讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，是宪法和组织法中明确规定的县级以上地方各级人大常委会的一项重要职权。人大依法讨论决定重大事项，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。2017年1月30日，中共中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》的通知(即中办十号文件)，阐述了人大依法讨论决定重大事项的重要意义，要求地方各级人大及常委会根据法律法规和国家有关规定，制定或修改地方性法规和具体办法，进一步明确重大事项的范围。此后，各省市陆续展开地方性法规的制定或修订工作，健全人大讨论决定重大事项制度，贯彻落实中办十号文件。
中办十号文件提出：讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。人大依法讨论决定重大事项，各级政府重大决策出台前向本级人大报告，体现了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。其中提出的“基本要求”“重要途径”“主要形式”，是新时期党中央对人大依法行使重大事项决定权的新论断、新定位、新要求，也是学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略的重要内容。可以说，中办十号文件中对健全人大讨论决定重大事项制度重要意义和总体要求的阐述，对于我们进一步深入认识、健全完善该项制度启发巨大。
为了贯彻落实中央文件精神，北京市人大常委会立即启动了本市立法工作，市委对该项立法高度重视，提出立法指导意见。2017年12月，北京市第十四届人大常委会表决通过该法规。课题组全程参与了立法的研究论证工作，对中办十号文件深入理解，对重大事项决定权的理论意义、法律规定等进行了规范分析，并从实证角度对北京市立法相关问题进行分析，在此基础上，对进一步完善讨论决定重大事项机制提出意见和建议。
第一部分
重大事项决定权的相关基本理论
地方人大常委会科学、合理、有序地行使重大事项决定权，则应该在重大事项、重大事项决定权本身，即其基本概念、性质等本体论方面有清晰的认识。
一、重大事项决定权的内涵
(一)重大事项的概念
何为重大事项、何为“重大”，在宪法和法律文本中没有明确的解释。在理论界和人大工作实务届，对于其概念内涵有过一些分析和总结。彭真同志提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题，认为“人大和人大常委会是国家权力机关，它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题。”这给了我们对重大事项内涵的感性认识，但在实际操作中仍然略显抽象而不好把握操作程度。
目前各地区立法对“重大事项”的把握存在一定的差异。如有的地方规定“确定永久性节日”“确定市花、市树、市徽”属于必须由人大常委会讨论决定的事项，用彭真同志提出的“改革稳定大局、群众利益、社会关注”和“根本、长远、重大”两类标准来看，似乎该两类事项并没有相匹配的重大程度。在立法和实务操作方面，更多的是看法律法规列举的具体事项及讨论决定权行使的适用程序。
(二)重大事项决定权的内涵
重大事项决定权源于彭真同志1980年在《关于地方人大常委会的工作》讲话中对地方人大常委会职权的概括，他将地方人大常委会职权表述为四项：一是制定、颁布地方性法规；二是讨论、决定本地区的重大事项；三是人事任免；四是监督本级政府和法院、检察院的工作。据此，地方人大常委会的职权分为立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权这四项职权。而“重大事项决定权”也一直被理论界和实践工作者所坚持，成为了专用术语。从十八届三中全会《决定》和中办十号文件表述来看，“重大事项决定权”这一术语得到了中央和国家的认可。
有学者将重大事项决定权分为广义和狭义两种。广义的重大事项决定权包括了常委会的立法权和人事任免权。狭义的重大事项决定权限于人大及其常委会依据宪法和法律法规的规定，为解决特定方面特定领域特定问题作出具有法律效力的决定。其与监督权的区别在于：监督权具有事后性，主要为监督“一府一委两院”在履职中是 否合法、是否正确执行了法律法规和决定，是执行过程中或执行后实施的事中、事后监督。中办十号文件中规定对重大事项决定权的描述属于狭义理解，且从具体事项列举上可以看出，与监督权存在一定的区分。
从地方人大常委会行使重大事项决定权的实证角度来看，人大常委会行使重大事项决定权包括了三个方面的情况：第一个方面是知情、知政，即听取地方政府及其有关部门关于某一特定方面工作情况的汇报，了解和掌握该工作的实际情况；第二个方面是讨论和审议，即在对本行政区域的重大事项或者对有关国家机关的工作情况，地方人大常委会会议应当进行充分的讨论、审议，提出意见、建议和要求，在这种情况下，虽然没有对讨论、审议的事项作出决定，但是往往也会产生一定的社会影响，特别是对其他国家机关的决策或者工作产生作用。第三个方面是根据本地区经济社会发展的实际情况，经过地方人大常委会审议讨论，作出科学的决定或者决议，要求地方政府进行执行，并向常委会汇报决定或者决议的落实情况。
综上认为，重大事项决定权应当是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会依照法定程序行使的，对国家和地方政治、经济和社会等具有全局性、根本性的国家事务进行讨论和决定的权力。
二、地方人大常委会重大事项决定权的范围
既然重大事项的概念很难做一个界定，那么我们可以在立法中规定重大事项的范畴，即确定哪些事项属于重大事项，来增强法律法规规定的指引作用和可操作性。
(一)从地方立法的实践做法分析
地方立法中判定重大事项内容和范围的方法大体有四种：定义法、列举法、概括法、裁定法。实践中各种方法均有使用，会用定义法和概括法抽象性地规定一些概括性的重大事项，也会用列举法明示一些惯常性的、法定的以及其他地方人大常委会认为应由其讨论决定的事项。
对于列举法中的重大事项清单，即哪些事项可以纳入清单，也有人对清单事项的确定原则做过总结，如三原则说，即法定职权原则、大事原则和因事制宜原则；四原则说，法定原则、大事原则、群众原则和实际原则；或者合法性原则、全局性长远性原则、群众性原则和可行性原则。不同的划分原则，会影响重大事项范围的“宽窄”。如果仅依法定性原则来确定重大事项范围，则需地方人大常委会讨论决定的事项就很少；其他原则在不同程度上决定了重大事项清单的内容。
从地方立法的实践来看，一般对重大事项进行如下的类型化区分：“议而必决”的重大事项、“议而可决”事项、“议而不决”事项。除了法定事项，其他地方性法规中规定的重大事项属于地方人大常委会依据法律规定的精神、自身的职权以及各地区的基本情况进行的衍生或自主规定，有的时候存在着缺乏法律依据或自我授权过多的情况，如将监督权、人事任免或选举等方面的事项也规定为重大事项。
(二)从法律规定的文本内容分析
宪法第100条规定了地方人大常委会的立法权，第104条规定了常委会的另外五项职权，可见，讨论决定重大事项是独立于监督、人事任免和撤销权之外的职权。
地方组织法第44条规定了地方人大常委会的十四项职权，其中第四项是讨论决定重大事项的职权。如果按照各项是并列关系的理解，各项内容之间是排斥关系，那么重大事项决定权应该是另外十三项除外的、最狭义的理解，但这种理解边界上更为清晰。按照这种狭义理解，重大事项决定权是独立于立法、监督、任免权之外的。
但是，法律之间对讨论决定重大事项的规定并没有衔接一致。监督法第8条规定，常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，听取‘一府两院’的专项报告”，从涉及具体事项来看，包括了国民经济和社会发展计划、预算执行、决算、执法检查、人事任免的撤销等，没有四权概念的区分。
通过上述对比、分析，对于进一步准确把握重大事项的范围提供了有益启示：在没有明确法律规定的情况下，各地实践中采用的重大事项的列举法难以穷尽各种可能，但是如果范围界定过于宽泛、抽象，实践中又缺乏可操作性。可以按照如下原则来界定：一是根据法律的规定和法律的精神，按照重大、根本和全局性的原则，结合本地、本时期的实际情况来认定重大事项。二是按照常委会职责“四权”的基本区分，将事后的、执行报告的事项归于监督内容，只将需要讨论决定的事项纳入重大事项范畴。
具体包括三个层次的内容：第一个层次，是国家法律或者地方性法规有明确规定，必须由人大常委会讨论、决定的事项。第二个层次，是国家法律虽无具体规定，地方人大常委会依据法律规定的精神，进行讨论、决定的事项。第三个层次，是各省市人大常委会依据常委会自身职权，对法律法规没有具体规定的，结合本地实际自主规定的事项。
(三)中办十号文件的启示
对于哪些事项属于地方各级人大常委会的重大事项决定权范围，中办十号文件规定，“根据法律法规，从实际出发，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项”。此外，还列举了国民经济和社会发展规划计划、预算决算、城市总体规划制定修订等法定事项。此外，在如何确定具体事项上，中办十号文件规定“健全讨论决定重大事项协调机制”，由党委、人大和政府三方沟通协商讨论决定重大事项议题。
从中办十号文件的列举事项看，对于重大事项决定权的范围，有两个原则：一是大体指明领域方向，给予地方空间，各地可以按照文件精神，以关系改革发展稳定全局、涉及群众切身利益、社会普遍关注的问题为重点，从当地实际出发，在党委统一领导下，由有关各方协商确定本地区“重大事项”，符合实际情况。二是将重大事项决定权与监督权做了大致区分，法定事项只保留了几个重要的、事前需要由人大讨论决定的事项，事后的则纳入监督权范围。
三、从中办十号文件看重大事项决定权的重大意义
在全面深化改革和全面依法治国的大背景下，规范行使重大事项决定权具有了更加显著的现实意义和根本性的制度意义。党的十八届三中全会决定提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，明确了新时期行使重大事项决定权的基本要求。中办十号文件提出：“人大依法讨论决定重大事项，各级政府重大决策出台前向本级人大报告，体现了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。”
(一)人大依法行使重大事项决定权，是宪法制度设计的重要原则，体现“主权在民”的宪法原则
习近平总书记指出，“全面实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”彭真同志曾在讲话中阐释我国的国家机构设置和职责权限的宪法原则：“在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关即全国人大和地方各级人大充分讨论、民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率”“社会主义制度下形成了全体人民根本利益的一致，我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力，在这个前提下，国家的行政权、审判权、检察权也都有明确的划分”。
我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是我国国家制度的核心内容和根本准则。根据宪法和法律规定，我国人民当家作主是靠多层次的法律制度来保证的：一是人民通过人民代表大会制度行使国家权力；二是人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；三是城乡居民通过基层群众自治制度，直接行使民主权利；四是从法律上和事实上保证公民享有广泛的、真实的自由和权利。
重大事项决定权来源于人民的委托和授权，人民当家作主的权利很大程度上要通过人大行使决定权来实现。人大及其常委会代表民意对国家重大事务作出终极决定，体现了“主权在民”的价值理念，突出了人民当家作主的现实诉求，是最能体现人民当家作主的核心权力。同时，人大及其常委会行使重大事项决定权也有利于及时解决人民群众最关心、最直接、最紧迫的切身利益问题，有利于集中人民群众的意志和智慧，科学地作出符合本行政区域发展实际的决议、决定，充分发挥人民的积极性、主动性和创造性解决各种重大问题，促进科学发展、维护社会稳定。
(二)人大依法行使重大事项决定权，是党的决策转化为国家意志的重要途径
中办十号文件中提出，人大及其常委会讨论决定重大事项应当遵循的首要原则就是坚持党的领导。坚持党中央集中统一领导，全面贯彻党的路线方针政策和党中央重大决策部署，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保通过国家政权机关实现党对国家和社会的领导。因此，人大及其常委会行使重大事项决定权，作为政治原则，必须坚持党的领导。
一是善于使党的决策经过人大依法行使重大事项决定权这个重要途径成为国家意志。党的主张和人民的立场是一致的，对党负责与对人民负责是一致的，坚持党的领导，要注重改进党的领导方式和执政方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。
二是党的决策、人大决策、政府决策三者一致又有区别。党的决策一般体现为路线方针政策和决策部署，需要全社会一体遵守执行的，就要通过法定程序，由人大或常委会作出决定，转化为国家意志。转化的过程实际就是党在国家政权工作中走群众路线，把党的主张同人民意志统一起来、融为一体的过程。人大决策具有法律效力，靠国家强制力保证实施；政府决策一般体现为决定、命令、行政措施，旨在执行宪法法律法规的有关规定和人大作出的决定，实质上与贯彻执行党的路线方针部署和决策是一致的。
三是中办十号文件对人大讨论决定重大事项与政府重大决策出台前向同级人大报告一同作出规定，二者既有区别又有联系。属于人大及其常委会职责范围的事项，政府需要提请人大及其常委会作出决定，才能执行；其他属于政府职责范围的事项，则向人大及其常委会报告，保证人大的知情权，可以提出意见建议，政府研究办理并接受人大及其常委会的监督。
(三)人大依法行使重大事项决定权，能够构建科学化、民主化、法制化的地方重大决策体制机制
一个国家、地区的经济发展取决于经济治理能力，经济治理能力又在相当大程度上取决于经济决策的民主化、科学化、制度化水平。我国的政治民主制度、包括国家治理决策机制不断完善，成为我国在全球现代化竞赛中后来居上的重要原因，但按照“四个全面”总体布局的要求，还需对长期以来形成的不适应现代化要求的旧有决策方式进行彻底的改革和完善。人大行使重大事项决定权，是代议制决策的中国模式。人大及其常委会讨论决定重大事项时，都在党的领导下、发挥政府的基础作用、充分发扬民主、深入论证，最终形成一个为大多数人接受的决议或决定，这实际上是一个体现民主集中制、集中民智的过程，既有利于将党的主张通过法定程序转变为国家意志，又有利于为“一府一委两院”的运转提供法律依据并约束其决策行为。那些需要全社会共同遵循或仅凭政府的权威不足以保证其推行的事项，由人大决定最为妥当。同时，决定权的运用比立法权更加灵活便捷，既可以就一时一事作出决定，也可以就某一方面较长时期的工作作出决定，可迅捷有效地针对各种现实问题作出应对。
(四)人大依法行使重大事项决定权，全面有效地行使人大职权、发挥人大制度的潜在功效
人大常委会职责“四权”之间是相互联系、互为条件、相互促进的。决定权在“四权”中处于基础地位，与立法权、监督权、任免权一起共同构成了地方国家权力机关的权力体系。从宪政角度来说，立法权、决定权和任免权都属于议决权，议决权是监督权行使的前提和基础，体现了国家权力的性质和来源，监督权则是人民主权的一种派生权力，监督权离开了决定权，就失去了依据和目标。决定权同其他权力综合运用，能够产生确认、规范、完善、监督、保证等多种功能。人大及其常委会可以视实际需要，综合或分别运用这些权力，以取得最佳履职效果。充分行使决定权，将会使四项权力形成综合效应与合力，大大增强人民代表大会制度的整体功效，对人大其他各项职权、特别是监督权的有效落实意义重大。对于没有立法权的市、县级人大及其常委会来说，它的作用显得更为重要。
重大事项决定权的行使是目前人大及其常委会相对较为薄弱的环节，主要表现在法律规定比较原则、实践中认识不一致、缺乏有效的制度保障等。因此，健全人大讨论、决定重大事项制度，有利于进一步推动人大及其常委会各项职权的行使，更加充分发挥人大在全面依法治国中的职能作用。
以上四方面，有中办十号文件对重大事项决定权意义的确定性阐述，也有对于以往研究基础上对重大事项决定权认识的进一步延伸。深入认识这些问题，既是我们对重大事项决定权性质、地位、作用的基本认识，也应是今后发挥其作用的基本出发点和落脚点。
第二部分
地方人大常委会行使重大事项决定权的实践
一、各地行使重大事项决定权的经验做法
中办十号文件印发后，各省市党委和人大高度重视，江苏、上海、北京、安徽等迅速启动法规制定或修订工作。各地在立法工作中都按照中办十号文件的精神要求，党委加强领导、人大主动作为、政府积极支持、人民群众有序参与，从本地实际出发，在健全讨论决定重大事项制度，依法行使重大事项决定权上取得一系列明显成效。综观各地经验做法，包括以下几方面：
(一)坚持党的领导，保证人大行使重大事项决定权的正确政治方向
坚持党的领导，是正确行使人大讨论决定重大事项职权的根本保证。实际工作中，各地坚持把党的领导贯穿于人大讨论决定重大事项工作的全过程，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过依法行使重大事项决定权，推动形成党委领导、人大决定、政府执行的权利运行机制，保证党领导人民有效治理国家。
一是把重大事项决定权工作纳入党委工作布局。党委加强对人大工作的领导，及时研究解决人大讨论决定重大事项工作中遇到的重大问题，支持和保证人大常委会依法行使重大事项决定权。二是坚持和完善重大事项请示报告制度。人大常委会自觉把党委决策作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，凡讨论决定重大事项，做到事先向党委请示、事后向党委报告，始终保证在党的领导下行使重大事项决定权。三是充分发挥人大常委会党组核心领导作用。各地在工作中注重发挥人大常委会党组把方向、管大局、保落实的核心领导作用。
(二)突出中心任务，明确讨论决定重大事项的重点和范围
根据宪法和组织法对重大事项范围的原则性规定，地方人大结合工作实际制定地方性法规和有关工作制度，普遍采用原则性规定、具体列举和兜底条款相结合的方式，逐步明确重大事项的范围和内容。原则性规定上，强调重大事项“根本性、全局性、长远性”的基本特征；具体列举上，除了法定的、重要的、事前性的讨论决定事项，普遍将中办十号文件中提到的民主法制建设的重大措施、城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目纳入重大事项范围。一些地方还尝试进行量化规定，如江西省规定，对本级财政新增安排的政府性投资公益性建设项目，投资额占本年度本级政府投资预算总额百分之一以上的，应当由同级人大常委会讨论决定。
事项内容上，各地按照“全局性、根本性、长远性”和社会普遍关注的标准，每年选择一项或几项重大事项，突出重点做决定。主要有三方面内容：一是贯彻党和国家重大决策部署。紧跟党和国家重大决策部署，结合本地实际作出决议决定，实现党委决策权与国家权力机关的决定权同频共振，更好地推进党委决策部署的贯彻实施。二是本地经济社会发展中的重大问题。如生态文明、科技创新等涉及重大地区战略的问题。三是贯彻以人民为中心的发展理念。以民众关心的环保、食品安全等问题为突破口，依法作出决议决定，推动解决相关问题，在这方面，地方人大行使重大事项决定权工作成效最明显。
(三)健全工作机制，推动讨论决定重大事项工作有序开展
党的十八届三中全会以来，特别是中办十号文件出台后，各地积极探索，不断完善讨论决定重大事项工作机制、规范工作程序，推动这项工作制度化规范化。到目前为止，全国29个省级人大制定了讨论决定重大事项的地方性法规。党的十八大以来，江西、安徽、云南、广西、内蒙等省级人大还进行了修订，进一步完善讨论决定重大事项的范围和程序。上海市还制定了配套的实施办法、要情通报及其处理办法、会务工作流程等制度，市人大常委会党组也制定配套制度，在讨论决定重大事项中坚持和加强党的领导。中办十号文件印发后，上海、江苏、浙江等根据中央文件精神迅速启动修订工作，北京市于当年制定出台地方性法规，将实际工作中的经验制度固化在法规中，进一步完善了相关工作制度规范。
一是建立良好的沟通协调机制。各地立足正确处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权的关系，普遍建立了党委、人大、政府三方协调机制，以及人大与“一府一委两院”的联系沟通 机制。二是探索重大事项清单制度。通过清单制度将重大事项的内容和范围等作出具体清晰、详细的规定，是上海、内蒙等地为例实际操作采取的工作机制。北京人大也有类似做法，建立讨论决定重大事项年度计划制度，前一年底或当年初确定当年讨论的重大事项，列入工作计划，并写进常委会工作报告。三是构建严格规范的工作程序，保证讨论决定重大事项的高效和质量。各地人大及其常委会从“规范提请形式、强化调研论证、专项审查决议、落实实施职责、加强跟踪监督”等各个环节，作出严格的工作程序和制度规范。
(四)注重调研论证，保证重大事项决定权的行使科学民主
为保证人大讨论决定重大事项工作的科学化、民主化和法制化，各地在加强调查研究、开展合法性审查、进行科学论证、组织公共参与等方面，形成了许多好的做法。
一是深入开展调查研究。各地普遍建立了事前调研机制，在有关重大事项作出决议决定前，组织常委会组成人员和人大代表对该事项所涉及的有关问题进行调查研究，了解相关情况，提高人大及其常委会审议的针对性和实效性。二是组织科学评估论证。对涉及面广、影响大、专业性强的重大事项，普遍通过开展专家咨询、进行评估论证等方式，使做出的决议决定符合客观实际、科学合理有效。三是扩大公众有序参与。各地积极推进公众参与制度建设，有的建立重大事项公示制度，通过人大门户网站、报刊电视、新兴媒体等向社会公布；有的建立完善重大事项决策听证制度，通过规范化、制度化的渠道吸纳民意；有的大力推进人大机关信息化建设，线上线下结合，提高重大事项决策过程的透明度和公开性。四是充分发挥委员代表作用，注重发挥委员代表的积极性和主动性，组织他们深入调查、充分讨论、集思广益，充分听取和采纳意见，按法定程序和民主集中制原则形成正确的决议决定。
(五)加强监督问效，保证重大事项决策贯彻落实到位
重大事项决议决定的执行情况和办理质量，决定着重大事项决定权行使的质量高低。各地普遍把行使决定权和监督权结合起来，综合运用各种监督手段，改进监督方式方法，加大监督力度，强化监督实效。一是明确责任主体。各地方均在法规中规定，“一府一委两院”作为责任主体，应当认真执行人大及其常委会作出的重大事项决议决定，并在规定期限内报告执行和办理情况。二是加强跟踪监督。综合运用听取报告、工作评议、专题询问等手段，对决议决定的后续执行情况及效果进行监督跟踪。三是敢于问责问效。各地出台的党委文件或地方性法规中都对问责有明确规定，对违反规定的，人大要敢于运用质询、特定问题调查等手段问责，对执行不力的单位及负责人也有相应罚则条款，增强了法规的约束力，以有效维护人大行使重大事项决定权的严肃性和权威性。
二、地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的问题与不足
尽管经过多年积极探索和不懈努力，各地方人大及其常委会重大事项决定权的行使不断规范完善，并取得显著成效，但从我国宪法、法律对人大的职能定位来看，从人民群众对人大的期待和要求来看，从当前地方人大工作实际情况来看，重大事项决定权的行使依然是一个比较薄弱的环节，还存在着诸多问题与不足。
(一)认识不够到位，行使不甚积极
我国宪法第104条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第8条和第44条分别规定：“县级以上地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这是我国宪法和法律对地方各级人大及其常委会重大事项决定权的明确规定。但长期以来形成的“党委决定、政府执行、人大监督”的模式，在人们的思想意识和行为习惯中根深蒂固，人们往往注重人大的立法权、监督权和人事任免权，而恰恰忽视了重大事项决定权。再加上有的地方党委、政府对人大行使决定权之事，在认识和实践上也渐进在一个既认可又不习惯的过程之中，每遇大事多半采用党委、政府联合决策或党委决定、政府执行的习惯做法，在一定程度上规避了人大的作为。鉴于此，人大决定几成一厢情愿或多此一举，人大也就甘居幕后或“顺势不为”了，成为影响重大事项决定权行使的首要因素。
(二)界定不够明晰，行使受到局限
虽然我国宪法和地方组织法规定了地方人大常委会有重大事项决定权，但规定过于宽泛、原则，没有具体规定重大事项的范围、启动讨论的程序、决定约束力的大小、行使部门应当承担的法律与政治责任等，在实践中不便于操作。目前全国人大尚未出台关于行使重大事项决定权的专门的法律法规。比如河北出台的《河北省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，探索了重大事项决策民主化科学化的新路径，但从整体看侧重于重大事项质的规定、缺少量的界定，有待进一步完善。虽然有些市、县人大也进行了探索，但缺少比较成熟的经验，对重大事项的界定比较模糊，可操作性不强。在这种情况下，一些地方人大认为“多一事不如少一事”，生怕越过重大事项的边界，白干“受累不讨好的事”，而有意无意地“忽视”了这项工作。这是影响重大事项决定权行使的重要因素。
(三)关系不够顺畅，行使多有顾虑
随着政治体制改革的不断深入，党政关系、党的执政方式日渐科学化民主化规范化，人大的地位和作用不断凸显，但这注定也是一个在实践中不断探索和深化的过程。特别是受长期以来形成的党政不分、以党代政模式的影响，使得一些地方人大对依法行使重大事项决定权心情颇为复杂，既满怀希望又顾虑重重：一怕与党委有争权之嫌，犯了忌讳；二怕与政府有分权之疑，伤了和气；三怕自身有越权之虑，失了位置。总觉得何谓重大事项理论上说不清，工作中道不明，体制上理不顺，如若“越位”“错位”“失位”，不如“少为”“慢为”“不为”，何必与党委政府争权、分权，还是少谈“决定”“决议”，多讲“服从”“服务”“和为贵”，因此，往往形成了优柔寡断的尴尬局面。这是影响重大事项决定权行使的关键因素。
(四)程序不够规范，行使缺乏章法
地方人大及其常委会行使重大事项决定权的过程，是一个民主决策、科学决策的过程，仅仅靠法律依据是不够的，还需要有切实可行的工作制度和严格规范的程序作保障。但从我国各地实践看，虽然有些地方人大在行使重大事项决定权方面进行了一些制度上的探索和尝试，但相关规定往往较为笼统，可操作性还不够强，影响了讨论决定重大事项工作的权威性和严肃性。如有的对重大事项把握不准，议案的提起有一定的随意性，问题针对性不够强，社会关注度不够高；有的决议决定出台前调研的深度、论证的充分性不够，对即将交付表决的重大事项的相关情况掌握不详，审议往往难以深入，表决时走程序现象明显；有的对决定实施情况的跟踪监督不够，存在重决定、轻监督现象，部分决议决定“雷声大、雨点小”，甚至“只打雷不下雨”，难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。这是影响重大事项决定权行使的根本因素。
(五)自身不够过硬，行使缺少底气
地方人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体，其人员队伍的素质能力如何，直接关系到决定权能否正确、有效行使，但从我国目前各地的实际看，情况并不容乐观。工作力量薄弱、研究机构缺乏，尤其是具有专业知识的工作人员相当匮乏，是存在的突出问题。这一情况在一些县(市、区)人大表现得尤为明显。有的常委会组成人员结构不合理、不完善，年龄结构偏大，很多是从党委、政府部门转岗的干部，这些人虽然阅历较丰富，但也多了些守成思想，少了些创新锐气；具有专业知识的工作人员相当匮乏，自身的创制能力不够，很难提出专业性强、关注度高、科学可行的议案；了解民意、集中民智的渠道还不够宽，缺乏专家咨询和科学论证。这在一定程度上造成行使重大事项决定权底气不足：批准性决定多、自主性决定少，属于政府提请批准、履行程序性的占相当比例，而根据人民群众的意愿、要求和社会需要，主动就一些社会热点、难点和焦点问题作出决议、决定的仍然偏少。这是影响重大事项决定权行使的内在因素。
第三部分
进一步优化行使重大事项决定权的建议
一、进一步提高认识，推进讨论决定重大事项常态化、规范化
习近平总书记强调“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。”地方人大及其常委会行使决定权，实际上是把党的主张经过法定程序变为全体人民遵守的共同意志，从而实现党对国家事务的领导，实现人民行使管理地方事务的权力。
首先，我们要深刻认识到，人大行使重大事项决定权是宪法和法律赋予的一项重要职权，最能体现国家权力机关本质特征，最能反映“一切权力属于人民”这一宪法精神，是党领导人民当家作主的具体体现，具有法的权威性。同时，重大事项决定权是一项核心权力。人大及其常委会依法履行重大事项决定权，涉及国家和社会生活的各个方面，具有职能的全局性。特别是对没有立法权的基层地方人大及其常委会来说尤其重要。
其次，党的十八大和十八届四中全会提出全面依法治国，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。地方人大及其常委会讨论决定重大事项既是权力机关的法定权力又是法定义务，人大及其常委会作出的决议决定作为国家意志的表现形式，具有普遍的约束力和强制力，可以从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，可以更好地引领和推动经济社会又好又快发展。我们要深刻认识到，人大行使重大事项决定权有利于加强和改善党的领导，有利于提高科学执政、依法行政、民主执政的能力，是协调推进“四个全面”战略布局的必然要求。
第三，地方人大及其常委会行使决定权必须广泛调研、充分讨论，在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的基础上，按照民主集中制原则作出决议决定，这实际上就是一个民主决策和科学决策的过程。我们要深刻认识到，人大行使重大事项决定权有利于促进重大决策的民主化、科学化，有利于保证决策的相对稳定性和连续性，是党在国家政权中发扬民主、贯彻群众路线的重要形式。各级人大及其常委会要切实增强行使重大事项决定权的使命感和责任感，真正把行使重大事项决定权摆在重要位置，认真研究并解决行使职权中的突出问题，依法行使好重大事项决定权，全面发挥人大及其常委会职能作用。
第四，重大事项决定权是一种刚性权力，作出的决议决定必须贯彻执行，而不是可执行可不执行。这种刚性权力，一方面来自于“党的领导”。人大行使重大事项决定权，从重大事项的议题、程序和决议决定的内容，均体现着党的领导，体现着党的主张和路线方针政策，需要相关部门一体贯彻。一方面来自于“人民意志”。作为人民选举产生的机构，人大代表着人民的意志，人大的重大事项决议决定，勾连着党的主张和人民的意志，是“一府一委两院”的权力来源 和工作依归。一方面来自于“法律约束”。人大做出的决议决定，具有法律约束力，需要“一府一委两院”贯彻实施。这种法律约束力，既有宪法、组织法规定的法律效力，又有监督法规定的机制保障。
二、厘清党委、人大和其他国家机关之间决策权力的配置关系，增强讨论决定重大事项的主动性
一是要把握好党的领导和人大依法讨论决定重大事项的关系。必须始终坚持党的领导这一原则。运用法定程序贯彻党的主张，及时将党的重大战略部署和决策上升为决议、决定，更好地实现党的科学执政、民主执政、依法执政。将人大行使重大事项决定权置于党委领导之下：在议题的确定上通过建立同级党委领导下的议题协调机制来确定全年计划和具体议题；在程序上，凡是讨论决定重大事项，都坚持做到事先向同级党委请示，事后向同级党委报告，以取得党委的重视和支持，准确贯彻党的主张。
二是把握好人大和“一府一委两院”在讨论决定重大事项中的关系。实践中我们发现，由于人大和政府司职不同，对重大事项的认识和理解也由于缺乏法律规范而产生分歧。应当说，人大讨论决定重大事项的权力，尤其体现出国家权力机关的性质和地位。因此，在讨论决定重大事项过程中，人大处于主导地位，对涉及经济社会发展的重大事项、群众和代表反映强烈的热点难点问题，应当及时主导纳入重大事项的讨论决定程序。
三是把握好人大依法讨论决定重大事项和支持“一府一委两院”履职的关系。人大讨论决定重大事项的实质是将人民的意愿和党的主张通过法定程序转化为国家意志。虽然国家机关间的分工职责不同，但根本目的是一致的，都是在党的领导下依照宪法和法律的规定开展工作。人大作出决定决议，要坚持实体性和程序性相一致的原则，既要注重实体内容，符合实际需要、具有可操作性和针对性，又要重视做实做细讨论决议、决定的法定程序，维护其应有的法律权威和约束力，实现内容程序相统一，依法支持“一府一委两院”开展工作。
四是把握好整体和局部的关系。科学界定重大事项要以制度为保障。可以综合考虑采取列举、概括、排除相结合的方式，尽可能进行细化，提高决议决定的针对性和可执行性。同时，鉴于重大事项的区域性、动态性特点，在设定可供参照的具体标准的基础上，上级国家权力机关可以把操作空间留给下级人大及其常委会。
三、科学界定，明确重大事项的范围和内容
如前所述，多年来各地虽对重大事项的范围和内容不断尝试明确，但由于上位法没有明确界定，因此仍存在界定上的困难。中办十号文件中提出的制定人大常委会讨论决定重大事项的年度计划和建立健全重大事项协调机制的，为进一步科学界定重大事项的范围和内容提供了新的思路。
(一)制定人大常委会讨论决定重大事项的年度计划和清单
制定人大讨论决定重大事项年度计划，是有效推进讨论决定重大事项工作的重要举措，也是中央文件的明确要求。具体而言，人大常委会办事机构每年根据同级党委要求和政府工作部署， 人大代表、常委会组成人员和有关方面的建议，经济社会发展的突出问题以及人民群众普遍关心的重大问题，尤其注重从代表议案和建议中选择议题，在沟通协商的基础上研究提出年度重大事项议题，向同级党委报告。获得同意后，列入人大常委会年度工作计划予以实施。同时，根据实际情况动态调整议题。在制定年度计划或者清单时，除了法律法规明确规定的预算等事项外，还应有一定数量要求，不得少于几项。此外，根据实际情况，对一届内的重点工作重大问题应当通盘考虑，制定规划，提高讨论决定重大事项工作的整体性和计划性。
(二)制定人大讨论决定重大事项机制
中办十号文件明确提出要建立健全重大事项沟通协调机制，由党委、人大和政府沟通协商讨论决定重大事项议题。按照中办十号文件的要求，常委会办公厅根据上级和本市的部署及各方面意见，提出常委会讨论决定重大事项的意见，由党组报党委同意后，列入常委会工作议程。沟通协调机制的建立对于工作层面和事项的确定都是有必要的，既坚持了党的领导，也固化或确立了高层讨论协商工作机制。北京等省级人大已经将此写入法规中。具体操作是，每年年底，人大常委会党组根据同级党委对下一年度工作的部署和安排，在与同级“一府一委两院”沟通协调的基础上，提出下一年度人大常委会讨论决定重大事项议题的年度计划建议，报同级党委讨论决定。党委决定后，应将议题项目纳入人大常委会工作报告，提交人民代表大会审议批准。同时，对现有市人大常委会党组与市政府党组每年年初的沟通协商机制予以完善和规范，沟通全年重要工作安排，协商年度人大讨论决定的重大事项和政府重大决策出台前向人大报告的重大事项议题。协调机制为明确重大事项范围和内容，确定具体议题，提供了新的制度模式。
四、完善制度机制，提高讨论决定重大事项的质量和水平
(一)建立和完善公开机制
建立重大事项公示制度，将重大事项议题向社会公示，广泛征求意见。对涉及公众重大利益、公众有重大分歧、可能会影响社会稳定的重大事项，应当邀请与重大事项有密切关联的人民群众、人大代表直接参与讨论或者列席旁听，听取意见，收集信息，使重大事项决定具有广泛民意基础。
(二)建立和完善调研机制
凡列入人大及其常委会讨论、决定的重大事项，应当做好专题调研或视察，为准确科学决策提供可靠依据。同时，建立对决议、决定的评估机制。根据决议、决定的实施情况和效果，对针对性、科学性和可操作性进行评估。对不适应经济社会发展要求的决议、决定，及时作出调整或予以撤销。
(三)建立和完善监督机制
重大事项一经讨论作出决定决议后，就具有法的权威性，“一府一委两院”应当认真贯彻执行。人民代表大会闭会期间，人大常委会可以委托有关专门委员会或工作机构采取听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、专题调研等形式对“一府一委两院”执行决议、决定情况开展 监督检查，促进决议、决定的落实。对决议、决定执行不力的，或者拒不执行的，可以采用询问、质询、组织特定问题调查委员会等形式监督执行。
目前，全国29个省级人大已制定了讨论决定重大事项的地方性法规，各地方在实践中积累了许多经验做法，为全国人大制定法律提供了较为成熟的实践基础。全国人大已经出台立法法、监督法、组织法，建议全国人大适时将重大事项决定权立法纳入立法规划，更好地规范各级人大行使重大事项职权，为全面依法治国提供完善的法治保障。
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