市人大常委会预算工作委员会
“十三五”时期是北京市公共财政发展的分水岭。2016-2018年，北京市财政收入增长快速，一般公共预算收入年平均增长7%，超过“十三五”规划提出的发展要求(6.5%)。但随着北京城市功能定位调整、大规模减税降费政策的实施，2019年北京市一般公共预算收入增速开始减缓，同比增长0.5%。2020年受新冠疫情叠加影响，北京市一般公共预算收入发展受到进一步制约，预期北京市一般公共预算收入已很难完成“十三五”规划目标。
在财政收入增速下滑的同时，北京市面临的经济社会发展任务却在不断加重，一方面，京津冀协同发展、疏解非首都功能，备战冬奥会和冬残奥会，举办“一带一路”国际合作高峰论坛等重大活动需要大量财力支撑；另一方面，落实城市总体规划，促进产业转型升级，构建高精尖经济结构，建设国际一流和谐宜居之都、新冠疫情防控长期化常态化等，也需要不断加大财政投入。财政支出需求的不断膨胀、财政收入增长空间的日渐压缩，形成财政收支刚性缺口，使北京市财政面临空前的发展压力。
对影响北京市财政收入发展的两大主要因素进行分析可以发现：减税降费虽短期内会对北京市财政收入带来一定的不利影响，但通过涵养税源、做强做大税基，促进经济转型升级，从中长期来看会有利于首都经济的高质量发展。但城市功能定位调整对于北京市公共财政发展的影响则将更为深远。新版《北京市城市发展总规(2016-2035)》的实施，已不可避免地使经济上的北京渐行渐远，政治、科技、文化、国际交往中的首都不断明确，北京市财政发展的基础、模式与方向也随之发生根本性转变，北京市财政已经进入一个新的发展时期，既有新的机遇，同时也会面临更多的挑战。
深刻践行“以人民为中心”的发展思想，明确改革方向、突出改革任务、细化改革政策，危中寻机、化危为机，变压力为动力，使积极的财政政策更加积极有为，在更高起点、更高层次、更高目标上为全市经济社会稳定发展提供有力保障，就成为北京市财政“十四五”时期改革与发展核心任务。
一、北京市“十四五”时期公共财政发展面临的形势与挑战
“十四五”时期是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期。准确研判“十四五”时期国内外政治经济新特征新变化新趋势，高度认识“十四五”时期的时代性新特征，准确把握“十四五”时期的发展新趋势，科学立足“十四五”时期的北京新蓝图，认真领会“十四五”时期的财政改革新要求，是科学合理谋划“十四五”时期北京公共财政发展任务的基础。
1.中美贸易摩擦对北京市公共财政发展的影响
2018年以来，中美贸易摩擦形势严峻，美国试图通过封锁核心技术遏制我国高质量发展，抑制我国崛起，也对北京市产业与科技的发展带来了多方面影响。从出口来看，美国对中国进口加征关税所涉及的多个领域，例如新一代信息技术、集成电路、高档数控机床和机器人、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、新材料、生物医药及高性能医疗器械等，也正是北京市高技术产业发展重点。从进口来看，美国将中国高技术企业列入“实体清单”会使北京市相关企业采购设备和材料价格上升，运营成本增高。
加大政策支持力度，降低要素成本价格、改善营商环境，充分发挥北京市在科技、人才、资金等方面的优势，将中美贸易摩擦对北京市科技产业的影响降到最低，应成为北京市财政的关注要点，为此需要：(1)以提高原始创新能力为核心，不断加大企业研发的财政奖励与补贴力度，激发前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新。(2)财政支持着力向关键领域进口替代倾斜，巩固国产供应链配套能力提升，鼓励供应链关键环节重点攻关突破，加速本土芯片技术迭代。(3)通过奖补支持引导企业布局和拓展海外市场，加强与非美国市场合作，构建新型产业分工体系，实现价值链的国际重构。
2.新冠病毒防控常态化对北京市公共财政发展的影响
2020年新冠疫情的全球蔓延，给各国经济带来巨大冲击，虽然国内疫情已得到有效控制，但国际疫情仍在持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不稳定不确定因素增多。
面对严峻复杂的国际疫情，北京市财政应做好疫情防控长期化及常态化的准备，将疫情带来的影响降至最低。公共财政应普惠性与精准性双管齐下，一是要统筹资金，加大对疫情防控、疫苗和药物研发的支持力度，着力解决卫生检疫、防疫物资、医护力量等方面的资金需求。二是要综合运用税费减免、财政贴息、技改补贴、融资担保、科技创新券、政府首购等多种财税政策工具，全力支持企业纾困发展，促进企业提升复工复产复市效能，畅通产业循环、市场循环和经济社会循环，形成首都社会经济的良性发展。三是做好项目储备，提高特别国债和专项债券的使用效益，大力向信息网络、交通物流网络、生态环保、医疗设施建设等新基建倾斜，尽快形成有效投资。四是多渠道支持就业和社会保障制度，通过失业保险稳岗返还、社保减负、职业培训补贴，降低企业用人成本等，使市场主体活力进一步迸发。五是设立公共安全与应急基金，增强政府引导基金应对社会突发事件的灵活性，利用引导基金提升紧缺物质产能，加快相关疫情防范和医疗技术的研发支持。
3.《北京城市总体规划(2016年-2035年)》对北京市公共财政发展的影响
《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出，要紧密围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，转变城市发展方式，完善城市治理体系，实现城市可持续发展。《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年-2035年)》进一步指出，要以国家行政、文化、国际交往功能为主，建设纲维有序、运行高效的国家中枢。
为此，“十四五“时期，北京市财政还应立足未来发展新蓝图，深刻把握“都”与“城”、保护与利用、减量与提质的关系，积极推动北京市在政务功能与城市功能方面的有机融合，科学配置财政资源，在突出政治中心服务保障，营造安全、整洁、有序的政务环境的同时，坚持以人民为中心，强化民生服务，将北京建设成政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流的首善之都，为北京率先基本实现社会主义现代化提供财力支持、政策支撑与制度保障。
4.国家战略新区快速发展对北京市财政发展的影响
国家新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革任务的综合功能区。国家新区因拥有制度改革创新权限，享受特殊政策优惠，形成了强大的资源集聚能力，在吸引资本、企业、人力等经济资源和生产要素流入方面具有明显竞争优势，对周边地区及相关领域形成明显的虹吸效应。以雄安新区为例，雄安新区的设立虽以解决京津冀协同发展问题为切入点，但在服务京津冀的同时，雄安新区也对北京市的社会经济发展产生了一定影响。基于国家对雄安新区的高起点定位，雄安新区在金融创新先行先试，生命科学与生物技术创新发展，数字商务发展、数据资产交易、数字内容加工运营，国际科学共同体和科技组织总部设立等方面具有明显优势，对北京市金融、科技、产业的发展影响显著。
在未来，如何处理好与雄安新区发展的协同与竞争，博弈与互利成为北京市财政面临的一大课题。一方面，北京财政应持续推动与雄安新区的协同创新，加快促进产业协作对接，公共服务共建共享；另一方面，还应高度关注本市要素市场优化、营商环境改进、服务业扩大开放、市场准入放宽，进一步强化向产业优化、资本投入、技术研发、人才支持等领域倾斜，在增强北京经济的凝聚力、竞争力的同时，在更大空间、更高层次上发挥北京经济的辐射带动作用，实现北京与雄安的共同繁荣与协同发展。
二、北京市“十四五”时期公共财政发展关键领域
“十四五”时期是落实新版北京城市总规，全面开启北京社会主义现代化建设新征程的关键时期。北京市财政应聚焦“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平，在大规模减税降费为全社会减负、重点支出不减助力高质量发展、有效防范化解财政金融风险和围绕深化财税体制改革等方面下大力气，以财政可持续发展能力不断强大、财政体制机制改革成效不断增强、财政政策引导调控功能不断强化、公共服务保障水平不断做强为目标，构建具有保障型、发展型、服务型、引导型、绩效型功能的“四强五型”财政，促进北京率先基本实现社会主义现代化战略目标。
(一)强化财源体系建设，增强财政发展保障能力
中央经济工作会议指出，当前经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力。对北京市而言，在未来一段时期，北京市还将继续实施减税降费政策，疏解整顿促提升的行业调控政策也将持续，新冠疫情的影响也将常态化与长期化，这一切都会对北京市财政收入带来不利影响。与此同时，保障首都城市战略发展资金需求巨大，需要充足的财力支撑。为此，北京市财政还应着力关注财政收入数量的合理增长和财政收入质量的稳步提升。
1.关注财政收入结构优化，不断提升财源建设质量
“十三五”时期北京市一般公共预算收入中税收收入占比82.9%，虽仍属优良，但与“十二五”时期相比(90%以上)已出现一定程度下降。由此，关注税收收入建设，提升财源建设质量成为北京市财政“十四五”时期的首要任务。
对此，北京市财政一是要在认真总结全市财政收入特点的基础上，着力加强财源建设研究，积极出台相关措施，充分发挥体制、政策、资金作用，打造税收收入的多元增长点；二是要持续落实减税降费政策，不断减轻企业负担，以政府收入的“减法”换取企业效率的“加法”，夯实税收收入增长基础，稳固主体税源；三是要统筹财力，加大对重点领域、重点项目和关键环节的财政支持力度，重点支持人工智能、数据中心、生物医药、高端装备、新能源、新材料等领域，形成高质量、高附加值的财源支柱和税收增长极。
2.加强协同发展，拓展财政收入增长来源应通过鼓励要素自由流动、规则标准互认、统一市场开放，加快科技创新与产业发展深度融合，提高京津冀协同发展对财政的贡献度，形成一批竞争力较强的创新共同体和产业集群，实现京津冀利益共赢、税收共享。
应积极促进市区国企与央企总部及下属企业的协同发展，鼓励市区国企参与央企混改，通过资源、市场、技术、人才合作，扩大全市国有企业在能源、制造业、高新技术、服务业等领域的占有份额，培育后劲财源，实现税收增长。
应加快推进国有资产资源管理和治理体系现代化，理顺财政部门与市属国有金融资本委托管理机构、企业的关系，做实财政部门作为市属国有金融资本出资人职责，享有参与重大决策、享有收益等出资人权利，以上缴资本收益的方式增加财政收入，扩大财政来源。
3.积极争取完善中央与北京地方级税收分成机制，巩固财政基础
应积极向中央争取提高属地税收中地方级的占比，力争属地税收中地方级税收占比与上海持平。同时，提高中央在京总部型企业对地方财政的贡献度，将能源、金融、资产类总部型央企上缴的企业所得税按照中央和地方6:4分成；对于总部型央企新设立下属企业缴纳的税收，则按现行分税制财政体制规定分成比例，分别缴入中央库和地方库。
4.完善财政体制，积极推进市区财政事权与支出责任划分改革
党的十九大赋予财政体制新的内涵，要求省级政府加强公共服务统筹力度。北京市财政应积极响应党中央号召，适当上收部分教育、社会保障、医疗卫生、生态补偿、城市维护等方面的核心事权。同时，依照调整后的市区财政事权和支出责任划分，完善市对区转移支付。一般性转移支付主要用于弥补区级政府落实支出责任时存在的财力缺口，资金应向远郊区、生态保护区和经济薄弱区倾斜；专项转移支付主要限于市级委托财政事权以及市区共有事权中市级承担部分，重点向优化民生保障、城市管理、“三农”支持、节能环保、产业发展及建设工程等领域倾斜。
(二)由数量转向质量，科学设置财政发展目标
党的十九大报告指出，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是体现新理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点，绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。推动高质量发展要求遵循经济规律发展，改变重数量、轻质量的发展模式，改变单一关注数量规模增长的发展目标要求。
在设置“十四五”时期北京市公共财政发展目标时，也应科学认识高质量发展的丰富内涵和要求，重视财政发展结构的科学性与合理性，突出质量优先，将对财政发展的关注由规模扩大转为结构优化，由财政增速转为收支效益，逐步淡化财政收支规模目标及年均增速目标，转而关注财政能力建设及长期可持续发展，其核心指标可参考：
(1)财政保障能力指标，如人均可用财力、财政收入质量、刚性支出压力、债务情况等。
(2)财源建设努力程度指标，如财源建设工作机制、财源涵养情况等。
(3)成本节约指标，如行政运行节约度、城市运行节约度、民生保障节约度、重大投资和重大项目成本控制等。
(4)财政管理规范指标，如依法理财、预算绩效管理、审计报告披露问题等。
(5)运行成效指标，如落实新总规和功能定位情况，主要支出领域聚焦度、基本公共服务均等化(七有五性)实现情况等。
(三)优化财政支出结构，构建优质均衡公共服务体系
“十三五”时期，教育、卫生、社会保障等领域依然是北京市财政支出重点保障领域，5年间分别增长了25.7%、44.3%和36.7%，约占财政支出的32.1%。但相比“十二五”时期35% 的占比，已出现一定幅度的下降。与此同时，北京市一般公共服务支出的规模还在不断扩大，5年增长了41.2%，超过平均增长水平。这一增一减表明北京市还需要进一步优化财政支出结构。
“十四五”时期，北京市财政应以更好地增进最广大人民群众的福祉为目标，将尊重民意、汇集民智贯穿财政发展的全过程、全方位，进一步优化财政支出结构，紧紧围绕“七有五性”做好民生工作，着力解决首都发展中存在的不平衡不充分问题，将最广大首都人民的根本利益实现好、维护好、发展好，使民众的获得感、幸福感、安全感进一步增强。
应不断完善就业支持服务体系，大力推进高技能人才、战略性紧缺急需型人才培训，加强对灵活就业、新就业形态的财政扶持力度。应围绕推进基本公共教育均等化，建立健全城乡统一、区域均衡的基础教育经费保障机制，不断扩大优质教育资源覆盖面。应按照“托底线、救急难、可持续”的要求，统筹支持城乡社会救助体系建设，不断提升社会救助水平。应大力推动医疗卫生和养老服务相结合，将财政补贴的重点向居家、社区养老适当倾斜。应大力支持健康管理体系建设，不断完善基本公共卫生服务和重大公共卫生服务体系建设，提升重大传染病疫情的预警防控及应对能力。应健全完善“政府主导、社会支持、共同参与”的公共文化服务投入机制，支持基层文化服务能力建设。应不断加大城市基础设施投入力度，满足居民公共出行需求。应着力支持农村基础设施建设，加快农村公共服务供给均等化实现。
(四)深化财政管理改革，提升财政支出效益
深化财政管理改革，优化预算管理模式，完善财政管理体系，是提升政府公共服务水平，提高财政资金支出效益的重要方法与手段。为此，北京市财政应做到：
1.无预算不支出，强化预算刚性原则
应坚持“先定政策再排支出”“先有项目后编预算”“先有目标后定预算”的原则，强化财政政策对财政支出决策的指导意义，加强重大决策统筹机制，探索重大决策可行性论证，杜绝超越财力安排支出，杜绝未经论证安排支出。
2.厘清政府与市场边界，提升预算编制质量十八届三中全会、十九届四中全会均指出：要“厘清政府和市场关系，激发各类市场主体活力。”但在当前北京市的财政支出中还存在若干政府与市场边界不够清晰的问题，例如以稀缺而宝贵的财政资金为职业篮球俱乐部提供巨资签约国外球星，为名车豪车装饰装修企业提供财政补贴，为私人高级定制企业提供财政资助等……这些财政投入不仅混淆了政府与市场的边界，还违背了公共财政的公共性和公平性，直接影响了财政支出的效益与效果。
“十四五”时期，北京市财政还应廓清政府干预范围，明确支出边界，将财政支出聚焦于：(1)市场机制作用不到的地方，如公益性建设、公共产品供给、生态保护等；(2)市场失灵的地方，如环境污染、市场垄断、产能过剩等；(3)自由竞争无法保护的地方，如农业、幼稚型高新技术产业、体现文化精神的产业、中小微企业等；(4)代表国家意志和重大发展战略目标的社会经济活动，如经济安全、重大基础设施建设、消除贫困等；(5)代表国家利益争取更多国际市场空间的地方，如国际重大经济合同签订、促进出口等(6)涉及国家竞争能力的重大经济活动，如信息网络与安全、重大产业整合等。
3.强化“提质增效”导向，深入推进预算绩效管理
“十三五”时期，北京市财政积极落实中央文件精神，全面实施预算绩效管理，预算绩效管理覆盖范围不断扩大，预算管理水平不断提升。但相比于《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出的全方位、全过程、全覆盖的要求，北京市预算绩效管理还存在诸多不足之处。为此，“十四五”时期，北京市财政还应进一步扩大绩效管理的范围， 在更高水平、更高质量上推动财政资金聚力增效，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。
(1)将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，预算绩效目标的编报范围逐步从重点支出项目扩大到所有财政支出项目，同时，积极推进部门整体支出绩效目标管理，并开展对绩效目标实现过程的跟踪监控。
(2)将绩效评价范围从财政支出扩大到资产、资源、资金的综合管理和统筹安排使用；将项目支出绩效评价的重点从年度项目逐步扩大到中期财政规划，并加强对新增重大政策、重大专项资金、基本建设、政府采购、政府债务、政府购买服务、转移支付项目的绩效评价；将部门整体支出绩效评价从部分部门扩大到所有部门和单位；以教育、科技、卫生、农林水利等领域为重点，加快建立绩效评价指标与标准体系。
(3)强化绩效评价结果应用，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。
4.强化项目库建设，打破支出固化格局实行项目库管理是打破财政支出固化格局，改变预算编制模式，增强预算安排前瞻性和可持续性的重要举措。目前，国内部分地区已实施严格的项目库管理，在提升财政资金决策及使用效益方面取得了显著成效。
项目库应由部门项目库(A库)和财政项目库(B库)组成。部门项目库(A库)全年开放，预算单位可根据实际情况申报具体项目，经论证审核后进入部门项目库(A库)，经财政部门审核后进入财政项目库(B库)。纳入下一年度部门预算的项目须首先进入财政项目库(B库)，否则不得列入下一年度部门预算支持范围。
5.完善支出标准体系建设，打破预算安排“基数”依赖
预算支出指标体系构建是打破预算安排和资金分配中的基数依赖，有效控制压缩行政成本，提高部门预算的科学化、精细化管理，进一步健全完善能增能减、有保有压预算管理机制的技术手段。应依据实物定额和服务标准，不断完善北京市公务支出标准体系，加快推进项目支出通用和专用定额标准体系建设，逐步提高依照标准编制预算的范围。
(五)强化风险意识，进一步增强财政防风险能力
面对财政发展的不确定性，北京市财政应着力强化风险意识，财政政策应该从需求管理的框架中摆脱出来，转向风险管理，为财政发展注入确定性。
在债务管理方面，应严格限定政府举债程序和资金用途，建立健全政府债务风险评估预警机制、应急处置机制，健全政府债务常态化监测机制，统一监管，及时发现和处置潜在风险，确保不发生区域性和系统性债务风险。
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