在社会主义民主的制度化、规范化和程序化方面取得全面成果，让人民的民主权利得以全面充分实现。在这一时期内，县乡两级人大既是人民直接和间接行使民主权利的重要载体和平台，也是整个国家治理体系和治理能力现代化在基层政治中的具体体现。

　　五、改革成就与完善建议

　　《若干意见》出台之后，全国31个省、自治区和直辖市都相继出台了推进县乡人大工作和建设的实施意见，这些以《若干意见》为基础的实施意见大多结合本地实际情况，出台了一系列具体措施推进县乡人大工作和建设。整体而言，县乡人大干部专职化、会议规范化、监督履职常态化等在各地进一步推进落实。可以预见的是，在接下来的数年中，我国的县乡人大工作和建设将取得长足的发展。

　　为了更好地落实《若干意见》和党的十九大报告提出的新要求，结合我们在一些地方实地调研中了解到的基本情况，特将一些地方在落实《若干意见》的过程中遇到的一些实际问题做简要归纳，并据此而提出一些基本建议。

　　关于县乡人大组织建设和干部队伍建设，《若干意见》提出，适当增加县级人大常委会组成人员的名额，一般为25至35人，人口超过一百万的县，名额不超过45人。优化常委会组成人员结构，逐步将专职组成人员比例提高到60%　以上。根据需要，县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会等。这一要求在省一级的实施意见中大多得到了明确落实，一些省份还出台了更为具体规范。但是，在县一级人大常委会具体落实这些要求时，一些地方比较顺利，另外一些地方则因为机构改革冻结编制等原因难以提高常委会组成人员专职化的比例；还有一些地方存在人员挑选困难，专职委员出口不畅等问题；多数地方由于对法律和文件精神的把握差异、编制紧张及对县级人大内设机构的性质有分歧而缺少设立专门委员会的积极性。

　　关于乡镇人大的专职干部，《若干意见》规定，乡镇人大设专职主席1人，提名为县级人大代表人选；有条件的地方，可以配备专职副主席。乡镇人大主席、副主席应当把主要时间和精力放在人大工作上。明确人员协助乡镇人大主席开展工作。一些省份在这个基础上还进一步规定了设立专职工作人员或秘书的要求。在乡镇一级具体实施时，一些地方除了有编制紧张的原因外，乡镇工作人员还被经常被上级部门借调和抽调，实际工作人员数量相当紧张。由于乡镇政权平时的主要工作任务是执行和落实上级党委和政府的有关决策和法律的执行，在以执行为主要任务、职责不断下沉、经济发展缺少动力的大背景下，乡镇一级政权中的人大主席和专职干部如何处理人大工作和其他工作的关系，仍然缺少明确的法定界限。在实际工作中，无论是乡镇人大干部参与乡镇中心工作的实际情况，还是乡镇工作人员对人大干部参与中心工作的性质，至今仍然存在不同的看法，实际模式则主要取决于乡镇党委的工作格局。

　　关于乡镇人大的预算审查和监督，《若干意见》要求：依照预算法的规定，健全预算决算审查监督工作机制，督促政府严格预算执行，推进预算公开。县乡人大审查预算草案，应当对预算安排的合法性、完整性、可行性，重点支出和重大投资项目是否适当等进行重点审查。审查预算草案前，应当采取多种形式听取人大代表和有关方面的意见建议。在实际执行的过程中，乡镇人大工作人员普遍反映，由于乡镇一级的预算主体地位并不明确，实际上并没有可以独立支配的乡镇预算，更谈不上有部门预算，人大代表很难就乡镇政府在乡镇人代会上的预算报告和相关的预算行使权力。

　　关于做好人大代表履职服务保障工作，《若干意见》要求，县级人大常委会和乡镇人大主席、副主席依照法律规定，做好联系代表、组织代表活动的各项工作，为代表执行职务提供便利、做好服务保障工作。县级人大常委会要组织好县乡两级人大代表学习培训工作，省市级人大常委会要加强对代表培训工作的指导和督促，积极推进建立代表远程培训学习平台。在实际执行的过程中，在一些乡镇财经经费紧张的地方，不能为代表在闭会期间的履职提供补贴，部分地方甚至连正常履职的经费都不能够得到保障。乡镇人大自身根本无力组织代表培训，部分地方甚至县级人大也难以组织代表培训。在以兼职代表为主且按照特定比例结构选出的代表中，一些地方的基层人大大量存在代表们“代而不表，表而不清”的现象。

　　关于县乡两级人大工作的信息化建设，《若干意见》要求，依托国家电子政务网络体系的省市级人大网站或者同级党政网络平台建立县级人大门户网站，鼓励有条件的乡镇、街道同步开设人大工作网站网页，向社会和选区发布人大工作信息，增强人大机关、人大代表与人民群众的交流互动。积极探索运用即时通信工具开设人大公众账号。积极推进县级人大常委会全部建立电子表决系统。我们在调研中了解到的基本情况是，总体而言，在各级人大中，上级人大的信息化建设要优于下级人大，经济发达地区的信息化建设要优于经济落后地区，一些经济发达的地区甚至在代表工作站一级都建立了功能完备的公众账号。但是，在一些经济落后地区，目前连县一级人大常委会都未能建立独立的人大工作站网页；即使在一些地方建立起了工作站网页，向社会和选区发布的有效工作信息也非常有限：相当一部分地区至今都未完全公开代表个体信息；一些地方为人大代表设立的电子邮件系统甚至从未进入过使用状态。

　　关于选举工作，《若干意见》要求，在把好代表“入口关”的同时，要加强代表选举组织工作，加强人大代表资格审查工作，加强对选举的全过程监督。在2016年展开的新一轮县乡人大代表换届选举中，各级县乡两级党委明显加强了对选举工作的领导，在把好代表“入口关”、代表资格审查和过程监督方面确实都推了重要举措，保证了新一轮换届选举的顺利进行。但是，对于一些地方在选举过程中出现的违规甚至违法操作、尤其是在候选人数量达到法定要求方面的一些违规操作，并没有得到及时纠正；在候选人信息公开的选举结果公开方面，一些地方的操作也并没有达到《若干意见》要求的标准。随着对代表素质要求的变化、履职管理的严格和代表任务的增加，一些县级人大常委会组成人员甚至担心选民参选代表的积极性会大幅下降。在某些乡镇已经出现了选举引出潜在矛盾和选民参选乡镇人大代表积极性缺失的现象。

　　总体而言，如果我们将《若干意见》中提出的8条核心举措施归纳为组织化、规范化和透明化建设三个方面，我们在调查中的观察结果是，组织化建设优于规范化建设，规范化建设又优于透明化建设。应该看到的是，虽然广东省的县乡人大建设工作在整体上取得了长足的发展，但是离习近平总书记2018年3月7日在广东省代表团提出的广东作为改革开放排头兵、先行地和实验区的地位而在创新社会治理体制方面要形成社会治理人人参与、人大尽责良好局面，还有不小的距离。

　　因此，基于国家治理体系和治理能力建设三步走的战略，结合中国人大制度建设历史经验和《若干意见》的具体要求，结合我们的前期观察，我们对当前和今后一段时间内加强县乡人大工作和建设的建议包括如下要点：

　　首先要在继续加强组织化建设的同时，进一步强化规范化建设和透明化建设。由于我国人大制度发展的基本经验就是自上而下的法律规范和文件推动，在中央已经出台基本文件和战略规划之后，各省级人大已经出台了实施意见并推出了具体措施，还应该考虑发挥市县两级党委和人大常委会在推进县乡两级人大工作中的积极性和主动性，主要解决组织化过程中因地区差异而存在的发展不平衡问题。在县乡两级人大自身难以承担起人大代表和人大干部培训的情况下，可以考虑让地市一级人大常委会在其中发挥更大的作用。

　　省级人大在完成组织化建设的初期工作之后，可以考虑将主要精力用于推动县乡两级人大的规范化建设和透明化建设，主要的工作内容包括出台省级立法或相关文件，在法律层次上规范县乡两级人大选举和运行过程中的程序和制度规范，在一些重要的工作中为县乡人大提供明确的操作依据和程序引导。在推动规范化的过程中，将透明化也作为规范化建设的内容之一，总结经验之后明确提出县乡两级人大需要公开的信息内容和形式，细化信息公开的层次，并提供相应的指南和评价系统，以推动社会公众参与和监督县乡人大工作和事务。

　　其次是以选举制度的完善为起点，在规范选举工作的过程中探讨基层民主的新形式。人大工作的巩固和规范达到一定程度之后，可以考虑结合2021年的选举工作，总结前期工作经验，重点解决选举工作的规范化和透明化问题。为了体现人民平等参与和保障人民平等权利的要求，可以探索的领域包括改变以户籍为基础的选举权和单位体制为基础的选区划分制度，探索以居住地为基础的选民资格确认和以居住人口为基础的选区划分模式，逐步解决流动人口参选和单位选区带来的选举权不平等问题；尝试设立相对常设的选举工作机构负责选民信息收集、选民教育和选举事务的开展，逐步制定规范选举具体工作和选举工作人员的工作规范等。在选举之外，尝试在县乡人大会议、县乡人大常委会会议、乡镇人大主席团会议中开放人民直接旁听的机会，为县乡人大全程直播会议情况提供技术和制度支持，在县乡人民政府制定环节开放更多公民听证的机制，甚至在某些方面尝试公民请愿等化解基层信访和社会冲突的新机制。

　　再次是推动县乡两级人大形成基层人大理论和工作创新的动力和能力建设。以中央和上级政府的事权划分和管理权下放为契机，规范县乡两级政权的事权划分，并以预算权和重大事项票决权的行使为依托，强化县乡两级人大在基层重大公共事务决策和监督工作中的实际权力，推动县乡两级人大在本行政区域内合法创新的能力，在县乡两人大范围形成人大创新得以持续发展和横向传播的机制，进而通过上级人大的提炼和总结而为整个国家的治理体系和治理能力的现代化建设提供新的基层经验，并且在创新的过程中逐步扩大人民有序参与政治生活的渠道，实现人民民主权利充分实现的目标。

　　在本报告所归纳出的县乡人大建设三步走的战略中，目前进行的大多数工作都还属于第一步，即补短板和规范化建设阶段。改革先行的省份如果要全面承担起改革开放的排头兵、先行地和实验区的职能，就不但应该在县乡人大的组织化建设方面走在前列，还应该在县乡人大的规范化和透明化建设方面迈开更大的步伐，积极探索县乡人大在全面扩大人民直接参与和人民权利全面保障方面的先行措施。