——2020年2月26日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十九次会议上
北京市司法局局长 李富莹
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市优化营商环境条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：
一、立法背景
营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。持续优化营商环境，对于不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展具有重要意义。截至2019年底，本市共有各类市场主体20888万户，注册资本总额4185万亿元；其中，企业16401万户，注册资本4182万亿元。
习近平总书记明确要求，北京要率先加大营商环境改革力度。近年来，本市先后制定了《关于率先行动改革优化营商环境实施方案》(京发〔2017〕20号)、《北京市进一步优化营商环境行动计划(2018年—2020年)》(京发〔2018〕18号)等改革政策，聚焦开办企业、获得电力、登记不动产、缴纳税费等重点领域，推出了一系列改革措施，其中，部分举措已经被国务院列为在全国复制推广的典型经验，为我国营商环境世行排名提升至全球第31名作出了北京贡献。但对标国际一流水平，本市依然存在影响市场主体生产经营活动的体制机制性障碍，主要表现为：困扰企业的“准入不准营”、融资难、办事难和注销难等问题亟待解决；世行评价关注的财产登记、保护中小投资者、跨境贸易和办理破产等领域的改革有待进一步深化。
2019年10月，国务院颁布了《优化营商环境条例》(以下简称国务院条例)，对营商环境涉及的各个领域确立了基本制度规范，也为本市探索创新优化营商环境的具体措施留出了空间。为了更好地贯彻落实党中央、国务院的决策部署，系统固化近年来本市探索创新的改革措施，打造与建设国际一流和谐宜居之都相适应的营商环境，本市有必要制定专门的地方性法规，从制度层面为优化营商环境提供更有力的法治保障。
二、立法工作过程
为加快推进地方立法工作，本次立法采用立法专班工作机制，由市人大常委会李颖津副主任和市政府王红副市长任立法专班组长，市人大常委会财经办、市人大常委会法制办、市发展改革委、市司法局作为牵头单位，市市场监管、政务服务、规划和自然资源、地方金融监管、城市管理、高级法院、税务等33个单位作为成员单位，下设17个立法专项小组，广泛征集意见建议，集中封闭起草论证，共同研究立法框架和主要内容。
2019年12月，市人大常委会主任会议同意《北京市优化营商环境条例》立项，并对立法工作提出指导意见和具体要求。2020年1月，市发展改革委将《北京市优化营商环境条例(草案送审稿)》报送市政府审查，并经市政府同意，通过市发展改革委网站向社会公开征求意见。
市政府在立法审查阶段开展了以下工作：一是，系统梳理国家和本市有关优化营商环境的法律法规以及相关改革文件，深入分析本市营商环境与世行营商环境评价指标体系的差距。二是，广泛征求各方面意见，依托本市优化营商环境法治保障联席会议机制，征求了市政府相关部门和部分行业协会商会、高校、科研院所以及企业代表的意见，多次组织立法专班各成员单位深入交换看法，在市“两会”期间专门听取部分人大代表和政协委员的意见建议。三是，组织召开市政府立法专家委员会工作组会议，对市场准入和退出、政府采购和招标投标、保护中小投资者、改革容错等重点问题进行法律审核。
在立法审查期间，陈吉宁市长主持召开专题会对立法内容逐条研究，提出具体修改意见和工作要求，王红副市长、王军副秘书长多次召开会议专门调度。市人大常委会李颖津副主任多次听取立法工作汇报，提出指导意见。
在综合研究各方面意见的基础上，经过反复修改完善，形成了目前的《条例(草案)》。《条例(草案)》已经2020年2月12日第59次市政府常务会议审议通过。
三、立法思路和主要内容
(一)立法思路
一是，准确把握立法定位。本次立法重在细化和补充完善国务院条例的有关内容，突出地方立法的可操作性和可执行性，对上位法已经有明确规定的内容，《条例(草案)》不再重复。
二是，严格对标国际一流。对标国际最有竞争力的营商环境标准，对标世行和国家营商环境评价指标体系，对影响本市营商环境的一些主要指标均有回应。
三是，立足本市实际。聚焦政府职能转变，将本市深化商事制度改革、推进政务服务“一网通办”、提升投资审批服务效率等领域的措施上升为立法制度，体现首都特色。
四是，找准立法切入点。重点针对市场主体关切的权益保护不够平衡、投资贸易不够便利、政务服务不够充分、监管执法不够到位等问题，完善体制机制。
(二)主要内容
《条例(草案)》共六章77条，分为总则、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则。主要包括5个方面：
1、明确优化营商环境的目标、责任和监督体系(第一章)
优化营商环境的核心，在于科学界定政府和市场在资源配置中的作用，厘清政府与市场之间的关系。《条例(草案)》明确：坚持市场化、法治化、国际化的原则，以市场需求为导向，持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，构建以告知承诺为基础的审批制度、以信用为基础的监管制度、以标准化为基础的政务服务制度、以区块链为基础的信息共享和业务协同制度、以法治为基础的政策保障制度，切实降低制度性交易成本，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，打造国际一流的营商环境城市(第2条)；明确市、区政府和发展改革部门及其他有关部门在优化营商环境工作中的具体责任(第3条)；明确市、区政府应当每年向同级人大常委会报告优化营商环境工作，聘请优化营商环境社会监督员对营商环境进行监督(第5、6条)。
2、营造平等保护、公平竞争、创新开放的市场环境(第二章)
优化营商环境的关键，是要依法平等保护各类市场主体的合法权益，在市场准入、生产经营、退出全过程中创新体制机制，为市场主体创造充足发展空间。《条例(草案)》以破解市场主体面临的困境为出发点，作出了有针对性的制度安排。
一是，针对市场准入和退出问题，明确本市产业禁限目录和国家市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入，各区政府、有关部门不得另行制定本市产业禁限目录以外的其他市场准入性质的目录(第11条)；通过深化一照多址、一址多照、证照分离等商事制度改革，压缩企业开办时间，推进市场主体注册登记便利化(第12条)；优化企业注销流程，方便企业退出(第24条)。
二是，针对融资难、融资贵问题，要求市地方金融监管部门组织协调有关金融机构和中介机构，为市场主体首贷、续贷业务等提供金融服务，推动有关部门与金融机构信息共享，建立企业电子身份认证信息系统，减少企业需要提供的材料，支持符合条件的企业集团财务公司开展供应链融资服务(第17条)；明确本市由人民银行动产融资登记系统对动产抵押物进行统一登记，市场主体办理动产抵押登记无需对抵押物进行特定化、具体化描述(第18条)；市场主体以应收账款申请担保融资的，国家机关、事业单位和企业等应付款方应当及时确认债权债务关系(第23条)。
三是，针对落实减税降费政策问题，要求政府及有关部门严格落实国家各项减税降费政策，及时研究解决政策落实中的具体问题，确保减税降费政策全面、及时惠及市场主体(第19条)。
四是，针对公共资源交易壁垒问题，明确政府采购和招标投标不得限制或者排斥潜在供应商、投标人，细化限制或者排斥潜在供应商、投标人的5种禁止行为(第20条)；要求市发展改革部门推动建立健全本市公共资源交易平台体系，推进公共资源交易全流程电子化，实现“一表申请、一证通用、一网通办”服务(第21条)。
五是，针对创新创业服务问题，规定经依法登记、符合规划的农村集体经营性建设用地可以用于科技成果转化等项目建设，科技、经济和信息化等有关部门发布重点领域应用场景项目清单，为新技术、新产品应用提供实验空间(第14条)；要求市人力社保部门建立健全人力资源服务机制，培育国际化、专业化人力资源服务机构，畅通劳动者维权渠道和调解机制，依法保护劳动者合法权益，取消水平评价类技能人员职业资格，推行社会化职业技能等级认定(第16条)。
六是，针对权益保护问题，要求知识产权等有关部门健全知识产权保护的举报、投诉、维权、援助平台以及有关案件行政处理的快速通道，建立企业专利海外应急援助机制，引导企业建立专利预警制度(第15条)；明确公司股东权益受法律保护，公司董事审议股东关联交易等事项时，应当维护公司利益和中小股东合法权益；董事会决议给公司造成损失的，公司董事应当依法承担赔偿责任(第22条)。
3、提升政务服务水平(第三章)
优化营商环境的首要任务，是提升政务服务能力和水平，规范行政权力运行。《条例(草案)》突出政务服务的基础性作用，创新政务服务方式，着力打造“宽进、快办、便民、高效”的服务模式。
一是，推进政务服务标准化，要求市政务服务部门会同有关部门编制并公布全市统一的政务服务事项办事指南，明确政务服务事项及其办理条件和流程、所需材料、容缺受理等内容，办理条件不得包含“其他”等模糊性兜底要求(第27条)；明确有关部门及其工作人员办理政务服务事项应当遵守的5项规定(第28条)。
二是，推行政务服务告知承诺制，规定告知承诺事项的具体范围和办理条件、标准、流程等，分别由市政务服务部门和有关部门制定并向社会公布；明确有关部门对申请人承诺符合办理条件、未履行承诺、作出虚假承诺等情形的具体处理方式(第29条)。
三是，推行政务服务“一门办理”，明确本市建立市、区、街道和乡镇政务服务体系，根据需要在北京城市副中心、交通便利的区域设立政务服务大厅或者站点，统一政务服务场所名称和标识，实行周末服务、错时或者延时服务(第30条)。
四是，推行政务服务“一窗办理”，规定本市推行政务服务事项集中办理，有关部门可以通过协议委托同级政务服务部门受理政务服务事项，政务服务部门在政务服务大厅或者站点设置综合窗口统一受理政务服务事项，有关部门分别进行审批，综合窗口统一反馈办理结果；有关部门应当赋予派驻人员充分的行政审批权限，实现受理、审批、办结“一站式”服务(第31条)。
五是，推行政务服务“一网办理”，明确市政务服务部门建设全市统一的在线政务服务平台，推行全部政务服务事项全程网上办理，市规划和自然资源部门依托全市统一平台建立工程建设项目管理系统，统一办理相关审批手续；市场主体办理政务服务事项，电子签名与手写签名、电子印章与实物印章、电子证照与纸质证照具有同等法律效力；区块链技术应用中产生的电子数据可以作为办理政务服务事项的依据和归档材料(第32条)。
六是，推进重点领域服务便利化，对建设项目区域评估、办理规划或者施工许可、接入市政设施、纳税、不动产登记、跨境贸易等与市场主体生产经营活动密切相关的重点领域，提出服务便利化的具体要求(第35至44条)。
七是，建立健全政企沟通机制，要求政府及有关部门建立常态化的政企沟通机制，听取市场主体意见，协调解决市场主体的困难和问题；构建以12345热线等为支撑的政策咨询维权服务体系，受理有关营商环境的咨询和投诉举报，有关单位应当按照规定时限协调解决市场主体反映的问题，无法解决的，应当及时告知并说明情况(第45条)。
八是，深化行政审批制度改革，支持北京城市副中心管理委员会、北京经济技术开发区管理委员会和有条件的区政府，探索实施相对集中行政许可权试点，由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；探索在部分领域开展营业执照和有关行政许可联合审批试点；探索在部分行业开展综合行政许可试点，将一个行业经营涉及的多项行政许可整合为一项行业综合行政许可(第46条)。
4、规范监管执法(第四章)
优化营商环境的重要支撑，是提升监管执法效能，严格规范公正文明执法，保障市场主体依法自主开展生产经营活动。《条例(草案)》进一步规范和创新监管执法，突出信用监管、综合监管，确保监管对象全覆盖，着力维护公平竞争的市场秩序。
一是，明确监管执法职责，要求有关部门编制权力清单明确监管执法事项、依据、主体、权限、内容、方法、程序和处罚措施等(第49条)。
二是，创新监管执法方式，明确对除直接涉及国家安全、公共安全和人民群众生命健康等以外的行业、领域，实行“双随机、一公开”监管(第50条)；规定有关部门应当针对新技术、新产业、新业态、新模式等性质和特点，制定临时性、过渡性监管规则和措施，实行包容审慎监管(第52条)。
三是，规范执法行为，要求有关部门制定本部门年度执法检查计划，并于每年3月底前向社会公布(第51条)；明确本市在现场检查中推行行政检查单制度，有关部门应当按照行政检查单实施现场检查，不得擅自改变检查内容、检查方式、检查标准(第53条)；规范联合检查，规定对监管对象实施多项监管内容检查的，应当采用联合检查的方式，由牵头部门组织、多部门参加，按照同一时间、针对同一对象，实施一次检查，完成所有检查内容(第54条)；明确市有关部门建立健全本行业、本领域行政处罚裁量基准制度，各单位应当严格执行裁量基准(第55条)。
四是，加强信用监管，明确本市推行以信用为基础的分级分类监管制度，对市场主体采取有针对性的监管措施，对于信用状况良好的市场主体，应当减少检查频次；对于信用状况不良的市场主体，应当提高检查频次(第57条)；建立健全信用修复机制(第58、59条)。
5、加强法治保障(第五章)
优化营商环境的重要基础，是加强法治保障，将公平公正公开的法治原则贯彻到政策制定、执行等各个环节。《条例(草案)》着力健全长效的营商环境法治保障机制，确保改革的稳定性、延续性、可预期性。
一是，增强政策制定的合法性，要求制定与市场主体生产经营活动密切相关的政策措施，应当进行公平竞争审查和合法性审查(第60、64条)。
二是，增强政策制定的公开性，要求制定政策措施应当充分听取市场主体、行业协会商会的意见，除依法保密外，应当向社会公开征求意见，并建立健全意见采纳情况反馈机制(第61条)。
三是，增强政策实施的科学性，明确建立健全规范性文件5年有效期制度；制定政策措施一般应当为市场主体留出不少于30日的适应调整期；明确规章、规范性文件异议审查处理程序(第62至64条)。
四是，加大法律服务力度，支持在京商事仲裁机构和商事调解机构加入“一站式”国际商事纠纷多元化解决平台，为市场主体提供独立、公正、专业、高效的纠纷解决服务(第65条)；明确司法行政机关协调指导律师协会，组织律师事务所和律师为促进企业依法决策、依法经营、依法管理、依法维权提供优质的法律服务(第66条)。
五是，完善司法保护措施，在惩治知识产权侵权违法行为方面，明确法院通过扩大独任制审理案件范围、指派技术调查官参与诉讼活动、依法从高确定赔偿数额等措施，提高知识产权案件的审理效率和质量(第67条)；在破解执行难方面，明确市高级法院与市公安等有关部门建立被执行人及其车辆查询机制，切实保障当事人合法权益(第75条)。
六是，提升破产法治水平，在完善机制方面，规定有关部门与法院建立破产工作协调机制、破产案件财产处置联动机制，明确法院建立破产案件繁简分流快速审理机制；在推动破产重整方面，规定税务部门依法减免破产企业涉及的房产税、城镇土地使用税等，依法解除破产企业非正常户认定状态；在保障权利方面，明确破产管理人有权查询破产企业相关资料，有关部门、金融机构应当配合，法院保障债权人会议对破产企业财产分配、处置的知情权、参与权、决策权(第68至74条)。
此外，考虑到营商环境涉及到各级政府及有关部门的工作，为了能够进一步落实好本条例，《条例(草案)》采取了统一授权的方式，规定政府及有关部门可以依据本条例制定有关实施办法或者实施细则。
《条例(草案)》已印送各位委员，请予审议。
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