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市人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国水污染防治法》及《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》实施情况的报告

日期:2009-08-28 来源:北京市人大常委会门户网站
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——2009年7月23日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

市人大常委会副主任 刘晓晨

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  为进一步推进水污染防治法律法规的贯彻实施,促进本市水污染防治工作,改善首都水环境质量,市人大常委会成立了水污染防治法律法规执法检查组,对《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称水污染防治法)和《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》(以下简称实施办法)在本市的实施情况进行了检查。3月下旬,执法检查组召开第一次会议,听取了市政府有关部门关于本市贯彻执行水污染防治法律法规情况的汇报,全面启动执法检查工作。在市政府及有关部门自查、委托各区县人大常委会对本区县水污染防治法律法规实施情况进行全面检查的基础上,市人大常委会执法检查组对我市农村污水处理情况、畜禽养殖污染控制情况、河道治理情况和工业企业污染防治情况进行了重点检查,实地检查了七个区县十余个水污染防治重点单位和治理项目。在检查过程中,执法检查组多次召开了委员、代表与市政府有关部门和有关单位的座谈会,并通过市人大常委会门户网站广泛征求了社会各界的意见和建议。6月26日,城建环保委员会召开第七次会议,同时邀请部分市人大代表,共同就市政府关于水污染防治法律法规实施情况的报告(稿)和执法检查组关于检查水污染防治法律法规实施情况的报告(稿)进行了认真研究和讨论。现将执法检查情况报告如下:

  执法检查组认为,市政府及有关部门认真执行水污染防治法律法规,坚持依法治污,积极落实水污染防治各项制度和措施,水污染防治法律法规实施的总体情况是好的,对本市的水污染防治和水环境保护工作起到了积极推动作用。在水资源严重短缺、人口快速增长和污水总量不断增加的情况下,本市饮用水安全得到有效保障,河流湖泊水质达标率有所提高,河道状况有所改善,全市地表水体水质总体保持稳定,水环境恶化的趋势得到了初步遏制。

  一、贯彻实施水污染防治法律法规的主要成效

  规划标准不断完善。为贯彻落实水污染防治法律法规,市政府组织有关部门编制了《北京市“十一五”时期环境保护和生态建设规划》、《北京市水污染防治“十一五”专项规划》、《北运河流域水环境综合整治规划》等综合和专项规划。根据水污染防治法的规定,我市出台了严于国家排放标准的《北京市水污染物排放标准》。这些规划和标准的实施,对改善水环境质量起到了重要的保障和推动作用。

  严格落实水污染物总量削减目标责任制。按照水污染防治法关于“县级以上地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责,实行水环境保护目标责任制和考核评价制度”的规定,为实现国家环保主管部门要求的水污染物总量削减目标,市政府与各相关部门及区县政府分别签订了目标责任书,将COD减排、出境断面水质达标等项工作任务进行了分解和布置;同时,建立了水污染物总量削减的监测、统计、考核、奖励等一系列制度,有效地推进了减排任务的落实。到2008年底,全市COD排放量10.13万吨,比2005年减少1.47万吨,累计完成国家要求的削减总任务的86%,减排任务完成情况在全国处于领先水平。

  饮用水源地得到有效保护。市政府及有关部门非常重视饮用水源地保护工作,严格落实水污染防治法律法规确定的饮用水水源保护区制度。多年来,通过采取建设水源地保护围网、搬迁居民、取消网箱养鱼、关停采选矿点和清洁小流域建设等措施,我市饮用水源地得到了有效保护,密云、怀柔等主要地表饮用水源地一直符合国家地表水二类水质标准。

  污水处理率逐年提高,再生水利用量逐年加大。随着城市污水处理厂的不断建成和投入运行,中心城污水处理率得到了大幅提升,从2004年的58%提高到了2008年的93%。郊区新城和农村地区的污水处理工作也逐步展开,十个郊区县2008年的污水处理率达48%。再生水利用量从无到有,2008年达到6亿立方米,占到全市总用水量的17%,首次超过了地表水用量。

  二、存在的主要问题

  执法检查组在检查中发现,本市水污染防治执法的力度、行政监管的效能在一些领域和环节仍显薄弱,偷排、超标排放及污水处理设施停运等违法行为仍时有发生。本市水环境状况尚未得到根本改善,水污染防治形势仍然非常严峻,水污染防治工作任务仍然十分艰巨。

  (一)水污染物排放总量远大于水环境容量,河湖水质尚未得到根本好转

  本市属于水资源严重短缺的城市,加之近年连续干旱少雨,河湖普遍缺少新水补充,水体自净能力下降,大部分河道几乎没有环境容量和纳污能力。虽然全市COD排放量逐年降低,污水处理率逐年提高,但水污染物排放总量相对于水环境容量仍然过大。城市河湖主要依靠污水处理厂的退水或者再生水补充,而目前城镇污水处理厂执行的排放标准与地表水环境质量标准差距较大,污水处理厂的出水虽然达标排放,但仍无法满足地表水体功能的要求。在2008年监测的全市有水河流(共82条,长2020公里)中,四类、五类和劣五类水质河道长度占到了监测总长度的44.1%。城市中、下游地区大部分仍为劣五类水体,下游河湖仍然存在着黑臭现象。

  (二)规模化畜禽养殖场、乡镇农村污水处理设施非正常运转的情况比较普遍

  近年来,我市逐步加大了对农业养殖业和农村地区污水治理的推进力度,规模化养殖场陆续建设了污水处理设施,一批乡镇和农村污水处理设施也建成投入使用。但由于没有稳定的资金来源渠道、运行费用得不到保障等原因,大部分污水处理设施不能保证正常运转,一些设施成了应付检查的摆设,造成很大浪费。水污染防治法明确规定,畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转,保证污水达标排放;对于不正常使用水污染物处理设施的行为也规定了相应的法律责任。但在实际执法当中,一方面由于缺乏有效的常态监管手段,另一方面也考虑到责任主体确实存在困难等因素,监管部门在执行时往往不够坚决,多年来还没有一家畜禽养殖企业因污水处理设施停运而受到处罚。

  (三)污水配套管网建设滞后,成为影响远郊区县污水处理率提高的重要因素之一

  由于建设周期长,资金投入大等原因,远郊区县污水配套管网的建设相对滞后。执法检查组了解到,一些已建成的污水处理设施由于配套的污水收集管网不完善,面临着“无水处理”和“水量不足”的问题;与此同时,大量污水由于无法汇入管网而直接排入河道,造成水环境污染。

  (四)流域治理机制尚不完善

  目前我市跨界污染的现象较为普遍,特别是地处东南的下游区县承纳了中心城及城近郊区的大量污水,上游入境水水质超标不仅影响了下游区域水环境,也对下游区域来之不易的再生水造成二次污染。受污染的区县对流入境内的水污染物缺少治理的积极性或者经济实力,致使下游水质普遍恶化,治理难度越来越大。同时,由于上下游区县之间没有形成密切协作、联防联治的长效协调机制,使得各区县分别开展的水污染治理工作在整体治理成效上大打折扣。

  (五)监管措施和执法力度有待进一步加强

  与本市水污染防治所面临的严峻形势相比,水环境监管的力度尚显不足,执法难的问题仍然比较突出。如我市2万余家工业企业中排放水污染物的企业约5000家,目前对于33家国控和147家市控废水排放重点源单位的监控情况较好,而对于其他排污企业,由于数量多,位置分散,客观上监管难度比较大,成为执法的薄弱环节,监管的经常性和有效性尚待进一步提高。

  (六)水污染防治法相关配套实施办法滞后,成为影响法律顺利贯彻实施的因素之一

  水污染防治法第18条和第20条明确规定,“重点水污染物排放总量控制制度”和“排污许可制度”的“具体办法和实施步骤由国务院规定”。第23条规定,重点排污单位应当安装自动监测设备、与环保主管部门的监控设备联网并保证监测设备正常运行;排放工业废水的企业应当对所排放的废水进行监测并保存原始记录,这两项规定的“具体办法由国务院环境保护主管部门规定”。第44条规定,“城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法,由国务院规定”。但上述具体办法迄今仍未出台,这些制度和规定在操作层面缺乏具体依据,相关的监管措施和防治手段难以落实,不但影响了监管和执法工作的顺利开展,也成为本市制定水污染防治地方性法规的障碍。

  三、贯彻执行水污染防治法律法规的几点建议

  (一)转变治理观念,力争在水生态环境改善上有所突破

  市政府和有关部门要围绕首都功能定位,深入贯彻落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观,把水污染防治及水资源利用工作作为建设人文北京、科技北京、绿色北京的重要战略性举措来加以重视、筹划和落实,要像治理大气一样治理水污染。治理观念应从污水处理无害化向资源化转变,从中心城污水治理为中心向统筹城乡污水治理转变,从分段分块治理向按流域统筹治理转变。要按照水污染防治法的规定,在继续严格控制工业污染、城镇生活污染、防治农业面源污染的同时,积极推进生态治理工程建设,预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。同时,市政府有关部门、区县政府应当进一步贯彻落实水污染防治法和实施办法的相关规定,在开发、利用和调节水资源时,统筹兼顾,维护水体的合理流量、合理水位和自然净化能力,维护水体的生态功能。建议市政府和有关部门及时展开研究并制定相关措施,在“南水北调”工程引水进京、水资源紧张形势得到一定程度缓解后,切实增加生态用水量,回补地下水资源。要大力实施河道治理和湿地建设工程,多还“老帐”、不欠“新帐”,逐步实现水生态环境的全面恢复。

  (二)全面提高水污染物排放标准,缓解水环境容量的压力

  针对本市水环境容量极为有限的突出问题,建议市政府根据水污染防治法的授权,综合考虑水环境功能区划的需求和我市当前的经济、技术水平,修订《北京市水污染物排放标准》,实施更为严格的排放标准,以缓解水环境面临的巨大压力。明确规定畜禽养殖业水污染物排放标准,通过提高标准,加大执法力度,逐步淘汰排放不符合标准的畜禽养殖厂;适当提高污水处理厂排放标准,通过升级改造和深度处理,全面提高污水处理厂的出水水质,逐步实现污水处理与再生水生产并轨。

  (三)发挥政府主导作用,进一步加大水污染防治资金投入

  水污染防治法明确规定,县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划;县级以上人民政府对本行政区域的水环境质量负责。建议市和区、县政府切实负起主责,发挥政府主导作用,进一步落实实施办法关于“增加水环境保护资金投入”的规定。一是加大对远郊区县水污染防治工作的资金支持力度,加快远郊区县污水处理设施和配套管网的建设,研究建立污水处理设施运行维护费用的长效保障机制。对乡镇、农村和畜禽养殖厂污水处理设施的运行经费给予一定补贴,保证其正常运转,发挥应有的环境效益。二是对自动监测设施的安装、运行给予一定的资金支持。水污染防治法和实施办法规定,重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备,与环境保护主管部门的监控设备联网,并保证监测设备正常运行。但在检查中了解到,由于费用较高,企业对安装和正常使用自动监测设备的积极性不高。执法检查组认为,虽然企业是法律责任主体,但综合考虑环境效益和监管成本,对确有困难的企业给予一定的资金支持,从水环境保护的整体和长远来看是必要而有益的。

  (四)完善工作机制,切实提高依法防治水平

  一是完善监管机制,提高监管能力和实效。要根据形势变化需要,转变执法理念,完善监管手段和方式,扩展监管覆盖面,加大执法力度,进一步增强监管的实效性。应当根据法律法规的相关规定,探索建立城乡统筹的环境监测模式,将监测网络延伸到农村,为农村水污染防治工作提供科学依据和保障;对小型、分散的污水排放单位,则要根据其特点,探索建立更加方便、有效的监管措施。二是研究建立流域性水污染联防联治工作机制,及时沟通上下游政府间水污染防治的工作情况和信息,协商治理计划,协同治理动作;实施跨区界水质交接责任制和补偿激励机制,不断增强流域治理效果。

  (五)突出地方特色,尽快修订本市水污染防治地方法规

  《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》制定于2002年,实施六年来,为我市水污染防治工作提供了法制保障。通过这次执法检查发现,随着本市水污染防治形势的变化和上位法的修订,实施办法已经不能满足水污染防治工作实际的需要。修订水污染防治法实施办法已经纳入市人大常委会今年的立法计划。修订工作应当从本市水污染防治工作的实际需要出发,切实增强法规的针对性和可操作性,重点对全面推行排污许可制度,实施水污染物排放总量控制制度;强化污染源单位进行水污染防治设施建设和达标排放的责任和义务;完善水环境标准体系,质量监测、评价体系;强化畜禽养殖业水污染防治;建立流域防治工作机制;规范执法行为,加大处罚力度等方面问题进行研究和规范。此外,建议适时启动与实施办法相关的地方性法规,如《北京市城市河湖保护管理条例》的修订工作,体现流域管理等新理念,增强法规之间的统一协调性,发挥地方法规的合力。

  水资源短缺已经成为制约首都经济社会发展的第一瓶颈。市政府及有关部门要深入贯彻落实科学发展观,按照人文北京、科技北京、绿色北京的要求,将水污染防治工作提高到解决人口、资源和环境问题的高度来看待,把建设良好的水环境作为重要的民生工程和民心工程来抓;要充分认识到水污染防治工作的长期性、艰巨性、复杂性和紧迫性,切实加强领导、严格依法行政,进一步增加投入、创新思路,加大水环境治理和水生态建设力度,为实现首都宜居城市建设目标奠定人水和谐的水环境基础。

  以上报告,请予审议。