任佩文
人民代表大会制度是在中国共产党的领导下建立的人民当家作主的制度，是马克思主义国家学说与百年中国革命实践相结合的产物。但人民代表大会制度还是一个年轻的制度，还有一些不够完善的地方，还不能在制度比较中直观地全方位地显示出优越性，还需要用科学的理论和方法，帮助人民看清人民代表大会制度的本质和无比光明的前景，不断增强人民坚持和完善人民代表大会制度的信心和信念。而引导人民群众认识和把握人民代表大会制度的使命就是这样一个方法和路径。
人民代表大会制度之所以不同于西方民主制度而具有更强的生命力，除了政权性质不同、阶级基础不同之外，一个重要的原因是制度的设计者和缔造者旗帜鲜明地提出党的使命、政权的使命的重大命题，这个使命就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴；并且建立了 用“初心”和“使命”来检验“制度”运行有效性的机制，不断地校正制度的方向、完善制度的内容、提高制度的成效；既强调“使命”又强调“初心”，“使命”立足阶段性任务，“初心”则更加关注长久目标。由于这些特点和独特设计，使人民代表大会制度具有了生命和灵魂，彻底摆脱了西方民主所谓“程序正义”的绝对化和制度日益僵化的困扰，表现出日益自觉和成熟地承担起历史使命的良好态势。从这个意义上讲，新时代的人大工作者应对此保持理论上的清醒，全面把握人民代表大会制度使命的丰富内涵，深化对人民代表大会制度使命的层次性、阶段性、关键性、策略性的认识，进一步认清人民代表大会制度所处的历史方位、面临的紧迫课题、应采取的战略策略、具备的优势和效能等，才能把坚持和完善人民代表大会制度、发挥人大制度优势的相关工作做得更扎实更有成效。
一、人民代表大会制度的深层使命是由制度设计者和缔造者的初心确立的，这个初心就是不断推进国家的工业化转型
近代以来，西方进行了工业革命，实现了社会的近代化，而中国却被西方国家远远地抛在了后面。这是苦难深重的中华民族一百多年来积贫积弱、被动挨打的一个根本原因，同时这也成为中国共产党人从党诞生之日起就自觉肩负起的历史使命。为完成这一使命，党带领人民建立和组织政权，完成了不同历史时期大大小小的不同使命，但是不断推进工业化则是其中必须完成的最核心层次的使命。
首先，工业化是摆脱“挨打”实现民族独立的自强之路。近代以来，由于政治腐败、生产力水平落后，中国逐步成为半殖民地半封建社会，国家蒙辱、人民蒙难、文明蒙尘，中华民族遭受了前所未有的劫难。从那时起，推翻旧制度，建立强有力的新政权，坚定地推动实现国家的工业化转型，把一个贫穷落后的农业国变成一个工业国，实现中华民族伟大复兴，就成为中国人民和中华民族最伟大的梦想。进入新时代，以美国为首的西方霸权主义国家提出，要靠实力地位说话，因此我们要和西方平等对话，必须进一步推进工业化，才能有更加可靠的现代化工业体系和国防体系做后盾，才能有效对抗西方动辄以武力相威胁、相胁迫的丛林法则。
其次，工业化是摆脱“挨间”推动社会进步的团结之路。近代以来，西方列强纷纷在我内部培植亲己势力，不断离间制造和调拨利用中央与地方、不同派系间的矛盾，加剧了我国家政令不能统一、民众一盘散沙的局面，民族危机日益深重。只有中国共产党成立后，以马克思列宁主义为指导，坚定走上了带领工农群众武装夺取政权、实现民族独立和工业化的正确道路。可以说，中国工业化道路一经清晰起来，就激发了一代代中国人在中国共产党领导下前赴后继不懈奋斗的无限热情。新时代，美西方依然按照旧有套路到处搞颜色革命，我们只有不断巩固工业大国的雄厚实力，不断取得工业文明的强大优势，才能让西方热衷殖民主义、霸权主义者自惭形秽、退避三舍。近两年来，我们在新冠疫情防控中，展现出防疫物资和疫苗生产的强大工业能力，加之思想理论界对我抗疫经验的及时总结和宣传，才让西方敌对势力、以及他们豢养的亲美分子、失节公知失去了高级黑的市场和借口，为中华民族的团结进步提供了的更加巩固的共识基础。
其三，工业化是摆脱“挨饿”实现经济发展的致富之路。近代以来，在“三座大山”的多重盘剥压榨下，“挨饿”成为中国人民的“家常便饭”。但自从中国共产党带领人民建立起当家作主的新政权，通过调动一切积极因素和力量、开展天翻地覆的工业化运动，中国人民在短短几十年内，经济总量就由1952年的679亿元增长到1986年的突破1万亿元，2020年更是突破100万亿元，人均GDP超过10000美元，进入中等偏上收入国家水平，历史性地解决了绝对贫困问题，实现了从吃饱到吃好的跨越。进入新时代，党领导人民制定了在新一轮工业革命中的创新驱动发展战略，这意味着将进一步引领和助推我国加快进入高收入国家的行列，从此彻底走出“挨饿”的梦魇。
其四，工业化是摆脱“挨骂”实现文化繁荣的正名之路。我们虽然创造了人类有史以来规模最大的发展奇迹，实现了经济高速发展、社会长期稳定。但是美西方敌对势力对我不断伺机抹黑，妄图否定我们制度的优越性。其中的一个重要原因，就是我们的工业化是在近代巨大历史亏空的低起点上开启的，虽然取得了长足进步，但难免常常受制于人，还不能直接与西方发达国家比较物质技术条件和人均GDP，还没有在发达的工业基础之上构建一套完备的话语体系，特别是有时还不得不采取一些“效率优先”的做法，付出一些局部利益和生态环境的代价，成为授人以口实的“痛”。但是随着我们经济、科技和工业实力的不断壮大，我们正在有步骤地采取措施改变这一局面。我们必将随着工业化的不断推进，在创造更多物质财富的同时，创造人类空前优越的治理文明和精神财富，为人类文明进步、文化繁荣发展做出积极贡献，提供更多中国智慧和中国方案，讲出更多的中国道理和中国故事，彻底摆脱“挨骂”的被动局面。
二、人民代表大会制度的使命是分时期推进的，每个时期都要围绕解决主要矛盾对制度的具体内容进行完善和调整
中国共产党一经成立就把组织和带领人民当家作主作为自己的使命，特别是在战火纷飞的年代、在建立人民代表大会制度之前，党围绕不同历史时期的主要历史任务，针对当时社会的主要矛盾，带领人民对建立现实可行的人民政权制度，进行了艰苦卓绝的艰难探索。
一是第二次国内革命战争时期对“工农兵代表会议制”的探索。这一时期为反对国民党蒋介石集团的反动统治，废除封建土地制度，建立工农民主政权，中国共产党带领广大人民群众，在城市成立“工人代表大会”或者“市民代表会议”，在湖南等地农村成立各式各样的“农会”，掀起了一系列的革命浪潮，进行了一系列创造性制度尝试和探索。大革命失败后，党领导各地武装力量纷纷举行起义，把党的工作重点由城市转入农村，建立了一个个红色革命根据地和工农民主政权，将“打土豪、分田地”确立为土地革命的核心内容，彻底打碎了苏区内半殖民地半封建社会的经济关系、政治制度、思想文化、社会结构和法律制度。1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，大会听取并讨论了劳动法问题、土地法问题、红军问题、经济政策问题、少数民族问题、工农检查问题的报告，并通过了相关法律和红军问题、经济政策等决议案。中华苏维埃共和国采用工农兵代表大会制度作为政权组织形式，形式上虽然借鉴了苏联的制度和名称，但核心是要解决土地革命的问题，而不是简单地照搬一种民主形式，因此采取了依靠贫农雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制的原则和办法，有效地实现了使广大贫雇农政治翻身、经济上分到土地、生活上得到保障，调动了他们革命的积极性，巩固了农村革命根据地。这对未来的政权建设提供了有益的经验，就是党领导人民建立当家作主制度都是有着明确的使命和目的的，都是紧紧围绕完成当下的历史使命展开的。
二是抗日战争时期对“参议会制”的探索。这一时期为了更加广泛地动员和组织人民群众，孤立顽固势力、发展进步势力、争取中间势力，更好地实中国共产党抗日民族统一战线政策，一致对外反对日本帝国主义者的侵略，中国共产党领导的陕甘宁边区和各革命根据地政权纷纷建立抗日民主政权，在政权机构和民意机关的人员名额分配上实行“三三制”原则，即代表工人阶级和贫农的共产党员、代表和联系广大小资产阶级的非党左派进步分子、代表中等资产阶级和开明绅士的中间分子各占三分之一。这样中国共产党不仅把小资产阶级，而且把民族资产阶级和开明绅士也争取到抗日政权中间来。这一制度对于巩固中国共产党在抗日民族统一战线中的无产阶级领导权，解决民族矛盾上升如何有效团结抗日、推动全国的民主化、反对蒋介石的一党专政起到了积极作用，极大地促进了抗日根据地及全国抗日民族统一战线的巩固与发展。
三是解放战争时期对“人民代表会议制”的探索。这一时期党因势利导，把原来的抗日民主政权逐渐演变为人民民主政权，以人民代表会议为其主要组织形式。在农村完成土改后，由贫农团和农会向人民代表会议制过渡，建立了农民直接选举产生的区乡(或村)人民代表会议作为正式权力机关，并由它选出政府委员会，成立区乡人民政府，实行议政合一制度，此后贫农团和农会则不再是政权组织而变为群众组织。在区乡人民代表会议基础上又召开县人民代表会议，选举产生县政府委员会。在老解放区的城市中直接建立了人民代表会议制度，在新解放的城市中，由于尚不具备召开人民代表会议的条件，召开了临时性的各界各业代表座谈会，其代表的产生最初以推派和聘请为主、由民众团体选举为辅，后来则以各团体各界的民主选举为主、推派和聘请为辅，这种各界人民代表会议不是权力机关而是协商、咨询机关。只有到民主选举产生了人民代表会议才成为全市最高权力机关，而军管会则随之撤销。城乡各级人民代表会议包括了党政军代表，各民主党派、各人民团体的代表，工人、农民、学生、妇女和少数民族的代表，文化教育界及知识分子的代表，工商界和开明绅士的代表。尽管各级人民代表会议有广泛的代表性，又是权力机关，但它还不是全民普选的、完备的人民代表大会，而是向人民代表大会制度过渡的一种形式。这一形式一直延续至建国初期，直至全国人民的生活、生产秩序基本稳定，普选开始之后才发生根本变化。
新中国成立后，由于全国解放尚未全部完成，以及朝鲜战争爆发，直到1953年才开始全国普选。1954年9月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行，标志着中国人民代表大会制度正式建立。人民代表大会制度确立后的最初十年，各级人民代表大会及其他国家机关在探索运行中不断完善。1966年，文化大革命时期，人民代表大会制度遭到严重挫折。1976年“文革”结束后，党和国家领导人在总结历史经验教训的基础上，更加深刻地认识到人民代表大会制度的重要性。随着党的十一届三中全会的召开，坚持和完善人民代表大会制度的任务被提上重要议事日程，中国的人民代表大会制度建设进入一个新的发展阶段。
三、承担人民代表大会制度的当代使命要抓住关键，针对最急迫的问题提供有力的民主法治保障
经过改革开放40多年的发展，我国工业化取得了举世瞩目的成就，已经成为拥有联合国产业分类目录中全部41个工业大类、191个中类、525个小类的工业门类齐全的国家，成为无可争议的“世界工厂”。但是必须看到，我国的工业还存在大而不强、全而不优的问题，继续推进新工业革命，跟上全球工业革命4.0的步伐，这是当代中国人的历史使命，也是人民代表大会制度的使命。
一是现代化的宏伟事业需要人民代表大会制度形成统一的国家意志。根据党的十九大的战略安排，我们的目标是要到2035 年，基本实现社会主义现代化；到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。实现这一目标就必须形成强有力的统一的国家意志。首先要依法形成清晰完整的奋斗目标。这就要统筹实施好中长期规划、五年规划和年度计划，我国“十四五”时期经济社会发展的主要目标是：经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平、国家治理效能得到新提升。这些宏达的目标没有统一坚强的国家意志作后盾，是很难有效衔接、渐次推进的。其次要适时完善重大法律制度。发挥法律固根本、稳预期、利长远的基础性作用。如民法典的编撰和实施，从生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等方面对社会生活的方方面面进行了制度安排，为继续推进工业化和现代化奠定了坚实的法治基础。其三要加强宪法和法律的实施。法律的生命在于实施。宪法法律充分体现了人民的意志和愿望，只有推动宪法法律得到严格执行，彻底消除特权和金钱对经济社会依法运行的干扰，人民群众才能对未来发展建立稳定的预期和持久的信仰，经济社会的方方面面才能真正实现依法治理，人民才能切实增强获得感、幸福感和安全感。
二是全球化面临的严峻挑战需要人民代表大会制度依法有效应对。当前，国际上以信息革命为先导，新一轮科技革命和产业变革开启了世界互联互通的新进程，各种新技术、新制度把世界更加紧密地联系在一起，全球利益共享和责任共担进一步深化。与此同时，东升西降趋势日益明显，我国的发展已经威胁到美西方等帝国主义国家维持其攫取超额利润的优势地位，近年来其不断针对中国工业品出口挑起贸易争端，逆全球化思潮暗流涌动，打压遏制、甚至妄图阻断中国继续工业化的意图日益明显。面对国内外错综复杂的问题，我们不惹事，但是也不怕事。毛泽东同志说，中国人民现在是组织起来了，是惹不得的；惹翻了，是不好办的。当前我们应着眼于长期应对，充分发挥制度优势，强化战略布局，争取腾挪的空间。首先要大力推动构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。要牢牢把握国内大循环这个“主体”，以我为主，既尊重国际规则、保护国外投资在中国市场的平等主体地位，但更要注意国内产业发展和消费升级的实际需要，从法律和制度上扭转不利于实现国内大循环的规则和做法，从而更好地利用国内国际两个市场、两种资源，不断培育我国参与国际合作和竞争的新优势。其次要更多地赋权赋能给社会和市场主体，充分调动多元主体参与治理的积极性和创造力，在反制美西方国家市场恶意打压、政治和文化渗透破坏中，通过相关法律和制度的完善，加强政府主导、社会参与、市场调节和民意发力等多方力量的统筹应对，实现有机融合和力量整合。其三要丰富应对的法律手段和工具箱，增强对个别“黑天鹅”或“灰犀牛”事件应对措施的法定性和灵活性。2020年6月30日，全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，明确规定防范、制止和惩治分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪和勾结外国或境外势力危害国家安全罪等四类危害国家安全的罪行及其应当承担的法律责任，为在香港特别行政区有效地维护国家安全提供了制度和机制保障，切实推进了中央对香港全面管治权的落实，对平息长达一年之久的香港修例风波和社会持续动荡产生了立竿见影的效果。
三是日益复杂的社会治理问题需要通过人民代表大会制度提供有效治理的坚实平台。人类进入后工业化阶段，传统的社会管制方式受到了严峻挑战，越来越无法满足新形势下的新要求，特别是互联网的兴起，进一步引发人们日常生活和社会交往方式的深刻变革。与此同时随着人民物质生活条件的改善，食品安全、网络安全、治安防范、环境保护等社会问题，已不再是个别的、散发的现象，很多社会问题呈现出无人可以置身事外的特点。首先，生产力的发展导致社会资源的配置越来越复杂，行政管制方式难以跨界，管理能力难以企及，管理风险难以承担，加之既有的部门间推诿扯皮、协调整合成本加大，越来越需要通过人民代表大会制度通过完善法治，激发多元社会主体和市场主体依法参与治理的积极性和主动性，提升社会自主治理的自觉性和有效性；其次，国家、社会、家庭和个人的社会分工和功能结构急剧调整，特别是诸多传统的家庭功能日益剥离和社会化，需要通过人民代表大会制度，用法治手段推动相关功能的调整和转移，增加相关的制度供给，促进相应产业的发展。其三，随着个人经济独立、思想解放、自由度提升，社会越来越倾向于通过人民代表大会制度依法授权确定不同领域的治理原则，来推进法治基础上的分类治理，持续激发各个领域的治理活力和治理成效。最后，社会个体的原子化状态，越来越需要通过人民代表大会制度，减少社会治理的层级，通过提供基本的法律制度规范，来构筑一体化的社会行为规则。
四、人民代表大会制度的使命是讲策略的，应看准新时代实现共同富裕的有利时机大力发展全过程人民民主
进入新时代，党中央高瞻远瞩，提出要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。当前，我国正处在转变发展方式、优化区域布局、升级产业结构、转换增长动力的攻关期，区域性、结构性、体制性、周期性问题相互交织，东西部城乡间区域经济发展不平衡、实体经济结构性供需不平衡、金融和实体经济不平衡、房地产和实体经济不平衡等等。在这样的背景下，实现在高质量发展中促进共同富裕，就需要有非同寻常的制度安排，这就必须在党的领导下，进一步发挥人民代表大会制度的根本政治制度优势，顺势而为地发展全过程人民民主。通过发展全过程人民民主，凝聚起推动改革、促进发展的磅礴力量。应当说，在高质量发展中促进共同富裕，与在坚持和完善人民代表大会制度过程中发展全过程人民民主，是一个事物的两个方面，是经济基础与上层建筑的关系，是彼此规定的关系，是在社会主义制度下内部政治和经济建设高度自洽、具有无比优越性的体现。
1、要通过发展全过程人民民主进一步加强党的领导
实践证明，在防控疫情斗争、决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚中，在风雨袭来时，党的坚强领导、党中央的权威是最坚实的靠山。当前要抓住实现共同富裕、人心思齐的有利时机，在党的领导下进一步发挥人民代表大会制度优势，通过大力发展全过程人民民主，把充分听取和反映各个阶层和群体的利益诉求与推进各个领域的改革结合起来，把解决发展不平衡不充分问题和解决人民群众急难愁盼问题有机统一起来，使党通过人民代表大会制度更好地发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，不断加强和完善党科学执政、民主执政、依法执政的制度和机制，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，从而更好地维护社会公平正义，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的进展。
2、要通过发展全过程人民民主进一步加快共同富裕的步伐
实现共同富裕一方面是要建立在科学的公共政策体系、人人共享的合理分配格局之上；另一方面是要建立在经济发展、产业升级、收入增加的基础之上。在当前实施创新驱动发展战略的背景下，就是要通过发展全过程人民民主，高度关注创新者和创造者的揪心事和烦心事，全面落实知识价值导向的分配制度，构建适应创新驱动战略的分配原则和分配规则，才能把共同富裕的蛋糕做大。因为只有按照社会主义的分配原则解决好科研人员的合理获益问题，才能从根本上改变科技创新动力不足、活力不足的问题。在这个问题上应充分借鉴农村土地联产承包责任制改革的经验，按照技术创新的规律和特点，着眼于技术要素的市场化资源配置需要，大力推进科技成果产权制度改革，给予科技人员更大的科技成果转化自主权和处置权，才能在科技领域发挥科研人员的领头雁作用，带动大家更快地实现共同富裕。
3、要通过发展全过程人民民主进一步加快法治建设步伐
新时代的共同富裕是在法治基础上实现的共同富裕。但推进法治永远在路上。在新的条件下，要着眼于充分发挥有为政府和有效市场两方面的积极作用，大力发展全过程人民民主，才能更快更有效地推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。一是要加强民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督在内的各民主环节的法治建设，做到有法可依，依法促进各环节彼此贯通、形成合力，避免只重视选举过程而不重视协商、决策、管理、监督过程的问题。二是要加强对公权力的规范和监督。通过不断发展全过程人民民主，不断强化对权力运行的监督，特别是要加强对预算编制和执行的监督，通过人民群众的广泛参与评估，不断提高预算编制的科学性和执行绩效，推动政府加快职能转变和法治政府建设，进一步有效规范权力运行，使权力行使更加精准，更加有效服务于经济社会发展。三是要加强对资本的引导和约束。通过发展全过程人民民主，以更加完备有效的法治方式防止资本对市场经济规则和社会事业发展的绑架侵害和过度干扰。一段时间以来，资本在住房、教育、医疗等领域造成了一系列负面影响，被诟病为新“三座大山”。此外还要高度关注一些公职人员利用手中权力，勾结资本恣意妄为，对市场规则、社会事业和民生保障造成损害。
4、要通过发展全过程人民民主增强全社会的制度自信和自觉
面对社会主义现代化建设的繁重任务和诸多深层次矛盾，人民群众、特别是青年一代的主流是积极向上、拼搏奉献的，但是社会上也确实出现了一些非主流的消极颓废、悲观厌世、拜金主义、崇洋媚外、仇富狠国等负面思潮，这些问题的产生有深刻的社会原因，需要在党的领导下，通过发展全过程人民民主，使更多的人能够充分地反映诉求，使每个人的困难和问题得到更好关注和解决，使每个人感受到社会的关爱、集体的温暖，使每个人的积极性和创造性得到充分尊重，责任感和使命感得到充分激发，才能进一步动员和组织全国人民准确把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建以国内大循环为主、国际国内双循环的大格局，才能持续地解决好科技创新、产业升级、就业增加、收入提高、内需扩大等问题，才能用社会主义现代化建设的实际成就进一步增强全社会对人民代表大会制度的自信和自觉。
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