市人大常委会民族宗教侨务外事办公室
为协助市人大常委会听取和审议市政府关于北京市“十四五”规划编制工作报告，在市人大常委会领导下，市民宗侨外委员会成立了专题调研工作小组，由市人大常委会副主任李颖津同志任组长，市人大民宗侨外委员会主任委员、市人大常委会民宗侨外办主任孙杰同志任副组长，成员由民宗侨外委副主任委员、委员和市人大侨外代表小组成员及部分人大代表组成，并邀请首都经济贸易大学研究团队全程参加调研工作。根据人大常委会的具体部署，专题调研小组制定了周密的工作方案，调研工作围绕国务院批复的《全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案》及本市重点领域开放改革三年行动计划(以下简称“三年行动计划”)任务实施情况，本市服务业扩大开放综合试点示范区等重点开放载体在扩大开放过程中先行先试情况，聚焦打造“类海外环境”，为外籍人才提供高品质、国际化服务保障，打通“最后一公里”的开放创新举措，推动政府改革，解决制约开放发展的体制机制问题方面的情况；对标高标准国际经贸规则及国内先进实践，进一步提升本市国际化服务水平及发展能级等情况开展一系列调研活动。4月中旬至6月底，在李颖津副主任带领下，民宗侨外委员会专题调研小组通过召开视频会议、实地走访和现场座谈等方式，共组织实地调研3次，座谈交流17次，线上视频会议5次，58人次委员代表参加专题调研活动。
一、服务业扩大开放综合试点工作的总体情况
自2015年以来，国务院先后三次批复“试点方案”，北京市成为国内唯一的服务业扩大开放综合试点城市，承担着全国服务业领域开放改革政策先行先试，探索可复制可推广经验的重大责任。市政府认真落实国务院批复精神、市委的工作部署和要求，在落实国务院批复的新一轮试点177项任务的基础上，又进一步聚焦科技、互联网信息、金融、教育、文化旅游、医疗养老、专业服务等服务业开放重点领域，制定了8个专项开放改革三年行动计划，推出了205项开放创新举措，涉及全市64个责任部门。为了更好地推动“试点工作”，北京市各级部门都建立了专班队伍和工作机制，制定各项政策措施，积极推进各项工作。
在市委的正确领导和国家相关部委的大力支持下，市政府认真落实国务院批复精神和市委的部署要求，细化各项工作任务，推进“产业开放+区域开放”并行突破。在市服务业扩大开放综合试点工作领导小组统筹协调推动下，服务业扩大开放综合试点各项工作取得明显成效。一是激发了市场活力，为首都高质量发展注入了新动能。二是坚持以开放促改革，加快体制机制改革和创新，服务业发展的软环境得到持续优化。三是强化政策突破和创新，有效发挥了制度创新试验田的作用。截至目前，国务院批复的新一轮试点方案177项任务已完成94.4%；八大重点领域开放改革三年行动计划年度任务已完成73.3%，已累计形成了122项全国首创或效果最佳的创新举措，并向全国或自贸试验区复制推广了6批北京创新经验。
二、服务业扩大开放综合试点中存在的主要问题
调研组认为，尽管本市服务业扩大开放试点工作已取得了明显成效，但与新时代推进首都高水平对外开放，服务党和国家战略大局、服务首都经济高质量发展的新要求还有一定差距，主要是：
(一)重点领域的改革开放仍需要加快，服务业扩大开放新格局尚待进一步优化
一是重点领域依然存在着一些限制性规定。尽管服务业扩大开放试点方案以及专项行动计划中所涉及的任务完成情况较好，也取得了良好成效，但是重点领域中的限制措施已经开始影响服务业扩大开放的推进。如试点方案中金融领域的第99项任务：“将合格境内机构投资者主体资格范围扩大至境内外机构在北京市发起设立的投资管理机构，包括境内证券公司、基金管理公司和期货公司。”虽然目前证券公司、基金管理公司不受限制，但由于外汇层面考虑等原因，外资机构设立期货公司仍然属于限制类项目。
二是行业领域和区域的开放发展程度差异较大。主要表现在科技、互联网信息和金融领域的开放程度较高，利用外资的规模和比重远高于文化旅游、医疗养老等领域。根据市统计局的数据，2019年北京市实际利用外资142.1亿美元，其中，信息传输、软件和信息技术服务业占37.6%，科学研究和技术服务业占25.9%，金融业占11.4%，文化体育娱乐业的外资比重仅占不到1%左右。另外各城区间利用外资规模的差距增大，中心城区利用外资的比重远高于其他区。从新设企业数和实际利用外资额看，2020年1-5月，海淀区新设企业159家，同比增长42%，占北京全市的24.8%；实际利用外资24.7亿美元，同比增长55.5%，占北京全市的37.4%。朝阳区实际利用外资26.5亿美元，同比增长3.8%，占北京全市的40.1%。这两个区实际利用外资规模在全市的比重就超过了77%。
三是京津冀协同开放的格局仍有待形成。随着京津冀协同发展的推进，三地在产业链、供应链的协同上进展比较快，目前通州区与北三县已经开始联合编制发展规划，北京的一些产业也在向天津和河北两地转移，但是如何促进自贸区与服务业扩大开放试点政策的耦合，发挥协同开放的优势等方面有待提高。
(二)服务业开放发展的长效机制有待进一步完善
一是投资贸易便利化机制尚需完善。在调研中发现，在资金流动方面，由于国家外汇管理政策的调整，金融机构、跨国公司在境内外资金结算、调配过程中出现了周期延长、成本加大等问题；在市场监管服务方面，依然还存在着由于监管主体不明确、措施不到位，使得新业态、新产品不能尽快落地实施的现象。另外在跨境交付、跨境消费和自然人移动等模式下的服务贸易，也还存在着市场准入方面的限制。
二是各部门间协同推进机制尚需完善。首先是北京市与国家有关部委共同推进的机制还需要进一步完善。调研发现，目前由于国家部委政策调整和审批速度减缓，已经造成了一些任务难以按计划完成。《全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案》设计的177项任务中目前有7项任务未完成，其中4项任务是因为需要中央部委政策调整而未完成；其次是市级各部门间的统筹力度还需要进一步加大。如金融领域《三年行动计划》中“进一步在公共交通、医疗卫生、交通罚没、公共缴费、政府服务等领域推动移动支付便民工程，2019年底前实现在地铁机场线、公交车联网通用移动支付应用”，由于北京交通行业线路多、客流量大，支付渠道在建设运营结算等各环节涉及到交通、住建等多部门，部门间存在着利益分配的问题，形成多领域共享支付渠道的难度很大。另外在《试点方案》未完成的任务中，有3项任务也是因为北京市级相关部门对任务事项存在不同理解，造成工作推进难度较大。第三是京津冀三地部门间的协同需加强。调研中发现，服务业扩大开放试点中的一些先行先试的政策，需要三地部门的配合才能有效推进。如作为试点任务中的第61项“开展医疗器械注册人制度试点，允许北京市医疗器械注册人委托京津冀地区医疗器械生产企业生产医疗器械，助推“注册+生产”跨区域产业链发展”。这项政策属于北京的先行先试政策，但是由于三地部门间沟通协调问题，使得具体实施方案迟迟未出台。而在去年8月份，国家药监局已经明确在全国21个省区进行此项试点。
三是全面风险防范机制仍尚需加强。为了降低服务业扩大开放中可能出现的风险，北京建立了包括企业信用管理数据库、金融风险监测预警等风险防范体系，而且已经开始发挥作用。但是随着服务业扩大开放力度不断加大，市场主体增加和人员流动日益频繁，不仅是金融风险、信用风险等经济风险，而且公共卫生风险、国家安全风险等也会上升，并且各种风险会相互交织，因此需要建立并完善全面风险防范机制。
(三)服务业开放发展的要素供给环境还有待优化
一是服务业项目落地存在土地等障碍。市里通过建立了运行试点项目的“一库四机制”，即通过建立了服务业扩大开放重点项目数据库，制定实施了服务管家、定期调度、政企对接和市场化督查等机制，有效促进了重点项目的落实落地。但是在调研中我们发现，一些项目尤其是在新建项目中都存在着土地使用方面的障碍，主要是在不同产业类型用地性质转换方面。另外，项目建设中用工和疫情防控方面也存在着一些技术性障碍，影响了建设工期。
二是吸引企业和人才的政策创新度不高、系统性不强。在调研中，我们了解到，我市在人才引进及服务保障、医疗养老、国际人才社区建设等重点领域开放改革政策还缺乏系统性的解决方案，体系不够完善。同时，与外省市相比，我市在运用企业所得税和个人所得税政策方面突破性不足，针对鼓励型企业和紧缺人才的政策激励不够。为了吸引更多的国际知名机构的入驻，很多自贸区都制定了相应的政策措施。如在金融领域，自贸区实施了更具体、更细致的金融服务措施。2018年9月，上海公布了《中国(上海)自由贸易试验区关于扩大金融服务业对外开放进一步形成开发开放新优势的意见》，从吸引外资金融机构集聚、建立便利外资金融机构落户的新机制等五个方面，制定了一系列吸引金融机构、金融人才集聚上海的新政策。此外自贸区为金融机构的进入提供了更大的激励力度。2019年1月，深圳市公布了《深圳市扶持金融业发展的若干措施》，在金融机构落户、房屋使用、人才使用提供系列支持政策。与其他城市相比，北京市对于重要国际机构的吸引力还不强。
三是新科技研发和应用以及培育数据要素市场等方面仍需要加强。当前数字经济和数字贸易已经成为各国经济新的发展重点。以5G、人工智能、区块链、云计算为代表的新技术，以及在生产、交换、消费环节中不断产生的数据资源，不仅对产业发展方向产生重要影响，而且也深刻地影响着居民的生活。北京在如何进一步加快新科技的研发和应用，尤其是培育数据要素市场方面的工作仍需要加强。
三、意见和建议
当前经济全球化遭遇逆流，再叠加新冠肺炎疫情严重冲击世界经济，我们正面临着百年未有之大变局。因此，在“十四五”期间，如何进一步推动服务业扩大开放对于促进北京市经济高质量发展，实现北京“四个中心”战略定位，建设世界一流和谐宜居之都具有重要意义。
(一)加快重点领域的开放改革，形成有利于服务业开放发展的新格局
一是加大重点领域的开放改革力度，尤其是在金融、专业服务、科技服务等重点领域。通过进一步降低对外资企业市场准入的限制条件，引进更多的具有行业影响力的跨国企业；通过对具有境外职业资格的符合条件的专业人才进一步放宽准入限制，吸引更多的国际化人才到北京工作。
二是以示范园区为引领，促进各行业领域和区域发展。充分发挥各自的产业优势和禀赋优势，围绕着前沿技术的开发应用、金融科技、文化创意、文化旅游等产业，打造各行业领域的示范园区，促进各区服务业开放发展水平进一步提高。
三是积极促进京津冀协同开放。推动三地在自贸区建设、通关物流数据共享平台、海关特殊监管区多式联运等方面合作。
(二)加快管理体制机制改革，形成有利于服务业开放发展的长效机制
一是不断提高投资贸易便利化水平。大力推动外汇管理体制机制改革，提高资金跨境流动的便利性。研究服务贸易领域的负面清单，进一步降低服务贸易的准入限制。
二是完善部门间的协同机制。要做好与中央相关部门的协调工作，争取力度更大的政策支持。进一步加大市级统筹的力度，增强市区联动、协同推进的机制建设，形成制度性的安排，进一步提高效率，扎实推动，务求实效。
三是建立健全全面风险管控制度。聚焦服务业重点领域，保持国内国外市场主体监管的一致性，加强重大风险识别和系统性风险防控，全面提升安全监管水平。
(三)加快制度创新体系建设，形成有利于服务业开放发展的要素供给环境
一是完善财税和土地支持保障政策。尽快出台对高新技术企业以及高端人才的所得税优惠政策措施。加强对重点项目的土地支持，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换。
二是构建促进数字经济和数字贸易发展的政策体系。突破制约数字经济发展的体制机制约束和政策瓶颈，大胆探索关键领域对外开放及跨境数据流动等新模式新业态，开展数据跨境流动安全管理试点。
三是加大国际人才引进的政策突破和服务体系完善。进一步加大对人才引进的政策支持和制度设计，让北京真正成为人才和科技创新高地。进一步推进国际人才公共服务的标准化建设，提升公共服务层次，打造良好的“类海外”环境。
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