赵连稳
中国共产党的百年历史就是创造性地把马克思主义和中国的具体国情相结合的历史，也是中国共产党带领各民主党派、各人民团体、各族各界群众走出一条人民当家作主新路子的历史。在我国新民主主义革命和社会主义革命时期，中国共产党在民主政权建设的实践中，从在敌后抗日根据地普遍实行的参议会制度，到全国解放前后相继实行的各界代表会议与各界人民代表会议制度，再到1954年最终确立人民代表大会制度，从而在新中国建立了一种既不同于西方资本主义国家议会制和三权分立，也有别于苏联议行合一的苏维埃政权模式的新型政体。中国共产党在民主建政史上写下了浓墨重彩的一笔，是对人类民主政治制度做出的伟大创造。
一、从参议会到确立人民代表大会制度的历史演进
1954年9月第一届全国人民代表大会的召开，标志着人大制度在全国范围内的确立，但这并不是一蹴而就的，在这之前经过了参议会、各界代表会议、各界人民代表会议几个阶段。
(一)从参议会到决定召开各界代表会议
抗日战争时期，毛泽东于1940年3月为中共中央起草的对党内指示《抗日根据地的政权问题》中，要求在各敌后抗日根据地的乡、县、边区(省)三级民主政权建设中，实行“三三制”的参议会制度。参议会和国民党的参政会在性质上具有本质不同，它是抗日根据地的人民代表机关，也是民主政权的权力机关，选举产生同级政府委员会和法院，作为其闭会期间的政权机关和司法机关，对人民负责，受人民监督。参议会制度对团结一切抗日力量，争取抗战胜利做出了重要贡献。
解放战争时期，鉴于在新解放的城市中召开人民代表会议的条件尚未成熟，一些城市即使成立了诸如工会、青年团、妇女联合会等人民团体，但一时也不能很好地担负起政府和各界群众联系的桥梁作用，中共中央在总结吸取接管城市工作经验教训的基础上，决定以各界代表会议作为联系人民群众的工作方法和组织形式，1948年11月15日发布的《关于军事管制问题的指示》规定，军事管制期间军管会和临时市政府必须完成的任务之一，就是“建立临时的各界代表会。”11月30日，中共中央在《关于新解放城市中组织各级代表会的指示》中指出：通过军管会和临时市政府出面邀请若干人为各界代表，召开各界代表会议，作为军管会和临时市政府在军管初期传达政策、联系群众的协议机关。但是，过了很长时间，除太原、石家庄、西安等少数城市以外，各地均未召集各界代表会议。为此，1949年7月31日，中央明确要求“凡三万人口以上的城市，在解放两个月至迟三个月后，即应召开各界代表会议。”责令各中央局、分局督促党组织经过市政府迅速召集各界代表会议，并将开会情形报告中央。而在老解放区，中央先是要求尽快召开各级人民代表会议或人民代表大会，但由于条件不具备，后又要求新、老解放区三万人以上的城市都必须召开各界代表会议。
1949年9月16日，毛泽东审阅的新华社社论《迅速召开各界人民代表会议》指出：“在新解放区的县也应一律召开全县性的各界代表会议，以为人民政府与各界人民群众发生密切联系的机关，其重要性和城市的各界人民代表会议是一样的。”8月下旬，中共中央改变了以前先有农协在乡村中建立了基础，再召开县级人民代表会议的做法，转而决定不论新老解放区，都先召开县级各界代表会议，“由农会、工会、学生会、文化教育界、工商业界及党政军选派代表，可以选择若干开明绅士参加，讨论全县工作。”9月4日，毛泽东在为中共中央起草的致各中央局、中央分局、各野战军前委指示电中， 转发察哈尔省委关于召开各界代表会议的报告，要求各地认真研究他们的经验，又指示“二万以上不足三万人的城镇，亦可开各界代表会。”9月7日，中共中央在给各中央局《开好县的各界代表会议》的指示中，肯定了西北局提出的召开县的各界代表会议的建议，再次要求新老解放区的各县都要召开各界代表会议，“省委、区党委和地委，必须积极帮助各县县委，有计划地有准备地布置和领导此种会议。”至此，新老解放区县级以上都要召开各界代表会议。
(二)各界代表会议和各界人民代表会议的召开
中共中央对召开各界代表会议或各界人民代表会议一事十分重视，及时给予指示。1949年8月至年底，毛泽东亲自起草的有关电文就达19篇之多。
中央在《关于军事管制问题的指示》中，对城市各界代表会议代表的产生办法和工作方式方法、何时召开城市各界人民代表会议等问题作了详细说明。从1949年下半年到1951年，各地陆续召开了各界代表会议。1949年4月下旬，太原解放，之后的四个月，太原第一届各界代表会议召开了五次会议。8月3日—5日，上海市人民政府召开了各界代表会议，7日，在收到华东局关于上海市人民政府召开各界代表会议的情况报告后，毛泽东为中共中央起草的复电指出：“你们已召开上海各界代表会议，甚好。此种会议有很大用，可以依靠它去联系群众，帮助我们克服困难。华东所属各城市均应举行，并应看重此种会议。”8月9日—14日，北平各界代表会议在中山公园中山堂召开，25个界别的332名代表出席会议。13日下午，毛泽东到会祝贺会议成功，希望全国各城市都能迅速召集同样的会议，加强政府与人民的联系。会议通过了《北平市各界代表会组织条例》，会后产生了北平各界代表会议协议委员会，作为北平各界代表会议的常设机构。8月下旬，察哈尔省召开了各界代表会议，并把召开情况报告中共中央。不久，天津、唐山和保定也各自召开了各界代表会议。
1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定：“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”到了1949年12月，随着条件的成熟，中央人民政府委员会第四次会议分别通过省、市、县各界人民代表会议组织通则。次年12月，政务院又发布《区各界人民代表会议组织通则》《乡(行政村)人民代表会议组织通则》。以上各级人民代表会议组织通则主要规定了各级人民代表会议的召集单位、代表名额、代表资格、代表产生、代表任期、代行各级人民代表大会的职权、代表会议主席团构成、会期等事项。
1950年6月，毛泽东在党的七届三中全会上说：“必须认真地开好足以团结各界人民共同进行工作的各界人民代表会议。人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。”从1949年底到1952年底，在全国范围内陆续召开了各界人民代表会议，30个省、2个省级行署区、160个市、2174个县(包括相当于县级的行政单位)和约28万个乡，都召开了人民代表会议，代行人大职权，选举产生了人民政府。如1949年11月20日召开的北京市各界人民代表会议第一次会议，选举产生了北京市人民政府和北京市各界人民代表会议协商委员会，前者是政权机关，后者是协议机构。可见，各界人民代表会议既代行人大权力，又是统一战线组织形式。
(三)人民代表大会制度的确立
1945年4月，毛泽东在中共七大上，作了《论联合政府》的政治报告，指出要在中国建立一个各革命阶级联合专政的新民主主义共和国，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”人民代表大会制度是中共中央对新中国政治制度进行的独特安排。
随着普选条件的具备，1953年1月13日，中央人民政府委员会第20 次会议作出关于召开全国及地方各级人民代表大会的决议，2月11日，中央人民政府委员会第22次会议通过了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。1953年至1954年，在全国范围进行了第一次普选。1954年6、7月间，全国150个省辖市、2064个县、自治县及县一级的单位和170个中央直辖市的区，均召开了人民代表大会。人民代表会议完成了向人民代表大会的过渡。北京市第一届人民代表大会第一次会议于1954年8月召开，至此，北京市各界人民代表会议完成了代行人民代表大会职权的历史任务，北京市各界人民代表会议协商委员会执行地方人民政协职权的历史也告结束。1954年9月第一届全国人大的召开，标志着人民代表大会制度在我国的正式确立，中国人民政治协商会议全体会议也完成了代行全国人民代表大会职权的历史任务。
二、各界代表会议、各界人民代表会议和人民代表大会三者之间的关系
关于各界代表会议和各界人民代表会议的关系问题，一些学者将各界代表会议和各界人民代表会议混为一谈，或曰都是协议机关，或曰都是权力机关，都代行人大职权。其实，各界代表会议是各界人民代表会议的雏形，各界人民代表会议是由各界代表会议发展而来的，这是两者的联系，但两者之间更有着本质的区别。
(一)各界代表会议和各界人民代表会议的本质不同
第一，代表产生的方法不同。各界代表会议的代表是用指定和邀请的办法，以推派和聘请为主产生的，代表们由各工厂、学校、机关、部队和革命团体推选，经军管会和人民政府审查后加以聘请。由于出席会议的代表主要不是由选举产生，所以并不具备充分代表人民的性质。这样在9月7日的电报中又强调，县的各界代表会议成分，应包括党政军的代表、农民及工人的代表、革命知识分子及妇女的代表、工商业的代表，及若干开明绅士的代表。中间分子及必须拉拢的少数右翼但不反动的分子，可让其占三分之一左右，以便孤立反动派，利于政令的推行和群众的发动，且可发现问题及发现积极分子；而各界人民代表会议的代表主要是由各人民团体和各界直接或间接选举产生的，以推派和特邀为辅，故其可以代行人民代表大会的职权。当然，各界人民代表会议仍要体现它的广泛的代表性，毛泽东说：“在各级人民代表会议中，必须使一切民主阶层，包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、民族工商业者以及开明绅士，尽可能地都有他们的代表参加进去。”虽然没有明确把少数右翼但不反动的分子排除在外，但也没有明确说包括这些人。
第二，行使的职权不一样。各界代表会议是协议机构，中共中央在《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》中，明确市级各界代表会议是军管会及临时市政府传达政策、联系群众的协议机关，其职权是军管会和临时市人民政府赋予的，对政府工作有提出意见建议的权利，而没有约束权，可视为人民代表会议的雏形。从其代表性和行使的职权来看，实际上是统一战线组织、是地方的政治协商会议。例如，北平各界代表会议通过的《北平各界代表会议宣言》称：“各界代表会议是人民民主统一战线的组织形式，它是人民政府联系群众和传达政策的协议机关和咨询机构，不是政权机关。”周恩来也说：“在全国中心城市、重要地区和省会，根据需要设立(政协)地方委员会。现在各地召开的各界代表会议，实际上就是地方的政治协商会议，也可以说就是中国人民政治协商会议的地方委员会。”所以说北平各界代表会议就是中国人民政治协商会议北京市委员会的前身。
而各界人民代表会议加上了“人民”二字，代表也主要由选举产生，性质发生了变化，那就是它代行人大职权，选举人民政府。还在1948年9月的政治局会议上，毛泽东就说：“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表它的。”《共同纲领》规定：“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”1951年4月，政务院发出《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求各级人民政府必须依照各级人民代表会议组织通则，按期召开各级人民代表会议，人民政府的一切重大工作，应向人民代表会议报告，并在代表会议上进行讨论与审查；一切重大问题应经人民代表会议讨论并作出决定。各级人民代表会议和有它选举产生的人民政府是权力机关、政权机关，但由其产生的协商委员会则是协议机关、统一战线组织，协商委员会和各界代表会议都是人民政协的前身。
(二)各界人民代表会议和人民代表大会的关系
各界人民代表会议和人民代表大会在代表产生方法和职权方面是有区别的。人民代表大会是全权的，其代表主要应由人民直接选举或由下级人民代表大会间接选举，而各界人民代表会议的代表则主要是由各人民团体、各界直接或间接选举，以推荐和特邀为辅产生的。各界人民代表会议虽然有权选举人民政府，政府的一切重大工作应向人民代表会议进行报告，在代表会议上进行讨论和审查，并作出决定，但它毕竟是暂时代行人大职权，所以，一旦人民代表大会召开，各界人民代表会议就没有了权力，只剩下协商委员会这个常设机构，回到政协地方委员会的原点，拥有向政府提出建议案的权利。
关于各界人民代表会议和人民代表大会的关系，1951年2月28日，刘少奇在北京市第三届人民代表会议上说：“人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式。我们的国家，就是人民代表会议与人民代表大会制的国家。目前的各级人民代表会议已在代行各级人民代表大会的职权，在不久的将来，就要直接地过渡为各级人民代表大会。”可见，各界人民代表会议曾经代行过人民代表大会的职权，人民代表大会是各界人民代表会议发展的结果；各界人民代表会议虽然代行过人大职权，但并不是它本身具有的，人民代表大会才是正式的权力机关。
三、新中国成立前后中共民主建政的重要意义
新中国成立前后，中国共产党在民主建政方面的成功探索，不仅在社会主义史上，而且在人类政治文明史上，都具有重要意义。
(一)新中国确立了一个既不同于西方资本主义议会制和三权分立，也有别于苏联议行合一的苏维埃政权模式的新型政体
我们是在半殖民地半封建社会的国家进行革命，其国家政权必然有自己的特点。中国共产党把马克思主义国家政权理论和中国革命实际相结合，对新中国的政治制度进行安排和设计。还在抗日战争时期，毛泽东就对中国革命胜利后如何建立人民当家作主的政治制度进行了认真思考，他在《新民主主义论》和《论联合政府》中，论述了新中国既不采用资产阶级的议会制和三权分立等，又不照搬苏联的苏维埃政权模式，新中国的国体是实行各个革命阶级联合的人民民主专政，明确提出按照民主集中制建立新型政体，即由人民代表大会决定国家大政方针，选举人民政府，将基于民主集中制的人民代表大会制度作为我国的根本政治制度。
各界代表会议和各界人民代表会议制度，上继参议会制度，下开人民代表大会制度，在新中国建政历史上具有承先启后、继往开来的重要意义。
中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定，新民主主义国家的国体是以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。人民民主专政是人民民主统一战线的政权，由此决定在新中国不搞议会制和三权分立，也不搞苏联的苏维埃政权模式，而实行民主集中制的人民代表大会制度，国家最高权力机关为全国人民代表大会。《共同纲领》规定，在普选条件尚不具备时，由地方各界人民代表会议代行地方人民代表大会的职权，从而确立了基于民主集中制的人民代表大会制度为新中国的根本政治制度。《共同纲领》为人民代表大会制度在全国范围内的建立奠定了宪法基础，中国民主同盟主席张澜在政协第一届全体会议上的讲话中说的那样：“我们的新制度，当然放弃了旧民主主义中所谓的总统制、内阁制那一套陈腐的旧东西，同时我们亦不同于苏联及东欧各国的政权治权合一的制度。”
从1953年初到1954年9月，新中国召开了各级人民代表大会，标志着人民代表大会制度在新中国大陆上的正式确立，各界人民代表会议完成了代行人民代表大会职权的历史任务。
(二)找到了党和政府联系群众的工作方法和最好组织形式，巩固了新生的人民政权在解放战争凯歌行进之时，面对新接管
的城市，尤其是大城市复杂的社会矛盾和种种困难与挑战，军管会和临时市政府先是沿用了走群众路线的办法，依靠产业工人和城市贫民(半无产阶级)，后又通过召开“各界座谈会”“临时参议会”等方法联系群众，可效果都不好，然而当时又不具备普选条件。所以，中共中央总结吸收城市民主建政的经验教训，通过召开各界代表会议和各界人民代表会议，使之成为“党与政府密切地联系人民群众的重要方法之一”。
1949年8月3日—5日，上海市各界代表会议召开，《文汇报》发表的《看上海人民的力量》说：“这会议只开了三天，但六百多位工农兵学商各界的代表人物，聚首一堂，热烈讨论，发出六百多万人民壮大的声音。”根据上海市政协文史委主任马建勋在《从历史中汲取智慧，在传承中增添力量》的记载，陈毅在闭幕词中说：“经过各界代表会议，使上海市各界反对敌人封锁和建设新上海，在方针上、政策上取得一致，这是一个伟大的成就。各界代表会议的一致，也就可造成上海市民的一致，这个政治上的一致，必能克服困难，战胜敌人。”是年8月9日—14日召开的北平各界代表会议决定设立协议委员会，作为联系人民群众的常设机构。彭真在这次会议上说：“把这次各界代表会议的组织固定起来，并设立经常协议机关”(协议委员会)，“这种会议形式继续下去，各界代表就得到经常协商市政的机会，并负责向各单位的群众报告，并听取他们的意见转向军管会及市政府作及时的反映。这样，既使政府与群众联系密切起来，又使各界代表得以听闻市政。”各界代表会议从联系群众的工作方法变成联系群众的固定组织形式。
社会各界的代表人物被推派、聘请和选举为参加各界代表会议和各界人民代表会议的代表，扩大了统一战线的基础，使临时市政府取得了各界群众的拥护，密切了和人民的关系，也使政府能够听到群众的呼声和诉求，并取得群众的协助来解决诸如原料如何供给、产品如何推销、劳资关系如何调整、城市粮食如何供应等生产上的重要问题和各项民生问题。共产党的干部学会了经过各界人民代表会议布置工作，检查工作，把各界群众的意见集中起来，变为大家的共同意志和行动，防止了工作中的命令主义与官僚主义，巩固了新生的人民政权，也让民众体会到共产党是真正实行民主的政党。
(三)是中共民主建政的一次成功探索，积累了宝贵的历史经验
第一，实事求是，循序渐进。实事求是
作为我们党的思想路线，是我们党做好一切工作的思想基础。1944年11月，谢觉哉在起草陕甘宁边区第二届参议会第二次会议常驻会工作报告时，建议将边区参议会改为人民代表会议。12月1日，毛泽东致信谢觉哉，表示同意他的设想，“中央想讨论一次”。次日，毛泽东经过考虑又给谢觉哉写信，认为“参议会改名，关涉各解放区，中央尚未讨论，请暂不提”。1948年8月，在新解放的石家庄召开了华北临时人民代表大会，由于没有充分估计到大城市十分复杂的社会情况，致使出现了一些问题。于是，中共中央经过慎重考虑，决定先在新解放区、特别是大城市，召开各界座谈会，然后由军管会和临时人民政府邀请若干代表召开各界代表会议，作为联系群众的组织形式。待条件成熟，再召开各界人民代表会议，并逐步执行人民代表大会的职权。关于何时召开人民代表大会？中共中央认为，人民代表大会是全权的，其代表主要应由人民直接选举或由下级人民代表大会间接选举，而不是由各人民团体选举。现在还没有经验，不宜召开全权的人民代表大会，还是暂时召开几次人民代表会议，逐渐扩大人民代表会议的权力，待有了经验之后，再召开普选的全权的人民代表大会。
第二，一切为了人民，坚持人民当家作主。人民当家作主是中国共产党为之奋斗的目标，也是社会主义民主的本质。各界代表会议和各界人民代表会议讨论的都是人民群众切实关心的问题，并和当前实际工作密切结合，很好地调动了代表们的民主参与积极性。中共中央规定军管会和临时市政府的各项政策及一切市政设施都向各界代表会议做报告，经过代表们的充分讨论，使城市各界群众的呼声和要求能够得到反映。各界代表会议使人民在历史上第一次享受了从所未有的民主权利，北平市委书记、北平各界代表会议召集人彭真在会议总结报告中说：“代表们争论很多，却又亲如家人。我们按照便利于各界人民特别是劳动人民协商办事的新的民主形式，本着毛主席‘一切为人民服务’‘知无不言、言无不尽’‘坚持真理，修正错误’的精神，实事求是地商讨解决了问题，没有虚伪的旧民主形式的束缚，也没有虚伪的资产阶级议会的应付和敷衍。它表现了各界代表与政府的真诚协商和坚强的民主团结。”代表们认为“共产党真民主，说到做到，做不到就不说”。著名社会学家费孝通在《我这一年》中兴奋地写到，正是在北平各界代表会议上看到的场景，让他一下子明白了什么是民主，使他第一次对民主的形式和民主的事实有了认识。各界人民代表会议代行人大职权，更使代表们体会了什么是人民当家作主。参加北京市各界人民代表会议的民革代表周范文说：“这次会议行使人民代表大会职权，选举市长，在中国历史上这还是第一次，这是人民革命成功的结果，这是真正的人民民主。”
第三，必须坚持党的领导。中国共产党的领导是人民当家作主的根本保证，中共中央在民主建政过程中，始终注重坚持党的领导。1948年11月30日，中共中央发出《中央关于新解放城市中组织各界代表会的指示》说：“党所领导的人民代表会议是我们的组织武器，而各界代表会则可看做是人民代表会议的雏形。”明确人民代表会议要在党的领导下。但这并不强求共产党员在各界人民代表会议中的代表人数必须占多数，大体上党员及可靠的左翼分子略为超过二分之一即够，以便团结大批中间分子及少数不反动的右翼分子，争取他们向我们靠拢。中共中央多次强调，各界人民代表会议既然是统一战线的组织形式，就应广泛吸纳社会各界人士参加，中共党员的代表不要太多，以能保证通过决议为原则，既能保证会议由我党领导，又能养成民主精神。在具体工作中，各界人民代表会议召开之前，党委要召集代表中的党员开会，研究决定方针；能开党的代表大会或代表会议则更好，但不要每次都如此。最后，经过人民代表会议把共产党的意志转变成为人民代表会议的决定，一方面体现了人民当家作主，另一方面又使党的领导得到体现，实现了坚持党的领导和人民当家作主的有机统一。
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