习近平总书记在给密云乡亲们回信时强调：要坚持生态优先、绿色发展，加强生态涵养区建设，健全生态补偿机制，共同守护好祖国的绿水青山。为了落实习近平生态文明思想和法治思想，为解决生态涵养区发展不平衡不充分问题提供及时有力到位的法治保障，在市委领导下，市人大常委会认真贯彻习近平总书记关于坚持和完善人大制度的重要思想，着眼保障市委决策部署实施，会同市政府组建“大专班”，研究制定《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》。立法全程坚持市委领导，发挥了人大主导和政府依托作用，充分尊重各区主体地位，问需于民、问计于民，坚持科学立法、依法立法，将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。条例目的明确，内容比较全面，措施符合实际，具有鲜明的首都特色，在完善重点生态功能区域制度、促进城乡区域协调发展等方面具有制度创新意义。
一、围绕大局主动选题，保障市委决策部署落地见效
习近平总书记在地方人大设立常委会40周年重要指示中指出，要围绕贯彻党中央关于人大工作的要求，地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，创造性地开展立法工作。生态涵养区作为首都重要的生态屏障和水源保护地，是城乡一体化发展的敏感区域，是国际一流和谐宜居之都的生态底色。自2005年首次划定以来，本市不断完善政策、加大投入，各相关区保持战略定力，生态涵养区生态保护与绿色发展取得了显著成效。但是，对照新形势新要求，这一区域山水林田湖草系统保护依然不够，绿色发展路径不畅，生态保护补偿机制仍不健全，人均可支配收入明显偏低，财力大部分来自市级转移支付。生态涵养区依然是全市发展最不平衡最不充分的区域。对此，市委市政府高度重视，2017年在新版城市总体规划中明确了其功能定位及中长期发展目标。2018年，制定了推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见，明确了近期的发展目标、主要任务和改革措施。2019年，市人大常委会着眼保障市委决策部署实施，坚持急用先立，主动提出开展生态涵养区专项立法，力求制定一部定方向、立原则、重统筹、利长远的条例。在内容上，系统梳理党中央和市委决策部署，将“党言党语”转化为“法言法语”，将市委关于生态涵养区建设的正确主张转化为法规条款。在程序上，自觉坚持党的全面领导，在调研、立项论证、起草、审议各个环节，及时向市委请示汇报，找准正确政治方向，努力让立法成为服务大局、助力改革的良法。
二、充分尊重人民意愿，切实保障人民正当权益
此次立法坚持以人民为中心的发展思想，充分发挥生态涵养区的积极性、主动性和创造性；坚持目标导向与问题导向相结合，沉下去、接地气、察民情、聚民智，力求号准生态涵养区脉搏，打通制度的堵点痛点，让立法做到“为了人民、依靠人民、造福人民”。立法调研和立项论证阶段，认真梳理市人大代表多年来所提相关议案建议，研究市人代会上相关代表团的审议意见，广泛征求农村委、农村代表小组和各区人大的意见和建议。起草阶段，组织市人大代表深入7个区的30多个乡镇村，深入田间地头，了解实际情况，听取市、区、乡镇三级人大代表和基层干部群众的意见和呼声。对基层反映的300多条意见建议，逐条整理分析，紧紧抓住不放，研究标本兼治的立法对策，与政府部门反复协商，在法规中予以体现。如，基层反映产业禁限目录不尽合理，基层不清楚能够发展什么。条例明确统筹制定适宜产业的发展政策，实施资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，引导适宜的活动和资源节约、环境友好的项目、企业总部等在生态涵养区落地。同时，着眼将生态优势转化为发展优势，规定鼓励、引导绿色有机农业、林下经济和生态旅游、精品民宿、森林康养、数字经济等新兴业态及文化旅游发展。审议阶段，认真研究常委会组成人员审议意见，再次征求市人大代表和各区人大的意见和建议。二审前，农村办在代联室支持下依托门头沟、平谷、怀柔、密云4个区的代表家站平台，再次征求了58名三级人大代表 和基层干部群众的120多条意见建议。其中，怀柔水库周边村集体经济组织承担高额污水处理后外运费用问题，拟通过把饮用水水源地纳入重点区域生态补偿推动解决。因此，只有顺民心、摸民情、解民忧，才能让法规成为维护人民正当权益的良法，经得起历史、实践和人民的检验。
三、坚持依法立法原则，推动立法决策与改革决策衔接
生态涵养区立法综合性、专业性都很强，既要妥善处理法律与政策关系，又要坚持法制统一原则，做好地方立法与国家立法的协调统一。为落实依法立法原则，立法中把握“统筹、集成、优化、突破”八字原则。所谓“统筹”，是指生态环境保护法律法规很多，但相对分散、系统保护不够，需要从“山水林田湖草是生命共同体”角度，健全大保护格局，同时平衡好保护和发展的关系。如，围绕建设好保护好绿水青山，完善山水林田湖草的系统保护制度。突出一个“统”字，在基本制度方面，规定了自然资源统一调查监测，自然资源统一确权登记、有偿使用，生态环境质量状况统一监测评价和生态服务价值评估研究等制度。在具体措施方面，与相关法律法规衔接，强化政府在森林资源、重点水库、水环境、生物多样性保护和突发事件应急管理等方面的职责。所谓“集成”，是指国家和本市出台了一系列改革政策，有的需要立法固化，以稳定公众预期。如，国家农村产业融合发展用地政策，市委实施意见中的结对协作机制，生态涵养区综合性生态补偿机制，能够解决实际问题，符合未来发展趋势，需要通过立法集成固化。所谓“优化”，是指对现行法律政策的盲区和不足，需要通过立法优化。如，生态保护补偿政策，需要平衡山区公益林和平原百万亩造林、公益林与经济林、森林与耕地等不同生态要素的补偿标准；需要针对不同区域自然资源禀赋、经济社会发展状况等实际情况，健全差异化补偿政策，增强生态涵养区百姓的获得感。所谓“突破”，是指改革进入深水区，要敢于直面基层反映的难点问题，通过立法凝聚共识、攻坚克难，在矛盾焦点上“切一刀”。如，在土地管理法、森林法、畜牧法等法律及国家政策日益成熟的基础上，深入总结门头沟集体产业用地实践探索，借鉴浙粤等兄弟省市经验，明确农村产业融合发展用地供给保障制度，回应基层对绿色发展用地瓶颈的关切。正是通过坚持八字原则，较好地落实了依法立法原则，寻找合理的立法空间，实现了立法决策与改革决策的衔接，实现了合法性与前瞻性的统一。
四、创新立法工作机制，提高立法质量和效率
随着全面深化改革、全面依法治国的推进，对科学完备的法律规范体系的需求越来越迫切，立法精细化要求越来越高。与“小切口”立法不同，生态涵养区条例作为区域综合性立法，涵盖生态、经济、社会、文化多个领域，涉及30多个市政府部门和7个区，属于“大块头”立法，加强统筹尤为重要。在立法全过程，我们始终坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，完善立法工作机制，最大限度地凝聚共识，提高立法质量效率。调研阶段，市人大常委会农村办、城建环保办、法制办会同市政府有关部门，梳理法律政策，学习领会中央和市委相关政策，参酌乡村振兴促进、长江保护等国内外立法例，明确立法思路和主要内容，并试拟了法规草案稿。立项论证阶段，就立项论证报告和法规草案试拟稿全面征求代表、市政府有关部门、市“一委两院”、相关区人大和部分专家的意见。主任会议通过立项后，市人大常委会党组向市委书面报告立法进展情况。起草阶段，根据市委主要领导批示，成立了市人大常委会和市政府主管领导任“双组长”的立法领导 小组，及时组建市人大常委会农村办、城建环保办、法制办和市发改、财政、司法、规划自然资源、生态环境、水务、农业农村、园林绿化等11个单位参加的立法工作专班，共同开展实地调研；组织30个部门开展重点问题调研，形成生态保护红线管控、多元化生态保护补偿机制、点状供地等系列专题研究报告，并形成综合调研报告，为立法夯实基础支撑；封闭三天，专班成员逐条讨论试拟稿，进行集中起草。起草中，动态报送专班立法进展、调研报告等；对于法规名称、争议问题等及时进行请示汇报，有关市领导专题研究、现场指导、及时沟通、协调解决，确保了立法工作进度和实效。在审议阶段，围绕审议修改意见，专班成员单位开展补充调研，征求国家部委意见，完善条例草案。市人大常委会党组专程到密云实地调研，研究法规修改工作，在二审前向市委主要领导、市委常委会进行专题汇报。这些工作层面的探索，对进一步完善新时期立法工作机制，提高地方立法工作质量效率具有一定参考价值。
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