以规范性文件备案审查为抓手 不断提升监督实效

　　中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。我们要深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，弘扬社会主义法治精神，依法履行法律监督职能，以人大工作不断取得的新进展新成效来推动国家法治化进程。规范性文件备案审查作为宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一、实现依法治国的一项重要宪法性制度，社会关注度高，人民群众期待高。顺义区人大常委会以备案审查为抓手，不断加强备案审查制度和能力建设，逐步提升监督实效，回应人民期待。

　　一、主要做法

　　我们主要从两方面入手做好备案审查工作：

　　一方面抓日常工作，健全机构、配强人员、明确职责。党组高度重视备案审查工作，每年度专题听取工作汇报。2017年，法制办加挂备案审查办公室牌子，修订了备案审查办法，进一步明确审查范围、落实责任、细化程序。2019年印发的区委人大工作意见中提出“配齐配强备案审查专业力量，明确备案范围，规范审查程序，做到有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，为做好备案审查工作奠定了基础。近期，我们又对法制办人员进行了调整，坚持优中选优，将年富力强、有法律专业背景的人员调整到法制办，并健全完善了各项学习制度。

　　另一方面抓调研，摸清情况、找准问题、明确方向。将规范性文件备案审查专题调研纳入常委会年度重点工作，2020年我区以走访、座谈会等形式详细了解2017年以来我区规范性文件备案审查工作情况，摸清底数，为专题调研奠定基础。同时，委托律师事务所和中国政法大学法治政府研究院专家对我区2017年以来区政府下发的105件文件和27件规范性文件进行审查。在此基础上，组织由监察和司法委员会委员、相关职能部门和法律顾问参加的专题调研，听取我区2017年以来规范性文件备案审查工作情况，查找问题，明确下一步工作思路。同时邀请专家介绍了其他地区在备案审查方面的先进做法和经验，以他山之石求攻玉之效。

　　二、存在问题

　　通过调研发现，27件规范性文件(主要涉及政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明五大类，其中经济建设类为主要类型，共计16件，占59.3%)，其中14件涉及扶持奖励(授益类规范性文件)未进行成本效益分析，个别文件设置了奖励门槛。这些文件总体上看存在以下问题：一是部分规范性文件报送备案不规范，主要是对文件制定的依据说明不充分、不详尽和对文件主要内容的说明过于简单，比如《顺义区专利促进与保护实施细则》(上位法是《专利法》)《顺义区宅基地房屋租赁管理办法》；二是部分规范性文件逻辑结构和语言表述不规范，比如《顺义区污水处理和再生水利用设施运行管理暂行办法》正文中出现“建成一个，移交一个”“见附件1”等表述；三是部分规范性文件未明确明示有效期，行政规范性文件具有“在一定期限内”有效的特性，部分文件规定有效期是3年，部分未明示有效期，规范性文件的有效期一般不超过5年(为实施法律、法规、规章或者国家政策制定的规范性文件，有效期需要超过5年的，制定机关应当在起草说明中载明理由，但有效期最长不得超过10年，未明确有效期的，其有效期为5年)；四是部分规范性文件存在处罚设置与上位法不一致现象，比如，《关于进一步加强烟花爆竹安全管理工作的通告》中，对单位和个人的处罚与《烟花爆竹安全管理条例》的规定存在不一致情况；五是部分单位存在有件不备、报备不及时及年底突击报备现象，各别单位和部门将规范性文件当成普通文件，不及时进行备案。

　　以上这些规范性文件存在的问题，也反映出我区在推动备案审查工作中存在的薄弱环节：

　　一是规范性文件边界不清。规范性文件的内涵、外延不太清晰，造成部分规范性文件游离在区人大的监督之外，如区政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构发布的规范性文件等。

　　二是审查覆盖面不足。备案审查的范围仅限于区政府报备的规范性文件，未涉及到监察委、检察院、法院制发的规范性文件。

　　三是审查方式单一。目前备案审查工作方式是由法制办牵头，委托区人大常委会法律顾问进行审查，涉及相关委室时由相关委室协助审查，且仅限于合法性审查，未进行合理性和适当性审查，审查方式单一，工作流程也有待于进一步规范。

　　四是审查效果有待增强。目前，区政府负责备案审查的司法局文审科，在编人员4人，各镇街司法所工作人员有法学专业本科以上学历人员比例在10%左右；区人大法制办工作人员3人，由于受到专业水平、知识结构、人员数量等多方因素限制，审查效果不尽如人意。对制定程序违法、实体违法的行政规范性文件，也缺少督查与问责制度机制。

　　三、工作思路

　　2020年10月以来，全国人大先后举办了第二十六次全国地方立法工作座谈会、备案审查工作经验交流会和备案审查工作培训班，市人大召开了规范性文件备案审查工作座谈会，修订了备案审查工作规程，提出了“完善常委会听取和审议备案审查情况报告制度，全面实现市区人大规范性文件电子化报备审查”的要求，为各区人大开展备案审查工作提供了遵循、指明了方向。我区将按照全国人大和市人大会议精神和要求，加强学习和研究，从完善机制、提升能力、提高质量等方面入手，推进备案审查工作规范运行和法治化建设。

　　1、健全完善制度机制，强化专业力量。一是进一步修订完善我区规范性备案审查办法，拓宽备案审查范围，对依法接受本级人大常委会监督的区政府、监察委、法院、检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。二是进一步完善备案审查程序，对“一委两院”规范性文件纠错程序作出单独规定。三是进一步完善常委会听取和审议备案审查工作报告制度，全面梳理和报告本届以来规范性文件备案审查工作情况，向社会公开2020年备案审查目录。四是督促区政府进一步加强专业队伍建设，适当提高法学专业人才比例，司法行政机关在执法力量下沉时将专业人才向基层倾斜，从源头提高基层法治保障能力和水平。

　　2、加强信息化建设，提升能力水平。一是积极运用互联网技术和信息化手段推进规范性文件信息化建设，确保规范性文件的制定、管理和监督工作摸得着、管得住。做好全市备案审查信息平台的普及工作，按照“两级建设、多级使用”的要求，组织相关部门人员对平台使用进行培训。推动区政府行政规范性文件备案平台建设，区政府在原合同审查平台的基础上增加备案审查模块，建立覆盖全区的审核备案信息化管理平台。二是提高规范性文件质量，督促区政府相关部门将备案审查工作纳入培训计划，一方面加强可操作性培训，行政规范性文件要符合经济社会发展规律，着力解决经济社会发展中普遍性问题和深层次矛盾；另一方面加强规范性文件规范化培训，提升文本质量。三是探索建立备案审查衔接联动机制，探索与法院、检察院建立工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力。加大对规范性文件备案工作的监督力度，通过定期核查、疑似规范性文件排查等方式，提高规范性文件备案率。四是提升人大常委会机关备案审查能力，充实备案审查力量，组织法制办、相关专门委员会学习备案审查领域相关法律法规，不断提升备案审查能力和水平；同时，充分发挥法律顾问和专家学者的智库作用，以其专业优势形成备案审查工作的合力，实现备案审查工作从量变到质变的提升。

　　3、探索立项制度建设，加强工作统筹。以区政府探索建立行政规范性文件立项计划制度建设为契机，延伸规范性文件审查触角，强化规范性文件立项管理，年初提前做好立项征集工作，加强制发规范性文件的计划性。由于我市尚未出台国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的贯彻落实文件，尚未建立起对行政规范性文件制定全过程以及后续监督管理的地方性法规，亟需建立从行政规范性文件的源头管控、事中程序规制及事后监督和问责全链条管理模式相配套的机制和制度保障，我区将以法治政府建设目标为导向，加强规范性文件制定过程的监督，督促区政府建立完善规范性文件起草评估程序、听取意见制度、合法性审查制度和行政规范性文件后评估制度建设，不断探索完善行政规范性文件标准化体系建设，提升规范性文件法治化、规范化、信息化水平。