熊瑞涛
2019年11月2日，习近平总书记在上海虹桥街道考察时明确指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”实际上，全过程人民民主不仅是一种政治文明理念，更是一种政治制度形态，其发展经历了渐进演化的过程。正如马克思所言，“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲的创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的从过去承继下来的条件下创造。”这意味着，制度在构建政治的同时也为历史所构建，任何新制度的诞生都要受到既有制度脉络的影响。
各界人民代表会议就是在1949年到1954年这段重大历史转型期所构建的根本政治制度。在此时期，中国社会实现了从半殖民地半封建到新民主主义的更迭，民主运转的逻辑也随之发生了从革命到建设的转轨。在中国人民政治协商会议完成国家的顶层制度构建后，地方层面怎样对其加以贯彻和落实成为当时发展人民民主的核心主题。各界人民代表会议在继承和发展工农兵代表会议和资产阶级议会的基础上，通过在选举制度、组织形态、政策过程等多个维度的调适，初步构建起了中微观层面的制度设计和工作安排，这使其可以在日后成功过渡为人民代表大会，并为全过程人民民主的发展奠定了坚实的制度根基。
一、制度构建的渐进路径
斯塔克认为，制度的变化不是指新制度替代现有制度，而是制度构成要素的重新组合。因此，即使制度发生变化也不会与既有制度完全断绝关系，而是会显现出既有制度要素和模式依然存续的模式，即“存续变形”。从这个角度出发，有学者认为，从苏维埃、参议会、各界人民代表会议到人民代表大会，多种制度模式形成了系统的制度演化链条，这是中共根据自身处境转换及中心任务的重新设定所打造的。
具体到各界人民代表会议，它最初是中共为了扭转在新解放区尤其是大城市所面临的“无腿无脚”局面、解决与“广大群众联系不够”的问题而构建的。而在很多方面，各界人民代表会议并不能脱离苏联式的工农兵代表会议、资产阶级式的参议会所提供的基本制度参考，如在概念指称上，“各界人民”就是对“工农兵”的替换；又如在常设组织方面，各界人民代表会议的协商委员会就是仿照了参议会的常驻委员会形式。另一方面，虽然早在1940年毛泽东就曾提出中国“现在可以采取国民大会、省民大会、县民大会、区民大会直到乡民大会的系统，并由各级代表大会选举政府”的想法，但正如国民大会未能在全国各种政治力量达成共识基础上召开一样，人民代表大会也只能遵循国民代表会议代行国民大会职能的历史模式，先经过各界人民代表会议以为过渡。这些事实都表明，“参与设计的人和新的制度本身不可能不受过去的影响，这是因为既有制度要素对行为者的现在和未来的选择产生约束作用。因此，新制度的形态只能是路径依赖的。”
然而，随着治理情境的变化，原有制度开始不足以应对新生的民主问题。例如，无论是工农兵代表会议还是参议会，二者的代表组成都具有一定局限性，如前者将代表身份限定在工农和小资产阶级，直接将地主、
富农和资本家排斥在外；后者的“成分上偏于社会上的上层分子，对群众联系不会很密切”。而在“无产阶级、农民、知识分子和其他小资产阶级”成为“决定国家命运的基本势力”后，政府必须是以四个阶级为基础建立的“联合政府”，只有这样，才能使国体和政体相符合，使原有制度将大量民众隔离在民主运转过程之外的困境得到化解。特别是，北京在面临着支援全国战争、恢复社会秩序、开展经济建设等多种挑战叠加时，如果不能将最广大人民群众吸纳到体制中并动员起来，人民民主不仅无法走向全过程，更有可能民主陷入空转，进而使地方治理付出极大成本。换句话说，不经过制度调适，民主就难以真正运转。
因此，各界人民代表会议要在有选择继承积极制度要素的前提下、在全面识别各种制度滞后性的基础之上，通过渐进性调适完成对于历史制度的现实性超越。这是因为，人民代表大会虽然一直被认为是“表现了以工人阶级为领导、以工农联盟为基础这一新民主主义民主内容的基本制度和最好形式”，但客观条件的制约下，任何激进变革都隐含着“一下就搞一定搞乱了”的民主崩溃危机，将其设定为一个“发动群众”的过程则是理性考量后最为稳妥可行的路径选择。
在这种条件下，全过程人民民主发展经历了从座谈会、各界代表会议、各界人民代表会议再到人民代表大会的路径，展现了一种所谓的灵活的、累进的“游击式”政策制定风格。通过“摸着石头过河”，各界人民代表会议从咨询机关逐步被改造为权力机构，最终成为“人民管理国家政权的基本方式”、“人民建设国家的组织形式”和“新中国最根本的政权制度”。这是因为通过持续的制度调适，各界人民代表会议最大限度地契合了当时历史条件，实现了对于人民代表大会制度的最优拟合。于是，“一切重大工作，必须交各界人民代表会议作充分的讨论”具有了真切的民主运转含义，因为它昭示着，历史上“一切权力归苏维埃”的革命话语终于在同现实的激荡中，开始碰撞出“一切经过各界人民代表会议”的火花了。
二、选举制度的复合转向
毫无疑问，人民群众作为历史的创造者，理应成为民主运转的主体。各界人民代表会议作为代表机构，就是要实现人民通过选举代表参与到民主运转全过程。在马克思看来，通过普选可以克服个人与政治共同体之间的异化、实现“真正的民主”，“由于有了无限制的选举权和被选举权，市民社会第一次真正上升到脱离自我的抽象，上升到作为自己的真正的、普遍的、本质的存在的政治存在。”但从中国近代引入代议制经验来看，“无限制的选举权和被选举权”实际上只是镜花水月。不仅如此，通过操纵选举，以金钱和武力为后盾的北洋军阀和国民党更是利用假普选厉行真独裁，从而扼杀了民主运转的可能。以普选和国会为核心表征的西方竞争性民主早已沦为变态政治的代名词并为民众所唾弃，毛泽东对此曾指出，“议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了”。
这说明，原有的民主制度已经丧失民心，而没有或者缺少民心内核的民主是形式大于内容的民主，找回民众、赢得民心、实现民主的任务只能由中共来完成。由此决定了，中共所拓展的民主必然要更重视人民主体作用、关注人民根本利益，有学者注意到，“民本主义民主”作为建立在中华优秀政治文明根基上的民主形式，要比欧洲文明所孕育的代议制民主更为有效。从选举制度来看，这种有效性的获致，离不开各界人民代表会议推动选举制度走向复合化的努力。比如，通过普选、选派和聘请三种方式相结合来产生代表；利用职业代表制补充地域代表制；部分市级代表由区级各界人民代表会议间接选出；采取票选、豆选、现场举手、邮寄选票等多种表决形式等。对此，可以从以下三个方面可以进行更为深入的分析：
第一，批判“唯普选论”，破除对于普选的迷思，强调在当时的社会条件下，盲目追求实行“普遍、平等、直接、无记名投票”的选举方式“费时费力”，是脱离实际的形式主义的做法。刘少奇指出，“中国大多数人民群众，主要是劳动人民还不识字，过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性暂时也还不很充分。如果在这种情形下，就来普遍地登记选民，机械地划定选区，按人口比例一律用无记名投票的办法来直接选举各级人民代表大会的代表，根据我们过去在若干地区实行过的经验，这样的
选举反而是形式主义的，它给人民许多不必要的麻烦，损害人民的积极性，在实际上并不能使这样选举产生的人民代表大会具有更多的代表人民的性质，因而也就不能用这种办法使今天的人民政权更加民主化，更加密切地联系人民。”在此基础上，北京市各界人民代表会议就将普选严格限定在“内部没有敌对的阶级”的各公营工矿企业和专科以上学校选举中使用。即便在居民代表的选举上，也并不以个人为基础，而是由每户出一人的方式进行。
第二，继承并发展职业代表制。职业代表制意味着代表机构中“全部分或一部分应含有足以代表全国诸种职业之分子而且此种分子须出自诸种职业团体之选举”。作为“研究了资产阶级议会制度和苏维埃制度的经验而提出的”政治制度，各界人民代表会议也承袭了这种职业代表制。职业代表制由职业团体选出代表，这样可以通过职业联系在人与人之间形成较强的利益与情感关联，进而克服近代工业化的发展使地域与人连带关系脱离的弊端。而且，职业团体作为常设组织，其代表与选民之间的切近性、问责性要强于地域代表制。此外，职业资格所要求的专业性、技术性、财产性标准形成了一种筛选机制，从而纾缓地域代表制下代表资格难以审查的困难，因而可以提升代表的纯洁性。
第三，注入协商要素。协商民主作为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰。例如，在候选人的产生问题上，就需要遵循选民酝酿、小组提名、公开协商的制度程序。在协商时要坚持“照顾各方面代表人物”的原则，而协商结果产生后，要在选民中再度进行讨论。如果选民没有更多的意见时，即可进行选举；如选民意见较多，则必须反复地协商。这种制度规范被认为是“最负责的民主”，而这种“协商的形式是很可贵的，又精简、又民主”。通过协商要素的注入，令选举与投票划等号的教条性做法被纠正过来，从而将宣传、酝酿、协商到投票划归为同一个不可分割的选举过程，并将宣传、酝酿作为选举的开始，投票作为选举的结果，进一步突出了酝酿和协商在选举过程中的核心地位。而对于西方民主奉为圭臬的竞争性选举，对其“不必阻止，也无须鼓励”，因为“新民主主义选举的主要方法是协商，而不是竞选”。
三、组织形态的互补融合
各界人民代表会议先是作为政治协商组织，后又成为地方权力机关，从而兼具了政权组织形式和统一战线平台的双重属性。有学者注意到，相异领域不同形态的制度彼此之间存在相互支持、相互增效的现象，某一制度的功能会受到其他制度形态及功能的影响，这就是制度互补性。从这种上位制度与下位制度的关系角度考虑，各界人民代表会议受到了在其之前的各种制度形态的影响；就其组织形态这一要素本身而言，在机构设置和人员组成两个方面与党政系统存在互动。这表现在：
第一，协商委员会的设立。各界人民代表会议作为按固定会期召开的政治集会，虽然完成了民主运转中“不在场”民众的“再入场”，让人民群众“有话有地方说”，但它的时效性过短，并不利于政府同人民之间形成常态化的联系。尤其是各种职业团体作为主要的代表选举单位，不可避免地将各界人民代表会议打上了“经济会议”的烙印，这意味着，国家的工商政策、劳资冲突、城乡互助等日常经济性议题，需要通过各个职业团体进行及时的识别、反馈、协商和处理。民主运转条件的变化已经决定了，诸如工农兵代表会议时期的常务委员会制度和参议会时期的驻会委员制度需要进一步发展以应对组织多元化、利益复杂化的挑战。
为此，北京市各界人民代表会议设置了协商委员会作为常设机构。值得注意的是，在协商委员会的机构设置上，有意将协商委员会秘书长、大会秘书长、政府秘书长职务贯通起来实行“一肩挑”，以“保持同各方面的经常联系与处理日常事务的便利”。此外，还形成了协商委员会汇同政府委员会召开联席会议的组织机制，从而使协商委员会成为一个准行政机构，从而密切了同政府之间的合作分工，并降低了组织运作成本。与这种联席会议相伴的组织形态变化是，协商委员会按照归口管理原则下设了各种专门小组，通过吸收业务对口的代表和专家的方式，从而承接了部分的行政事务。从韦伯式的立场看来，这种组织的扩大虽然和抽象法律条文的增加一样都是实现民主程序的必要，但同时意味着官僚控制的膨胀。然而，得益于各界人民代表会议的代表兼职性质，协商委员会在防止组织内卷化方面具有内生优势。加之，通过进一步采取限制协商委员会人数、利用借调人员参与会议筹备等方式，协商委员会成为了一个促进民主运转的精干的工作机构。
第二，代表比例结构的调整。代表是各界人民代表会议运作的根本动力，代表结构比例的调整，具有形式和实质上的双重意义。从形式上而言，各界人民代表会议作为政权组织形式，要反映工人阶级的领导和人民当家作主的地位，同时体现各界人民之间的“大联合”。这要求代表在性别、民族、地区、职业等方面的构成精确反映其所要代表的社会群体结构。例如，从代表的界别身份来看，北京市首届各界人民代表会议就涵盖了政府、党派、工会、农民、人民团体、军队、少数民族、工商界、新闻界、文艺界、摊贩、爱国民主人士等各行各业，充分展现了各界大团结的特点。从另一方面而言，代表结构比例的调整又不是单纯的追求政治象征意义的展现，它对于保障弱势群体公平参与到民主运转过程中也具有实质意义。以女性代表为例，从1950到1952年的选举情况来看，在市级各界人民代表会议中，女性代表由12％增至18％；区级则由13％增至24％，街道一级更是从21％增至48％。
此外，为保证党的组织领导，还要确定好党员与非党人士代表的比例，以免各界人民代表会议成为“党员会”和“干部会”。这种结构比例调适因此是一种有限制的、审慎的组织形态重构，既要精确实现党员代表占据二分之一强的数量优势，以此确保对于表决通过权的影响力；与此同时，又要使党员不能太多，否则无法“吸收大批中间分子及少数不反动的右翼分子，争取他们向我们靠拢”。而针对非党人士代表，在中共常用的政治划分光谱照射下，中间分子和右翼分子会被归为“一般”和“落后”的序列，而左派分子则被认为是“进步”，以北京市首届各界人民代表会议为例，就确定进步分子106名，中间分子27名，落后分子9名。在这种不同于一般意义上显性政治身份的隐性政治身份确定后，中间分子、落后分子的工具性价值就显现出来了：“许多问题经过他们从反面提出，在反复辩论解释后反更容易解决，对群众教育的意义也就更大。”这里的目的是，有意地使错误观点得到暴露和批判，从而达到通过代表教育代表、通过代表教育人民的目标，使各界人民代表会议成为一个“帮助朋友中落后的进步，已进步的更进步”的组织。可以看出，这是对于抗日战争时期“三三制”的一种继承，正如周恩来早在1944年就谈到：“我们现在实行的三三制就是各界代表会议制”。只不过，各界人民代表会议时期的比例结构调整，再也不只是为了“反对一党包办，反对一党专政，而和各党派、无党派的各阶级人士，更好地团结合作”，而是确保各种具有代表性的社会力量都可进入到民主运转过程之中，“广泛地团结各阶层的人民”，从而使“各界的中上层和一部分落后分子，过去与我们不大接近的”，也“与我们接近起来”。
四、政策过程的有序运转
习近平总书记强调指出：“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”这一针见血地点明了西方竞争性选举事实上难以有效确保选民对代表和代理人的问责并形成可持续的参与渠道。正如卢梭所批评的，人民“惟选举议员之日有自由权耳，选举事毕，便为奴隶矣。”西方民主只强调通过选举选出代表塑造形式合法性，之后便陷入代表专权的线性民主运转逻辑中。
相比之下，全过程人民民主运转却蕴含着人民群众对公共政策过程的全方位、全链条参与。因为“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”提案的办理过程是典型的公共政策过程，为我们检视各界人民代表会议如何通过制度调适驱动民主运转提供了进路。各界人民代表会议在提案办理过程中全面准确地贯彻了群众路线，因为群众路线本身“被寄予整合与底层群众的协商与对政策形成的掌控两种好处的期待”，也就是说，“人民叫我们办什么，我们就办什么”与“不能说群众要咋办就咋办”是政策过程的一体两面。
各界人民代表会议通过对提案制度的调适，实现了保障民意表达权和提升政策掌控权的巧妙平衡。一方面，它“为了避免议题过多使精力分散”，往往在每次会议召开之前就确定一到两个中心议题。在中心议题确定之后，则通过召开代表座谈会使“代表们在会前，就明确了会议的中心”，让他们心里“有了底”，以使会议“提案数量减少，内容集中”。另一方面，破除了提案必须遵循固定的格式、采用正式的提案纸的限制，在实际运行中的提案权也并不局限于代表和政府。例如，为了解决很多劳动人民不识字的困难，向代表提出了“替群众写提案”的口号。通过这种举措，使民众意愿得到了充分的表达，如北京市第一区的147名区代表就提出了多达2476件的提案；北京市第三届各界人民代表会议第三次会议则接纳了127件由市民或机关、团体送来的提案。
很明显，这两种操作技术之间存在一定的张力。因为此类非正式提案存在不少问题，突出表现在零散的“意见”往往混同于严肃的“提案”，“多数缺乏具体的材料，较大的问题很少”，而大会会期却极为有限，难以一次性处理如此大量提案。为此，一种“会前征集提案，分组审查提案”的方法得到了运用。具体方法是，协商委员会接收提案后吸收业务对口的代表、行政部门官员和专家组成专门小组，如政治法律小组审查有关政法公安的提案。根据需要，还会组织不同于审查小组的提案审查委员会，涵盖各专门小组的召集人再进行总的审查。在审查的过程中，专门小组和审查委员会，均要和主管部门取得联系，共同研究，然后提出审查意见。这样，提案审查一方面降低了提案数量，另一方面也贯彻了“归口管理”原则，从而在正式会议召开之前，就使行政和代表两方面对于提案情况有了较为全面的掌握和了解，这使得提案处理流程前置，从而将事务性问题在会前予以解决，正式会议则成为探讨原则性、政治性问题的场合。这种处理方法消除了正式会议小组讨论和大会讨论中出现重大分歧的可能，提高了提案表决的效率，从而为会议整体时效的优化节约了大量时间。
可以看出，民主不能脱离具体的社会关系、实际制度环境和条件，对制度的弹性化调适可以有效驱动民众运转。但制度和法律的认可和规约，对于实现可控的民主运转同样不可或缺，否则人民民主就会陷入无序状态。对此，董必武曾强调，任何制度“必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或由它所授权的机关批准，才能生效”。例如，五项财税政策的提出、封闭妓院的决定作为重大的行政举措，都并未直接经由军管会和市政府以行政命令的方式加以执行，而是政府作为提案人提出，通过大会讨论并形成决议后公布施行。之所以采取这种处理程序，是因为注意到，大会决议作为代表共同协商讨论和表决的结果，在形式和实质上都足以将正确的和多数的民意上升为国家意志，从而实现从群众中来、到群众中去的政策目标。
提案的执行是政策过程的成果输出阶段，职业团体作为中间组织的作用得到了发挥。作为专业性和制度化水平较高的业缘性组织，组织化联结使得民众被有效凝聚起来。此外，国家还可以通过向职业团体适度赋权，使其发挥部分的行政职能，从而降低自身进行直接治理的成本。这种作用从职业团体响应人民胜利折实公债认购的历史事实中得到了生动的体现。在北京市各界人民代表会议根据相关提案作出决议后，工商联便承担起“替政府向大家解释、说服、教育”的角色，动员大量的工商业者认购债券，从而使北京超额完成了中央指定的任务配额。可以看出，各界人民代表会议的政策过程，是采取主动吸纳的方式将职业团体动员到政策执行的过程中来。在此过程中，并没有运用行政强力作为强制，而是发展了一种逆向参与机制，这种逆向参与机制在于，试图通过非强制的方式进行柔性动员，从而将民众引导到政策过程之中。玛格丽特·李维针对税收和统治的研究中曾提出了自愿服从和准自愿服从的概念，在此，我们可以观察到，逆向参与机制实际上也折射了一种与准自愿服从相似的准自愿参与逻辑。
这种准自愿参与的作用在于，从国家角度而言，可以有效“补偿干部的不足”，使“一个各界代表会议可以当几百几千干部用”。因为各界人民代表会议代表是兼职代表，积极分子仅具有政治身份，他们都不占用行政编制，从而也减轻了财政供给压力。从民众角度而言，群众不仅通过各界人民代表会议的代表反映了自身利益，更有望在政治参与中成为积极分子；积极分子作为成为正式代表的充分条件之一，同时为群众的政治参与提供了激励。由此，一种具有“中心－边缘”结构的权力网络得以构建起来，其机制在于通过控制有限代表，进而在代表周围培育和凝聚起更多的“政治新人”。特别是，对于积极分子的识别、确认，形成了群众－积极分子－代表之间的联结与转换链条。这样，就打通了从政府到各界人民代表会议，从代表到积极分子和群众的沟通协作机制。因而，通过各种专门委员会的设置，就可以在“大家事大家办”的口号下吸引大批积极分子和群众参加区建设工作，以北京市第七区为例，单单这一个区，便通过成立房屋修缮委员会发动群众修缮倒塌房屋2000余间。
五、进一步的讨论
全过程人民民主不仅为人民主权的实现提供了制度性保障、重塑了被西方民主所破坏的民主与治理的关系；而且具备了不断更新调适、追求自我超越的特质，得以成功避免西方民主的困境。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，也是最广泛、最真实、最管用的民主。但是，这种全过程属性的生成并不是一蹴而就的，而是通过不断的制度调适和民主运转逐步探索和累积起来的。从当下来看，人民代表大会制度和中国人民政治协商会议制度构成了全过程人民民主的重要制度形态。反观历史，各界人民代表会议构成了地方人大制度和政协制度的共同渊源。
以当代眼光视之，各界人民代表会议时期的民主运转不可避免地具有某些历史局限性。然而，我们将视野放大到一个较长的政治周期再来观察，就能清楚地发现它作为人民代表大会制度的雏形所蕴含的节点性意义，并理解其在当时条件下的现实作用。从清政府1906年仿行宪政到孙中山提出“五权宪法”，在辛亥革命以前，中国代议制的想象与实践都是围绕着沟通上下、反映民意功能展开的。中华民国建立后，议会仍然不过是政党政治、军阀政争的工具和牺牲品，以至于在民主潮流成为“世界大势”的情况下，出现了“议会制度的不能免与议会制度的破产同时驾临中国”的吊诡困局。直至中国共产党成立，通过引入“苏维埃”这一工农兵代表会议的形式，才改变了资产阶级议会制作为一种政体模式、民主载体的独占性，并将其从“破产”、“搞臭”的边缘拯救出来，进而注入了新的内涵。在同国民党的政治斗争中，中国共产党作为国家构建主体，逐渐对代议制进行了因地因时制宜的改造和发展，并形成了自己的民主观、代表观和政体观，从而使得各界人民代表会议摆脱了对先前代议制度的简单复归和线性延续的命运，在选举制度、组织形态、政策过程方面实实在在地确保了人民参与民主政治、行使民主权利的实现，从而从根本上确立了各界人民代表会议向人民代表大会过渡和跃升的制度面向和构建取向。萨托利曾经提出了一条检验真假民主的标准，他认为，“真实的民主是一种能够成功地付诸实践，并作为一个持续的政治系统发挥功能的民主”，在他看来，真实的民主“必须在现实世界中运行并获得成功”，否则就是与其相反的则是“假民主”。
很显然，各界人民代表会议的构建，恰恰是因为有了中国共产党的领导，因而避免走入片面追求形式民主而忽视实质民主的误区，并成功在全国各地推广、扎根、运转起来。董必武曾在1950年指出：“就目前的情况来说，各界人民代表会议的形式倒能更照顾到各阶层的意见（包括少数的意见在内）。因之比召开普选的人民代表大会是更为民主些。”这反映出，中国共产党作为国家构建主体，在识别民主发展条件、确定民主发展程序上的所具有的战略定力和智慧。正如习近平总书记所强调，设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”。应该说，北京市各界人民代表会议的构建是中国共产党在探索人民民主的道路上所迈出的坚实一步；各界人民代表会议对于人民代表大会制度的建立和完善，所提供并不仅仅是某些制度要素上的具体细节，而且还蕴含了以渐进调适驱动民主运转的观念与经验。
（作者系中国人民大学国际关系学院博士生）
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