人大立法践行“全过程人民民主”理念的制度图景

李振宁

　　2019年11月2日，习近平总书记到上海市虹桥街道考察，指出“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”，强调“人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要坚持好，巩固好，发展好，畅通民意反映渠道，丰富民主形式”。2021年10月13日至14日，中央人大工作会议召开，习近平总书记全面阐述了全过程人民民主的重大理念，强调要保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。
　　立法是人大及其常委会的一项重要职能。习近平总书记指出，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”。对于人大立法而言，要以是否做到了“以人民为中心”、是否践行了“全过程人民民主”理念、是否为了人民美好生活、是否保障了人民当家作主作为立法项目正当性、立法程序民主性和立法施行政治和社会效果的评判依据。本文拟借鉴各省关于民主立法的规定，尝试拼接出一份相对完整的、体现立法践行全过程人民民主理念的制度图景。
　　一、立法坚持党的领导
　　习近平总书记强调，推进全面依法治国要坚持以人民为中心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，党来自人民、植根人民、服务人民，党的领导保证依法治国的政治方向和人民属性。
　　宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，立法工作的政治属性与人民属性是一致的。习近平总书记指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”党的十九大报告指出“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益。立法工作坚持党的领导，就要承继为人民谋幸福的初心和使命，贯彻为人民生活美好的目标，以人民的利益为重。践行全过程人民民主理念，也是确保立法正确政治方向的要求。
　　党与人民的利益是高度一致的，党的领导要求贯彻群众路线。习近平总书记在党的十九大报告中强调，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。立法坚持党的领导，要求立法同样贯彻群众路线。全过程人民民主要求广泛凝聚立法共识，集民智、汇民意、凝民心，也与群众路线的逻辑相同。
　　立法坚持党的领导，要在立法理念、思路、目的方面以习近平新时代中国特色社会主义思想为遵循，贯彻党的路线方针政策，贯彻以人民为中心的发展思想，践行全过程人民民主理念，确保立法始终反映党和人民的事业发展要求。
　　二、立法主体突出人民、代表主体地位
　　（一）充分保障人民、代表参与立法过程
　　立法权等国家权力属于人民，在“全民立法”不可操作的情况下，则由人民选举产生人大代表代为行使国家权力。按《代表法》规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，参加行使国家权力。
　　以法律和地方性法规为例，人大代表是人民代表大会制度的主体，立法工作应围绕人民的主张和人大代表的意见、建议展开，充分保障代表履职。《全国人大常委会2020年度立法工作计划》要求“把代表议案、建议作为编制立法工作计划、起草法律草案、推动改进立法工作的重要依据”。让代表成为立法程序的启动者、立法质量的把关者、立法实施的监督者。
　　人大常委会要不断加强与代表、群众在立法工作方面的联系。《海南省人民代表大会常务委员会联系省人民代表大会代表办法（2014修订）》第14条规定，省人大常委会组成人员在立法调研活动时，可以走访省人大代表、邀请省人大代表座谈或者参加活动。《全国人大常委会办公厅关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见（2016年）》将人大及其常委会立法工作安排和立法调研等作为人大代表联系人民群众的重要内容。《辽宁省人民代表大会常务委员会关于进一步加强人大代表联系人民群众工作的若干规定》，要求健全完善人大代表联系人民群众过程中所收集问题的分级反映、处理、落实、反馈机制。上述文件加强了常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系人民群众的机制，畅通民意表达渠道，可以助力在立法工作中汇集民意民智。
　　（二）高度重视代表大会对立法项目的安排
　　人民代表大会立法是民主立法的最高形式。《宪法》第62条、第67条和《立法法》第7条规定，全国人民代表大会制定“基本法律”，全国人大常委会制定“其他法律”。各省关于地方立法的法规中也大多规定大会立法项目的重要属性。如《甘肃省地方立法条例（2020修订）》第6条规定“本行政区域特别重大的事项”由省人民代表大会制定地方性法规；《北京市制定地方性法规条例（2017修订）》第3条第2款也规定，本市“特别重大事项”的地方性法规应当由市人民代表大会通过。将法律法规按重要程度分为人代会立法和常委会立法，
　　从侧面也说明了由人大代表行权比常委会组成人员行权具有更大的民意代表性，更有决定根本性、重大性立法项目的正当性。不过在实践中，各省由人民代表大会通过法规的“特别重大”属性并不充分，大会立法项目更多的考虑的是争议少、审议易、通过票数高等因素，因此，有学者总结认为“地方人大的立法权陷于被虚置的境地”。笔者认为，未来地方人大可以选取更多关系人民切身利益的项目。
　　三、立法格局发挥人大主导
　　习近平总书记强调，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。党的十九大报告要求，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。由人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用，更有利于践行“全过程人民民主”的理念。
　　首先，人大及其常委会是保证人民当家作主的国家权力机关。人民授权人大代表通过人民代表大会及其常务委员会行使国家权力，是实现人民当家作主的主要方式。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，就是要使人民更多的参与国家治理，行使固有的权力。
　　其次，人大及其常委会是同人民群众保持密切联系的代表机关。依靠人民、根植人民、践行全过程人民民主的基础，是立法工作要尽可能离人民更近。人大及其常委会比行政机关更为接近代表、人民，立法工作中要做到全面、及时、准确地反映人民群众的意见和要求，应通过民意、人民利益而非其他的什么利益来主导立法进程和制度设计方案。
　　再次，人大及其常委会是意见平衡共识凝聚机关。对于政府而言，人大及其常委会立场相对超脱，可以避免部门利益的牵绊，从国家和人民利益角度出发主导立法，避免因个别意见不一致导致立法进程久拖不决。可以在审议过程中充分听取委员、代表意见，有更充分的立法过程协调不同群体的利益诉求，把关法律议案是否符合人民利益，更好地表达、平衡、调整社会利益。
　　四、立法全程扩展民众、代表参与
　　十九大报告要求“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。立法工作践行全过程人民民主理念，就是要在立法程序全过程坚持民主立法、开门立法，保证人民群众和代表的知情权、参与权、表达权、决策权和监督权，使整个立法过程和各方面尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生。
　　（一）立法项目编制启动
　　立法项目的确定是立法程序的起点。在立法动议方面，《甘肃省地方立法条例（2020修订）》第15条第3款和《新疆维吾尔自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例（2019修正）》第6条第2款都规定公民可以（向常委会）提出制定地方性法规的建议。《河北省地方立法条例（2018修订）》第11条更是明确了公民可以向人大常委会和政府的有关机构提出立法项目建议，且规定了提出立法建议的截止日期。
　　在立法规划计划编制方面，很多省级人大及其常委会的“立法条例”都规定要认真研究／广泛征集代表提出的有关议案、建议（如山东省地方立法条例第12条第2款、重庆市地方立法条例第9条第2款）。甘肃省人大常委会建立了“立法项目库”，人大代表和常委会委员提出的议案、建议是立法项目的主要来源。而围绕“加强民生领域立法，回应人民群众反映强烈的突出问题”（全国人大常委会2022年度立法工作计划）、“聚焦人民群众急盼”（国务院2022年立法工作计划）、“保障和改善民生”（北京市十五届人大常委会立法规划）等保障人民分享改革成果的立法项目，一直是各级人大常委会立法规划计划中普遍存在的重要立法项目。
　　在立项论证方面，《西藏自治区立法条例（2017修订）》第11条第2款规定立法建议项目的论证可以邀请人大代表参加。
　　在项目选择结果方面，应多选取民心所向、民意所求、民生所需项目，多选取体现人民美好生活向往的项目，多选取可以解决人民“七有五性”需求难点痛点的项目。
　　在立法项目计划和论证之初即有人民群众和人大代表的深度参与，立法项目选取也以人民需求为中心，可以确保立法的初始就是反映了人民的意愿，立法旨在解决人民问题。
　　（二）立法调研论证
　　调研工作是立法的基础性工作，贯穿了立法项目确定前、立法起草和审议的整个程序。论证阶段调研以明确立法要解决的问题，在起草审议阶段调研不断汇集民意民智保证立法针对问题是人民关心的真问题，立法解决问题的制度措施是可行有效的措施，立法的效果促进了全社会的民生福祉。
　　在调研方法方面，《立法法》要求对列入常委会议程的法律案，应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面意见。在信息科技迅速发展的时代，通过自媒体、视频平台、网站等征集社会意见的方式也逐渐普遍，如北京市文明行为立法发起了网上民意调查，“20天时间2200多万人次浏览、140多万人参与提出意见”，比传统调研方式听到更多方面意见，奠定了更深厚的民意基础。
　　在调研方法方面，以人民为中心的立法调研，要贯彻群众路线，应避免形式主义、走过场、走形式，要深入实际察到实情，深入基层听到实话，深入群众获得真知，问计于代表和人民收到实效，实践中人大立法工作多采用基层立法联系点或各级代表联动的方法。
　　在调研覆盖面方面，应尽可能的调动人大代表和民众的积极性。《河北省地方立法条例（2018修订）》第18条第2款规定，对于大会审议的法规项目，常委会审议阶段立法调研时可以邀请省人大代表参加。其实无论是由人民代表大会的立法还是由常委会的立法，都应该以人民为中心、以代表为主体，扩大代表在立法过程中的参与面。如北京市修改生活垃圾管理条例过程中，开展了“万名代表下基层，全民参与修条例”活动，调动12万名各级人大代表深入基层，直接听取24万多市民意见建议，带动代表群众参与立法项目，为垃圾条例修改和落地凝聚了社会共识。
　　（三）立法起草、审议
　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用”，明确了人大代表在立法
　　起草和审议过程中的知情权、参与权和发表意见的权利。
　　在人大代表知情权方面，《江西省立法条例（2016修正）》第21条规定，对于大会审议的法规案，常委会应当在会议举行的一个月前，将法规草案及其说明发给代表，以保证代表的知情权，并有充足的时间了解法规，更好的履行代表职责。
　　在人大代表参与起草、审议方面，《甘肃省地方立法条例（2020修订）》第23条第2款规定，“公民可以向有权提出法规案的机关或者人员，提出法规草案的建议稿”。常委会审议法律法规案时人大代表列席，是《立法法》和《代表法》就大会闭会期间对人大代表行权的规定要求，是代表的法定权利，常委会应与充分的保障。《山东省地方立法条例》第32条第2款就明确规定了常委会审议法规案时，“应当”邀请全国人大代表或省人大代表列席。
　　在发表意见方面，人大代表应当以恰当的方式代表人民利益发声，将人民意愿体现在立法起草和审议阶段；常委会工作机构应该主动就法规草案征求人大代表意见或通过基层立法联系点等征求意见（如《山东省地方立法条例》第39条第4款）。
　　五、备案审查和法的改、废、释围绕人民权利
　　保护公民合法权益是备案审查的重要功能。人大的立法工作、监督工作要以保障人民群众根本利益、保护公民权利为基本出发点。规范性文件备案审查为公民、法人和其他组织提供了权利救济的重要途径。一方面，公民组织认为规范性文件存在违宪违法或者不适当问题侵犯其合法权益的，可以向人大常委会提出审查建议；另一方面，“违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务”“对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理”等关系公民权利利益的问题，更是备案审查纠正规范性文件的重要标准。
　　一旦某项规范性文件被认定为违法或不合理设定了公民的权利义务，以及违法或不合理减损公民权利的，经过备案审查纠正的，该文件可能面临修改或废止等结果。
　　如有的地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件，有公民对此提出审查建议。全国人大常委会法工委经备案审查研究认为，以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定，不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”、“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革要求，已要求制定机关作出修改。
　　六、立法评估标准体现人民属性
　　从立法进程来看，立法评估可以分为立法前、立法中和立法后评估。立法评估体现全过程人民民主，要求在评估指标因素中增强人民属性，将法律法规对人民群众切身利益可能产生影响、公民法人权利减损、人民对法律法规的满意度等，作为立法评估的重要因素。
　　立法前评估又叫“立法预期评估”，主要是评估“立法的必要性、合法性、协调性和可操作性及必要的约束条件”。立法前评估的重要功能是使人民群众中的不同利益群体充分发表诉求并围绕观点和论据进行博弈，也是人民整体意志协调达成的基础性工作，因此立法前评估中应该体现对人民参与、人民群众意见汇集的制度安排，对于始终存在重大分歧的项目，强推立项或进入审议程序，则是对人民意愿和利益的损害和漠视。
　　立法中评估又称表决前评估。《立法法》第39条规定的立法中评估是在法律委员会提出审议结果报告前，常委会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估标准要体现人民性，具体可将《立法法》规定的“法律实施的社会效果”标准进行细化规定，如《河北省地方立法条例（2018修订）》第40条规定，条例内容引发争议、需要进行评估的重要立法事项就包括了“地方性法规草案对自然人、法人和非法人组织权利义务关系的重大调整”；《江苏省制定和批准地方性法规条例（2016修正）》第46条规定的立法中评估对象还包括“法规对法律特殊保护群体权益的影响”。
　　立法后评估又称“立法质量评估”，是法律法规生效实施一段时间后，立法机关组织对立法质量和效果进行的分析评估，这类评估比较常见。一般来讲，立法后评估的标准相对“客观”，如评估“合法性、针对性、操作性”或“合法性、合理性、科学性、针对性、可执行性、协调性、规范性、必要性”（《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》第11条）等。但从立法依靠人民、造福人民的角度看，立法后评估还应增加“事实标准”，考察“民主立法作用的发挥和人民满意度的高低”。《广东省政府规章立法后评估规定（2018修改）》第16条规定，立法后评估项目选取“直接关系人民群众切身利益”的政府规章。《甘肃省地方立法条例（2020修订）》第62条第2款规定，立法后评估报告包括地方性法规对经济、社会、环境等产生的影响，一定程度上可以评估人民对法规的满意程度。
　　评估标准、事项会影响立法行为，立法全过程评估的人民性，会进一步强化立法工作从人民需要出发、造福保护人民。
　　七、立法技术运用简便易懂
　　立法工作遵守一定的技术规范是提高立法质量的保证，实践中也存在着立法技术规范明确立法的结构、表述、文体、修改等方面的规则。
　　立法技术选用要服务于立法目的宗旨，立法要服务于人民群众的生活。法律条款提供了划分权利义务的实体规范和“定分止争”的裁判规范，因此立法表述要精准，模糊有歧义的表述只会给人们带来更多的纠纷。法律用语精确、逻辑严谨并不代表要选取晦涩聱牙的词汇，立法应清晰传达可为与不可为的界限，法律不是只给专家、法官、执法者看的，也是给人民群众看的，因此除了一些包含专业知识的法律项目，在社会类、行政管理类法律法规里，法律用语表述应简明易懂，法律繁琐“也难于为干部、群众熟悉、掌握”。
　　立法贵在精准的解决问题。习近平总书记强调，“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’”。栗战书委员长在第二十七次全国地方立法工作会上也强调，地方立法要善于通过“小切口”解决实际问题，不要搞“大而全”、“小而全”，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。因此立法应更多考虑聚焦问题，反应人民的主张意愿，可以采取“小切口”立法或“立小法”的模式，减少“穿靴戴帽”“重复上位法”条款。法律法规是要给人民群众用的，法规的结构形式应服务于具体问题的解决。
　　立法技术创新使法律法规通俗化。人大代表和人民群众大多不是法律专业，对于立法背景、专业词汇等掌握有限，因此立法机关和法制工作部门可以创新立法技术，提供更多的专业辅助，提升代表履职能力。如在立法文本之外提供内容完备、用语相对通俗的“立法说明”，解释立法背景、关键条款和法律术语，帮助民众和人大代表理解条文；可附立法参考资料，修改的法律法规附修改前后对照表，制定的法规附参考依据，适当附一些司法或实践案例使理解更容易。客观来说，人大代表和人民群众毕竟不可能全体、全程参与立法，立法工作机构应尽可能提供帮助弥合这种信息不对称。
　　“道为术之本，术为道之末”。应避免法律精英式的思维只追求形式逻辑脱离生活逻辑，避免“法不可知（难懂），其威不可测”这种背离为人民服务宗旨的立法倾向，立法技术使用根本上要服务立法问题的解决、服务于“为了人民、依靠人民、造福人民”价值，使立法工作始终以人民为中心。
　　八、结语
　　习近平总书记强调，“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。”人大立法工作中既有程序问题，也有实体问题、技术问题，是践行全过程人民民主理念的良好承载体和观察角。
　　从“全过程人民民主”的理念出发，人大立法的制度和工作要有所坚持，坚持在党的领导下发挥人民代表大会的地位和作用，继续发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，继续以人民意志为上、人民力量为根、人民利益为本进行法治建设。
　　从“全过程人民民主”的理念来度量，人大立法的制度和工作还可以进一步完善和改进，健全代表大会立法项目甄选机制，彰显代表和人民主体地位；进一步加强常委会机关、组成人员与代表的联系，加强代表与人民群众的联系，优化民意传导机制；立法项目编制、论证、启动，立法调研论证和立法起草、审议等阶段扩展代表和人民参与；再造立法评估标准，增强人民满意度考察；优化立法技术运用，方便代表、民众对法规的阅读理解和发表意见。
　　用践行“全过程人民民主”理念来推进制度改革，可使立法与群众联系更紧密、人大代表主体作用进一步发挥，使立法程序有更多群众、代表参与，立法工作各方面保障代表履职、人民行权。□
　　（作者系北京市人大常委会综合保障中心副主任）