市人大常委会财政经济办公室
一、京津冀产业协同发展面临的新形势和新要求
逆全球化暗潮涌动，疫情爆发加速产业链重构，促进京津冀产业协同成为实现区域内循环的重要途径。在当前国际逆全球化愈演愈烈的形势下，加之新冠肺炎疫情在世界范围内蔓延，未来的国际竞争可能会出现产业链与产业链的竞争、产业集群和产业集群之间的竞争。在这种背景下，大城市群率先形成内循环是当前的必选项。京津冀作为我国三大城市群之一，是我国北方经济的重要核心区，亟须通过探索产业协同发展新模式，促进城市群内部产业分工和结构优化，实现城市群内部协调发展，提升城市群整体实力。
京津冀协同发展进入了滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键时期，对产业协同任务提出新要求。习近平总书记指出，当前和今后一个时期，京津冀协同发展“进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段”。产业协同作为京津冀协同发展的重要组成内容，在新时期要加快突破跨区域机制体制障碍，探索协同创新模式，产出一批先试先行政策，促进三地产业实现真正的融合，创造产业协同发展的典范。
北京加速全国科技创新中心，京津冀产业协同进入蓄势待能、快速提升的新阶段。北京是京津冀协同发展的核心和主要引擎，北京全国科技创新中心建设按下“加速键”，“放大招”聚力新业态新模式，“放猛招”培育高精尖产业。京津冀产业协同是充分体现北京“一核”带动引领作用的成果，未来要持续增强与津冀联动，以协同性伙伴关系共同促进持续创新，推动产业协同发展迈出新步伐、展现新力量。
二、京津冀产业协同发展成效
京津冀协同发展战略实施以来，三地坚持优势互补、互利共赢，在产业协同方面取得了诸多成效。
一是北京核心带动作用明显。北京以“2+4+N”产业转移重点平台为抓手，充分发挥冬奥会筹办的牵引作用，与河北共同建设京张文化体育旅游产业带；引导钢铁、石油、汽车、医药等项目向曹妃甸、沧州等城市溢出转移，在更大空间范围内优化产业布局，提升首都产业的辐射带动能力。2018年末，北京法人单位在津冀地区的产业活动单位数量达到1.2万家，占京津冀法人单位区域内跨省(市)产业活动单位总量的76.5%。与2013年末相比，北京法人单位在津冀的产业活动单位数量增长225.9%，分别比天津和河北高108.9和170.6个百分点。2018年，北京流向津冀技术合同4867项，比上年增长4.8%；成交额227.4亿元，增长11.8%。
二是三地产业融合效果显著。天津构建了以滨海新区战略合作功能区为综合承载平台、以宝坻中关村科技城等若干专业承载平台为框架的“1+16”承接格局。河北以雄安新区为集中载体，围绕曹妃甸协同发展示范区和张承生态功能区两大战略合作功能区，建设了保定·中关村创新中心、邢台邢东新区、衡水滨湖新区等承接平台，以“京津研发+河北转化”模式，吸引了一批京津创新成果向河北地区的加剧集聚，有效促进了三地创新合作与产业融合化发展。2018年末，京津冀法人单位在区域内跨省(市)的产业活动单位达1.6万家，占区域内产业活动单位总量的5.5%，比2013年末增长180.2%。
三是三地创新合作不断加深。自2015年开始，设立“京津冀协同创新推动”专项资金，近5年已累计投入科技经费近1.6亿元，支持科技项目60项，带动社会匹配投资2亿元。在基础研究方面，三地共同出资设立京津冀基础研究合作专项，率先打破管理机制条块分割，实现科技项目跨区域协同。3年来在“南水北调环境影响”、“京津冀一体化应用”和“智能制造”领域资助项目48项，部分成果已经实现初步应用。在资源共享方面，积极推动科技创新券在三地相互衔接、统筹使用，同时开启创新券共享互认工作，目前三地共有753家互认开放实验室。在创新创业方面，向天津输出北京双创模式，推动北京优客工场、创业公社、东方嘉诚等众创空间，将成熟的创新创业服务模式带到津冀地区。
三、京津冀产业协同存在问题
产业协同发展，本质上是一个市场化的企业自组织过程，其产生和演进，具有很明显的“根植性”和“内生性”特征。以长三角为例，在改革开放初期，尽管长三角区域之间的合作存在较大的行政区划壁垒，但是少数乡镇企业、民营企业等市场主体力量，已经通过生产链条上的分工，消除或掩盖区域间企业所有制差异带来的影响，实现更大范围地企业间的生产和技术合作。随着浦东开发开放战略的大力实施，江浙企业与上海的合作逐步深入，分工进一步细化，经济联系更加紧密，从而推动长三角产业协同的一体化发展。总之，跨区域产业协作的主导力量是市场、是企业。
但是，从京津冀实际情况来看。一是在京龙头企业的配套布局在津冀地区的仅一成左右，长三角和珠三角地区占到三成左右。例如，北京奔驰国内的一、二级供应商中，45%(114家)分布在长三角地区，仅23%(74家)分布在京津冀区域。小米公司仅有7%的产业链环节能在京津冀范围内实现配套，手机、电视的核心零配件供应商主要集中在广东、浙江、江苏等沿海省市， 研发中心也由北京向南京、武汉等外地转移。二是北京技术输出越过津冀，流动东南沿海地区，如2018年北京技术合同数量为82486项、成交额4957.8亿元，只有5%的技术成果流向津冀两地， 流向“长三角”和“珠三角”的技术成果分别超过流向“津冀”的2倍和1.5倍。以上数据充分说明三地产业链上下协同不足、创新链高效衔接不够等现实问题。挖掘其深层次原因，主要体现在：
(一)产业对接机制不完善
前期虽然已经发布《京津冀产业转移规划》等文件，但主要是从疏解转移的角度考虑三地产业协同，缺乏统筹性的产业协同布局，相比长三角一市三省启动《长三角集成电路领域科技创新一体化发展规划》，形成集成电路创新一体化发展建议和实施方案，京津冀三地推动步伐较慢。同时，由于缺乏形成有效的规划对接机制，三地产业规划存在“单打独斗”、“各自为战”问题，津冀重点地区所提产业细分领域与北京市高精尖产业方向高度相似，产业错位和差异化特征不突出。此外，由于机制体制影响，产业协同发展难以快速突破。尽管三地均成立了推动协同发展的领导小组办公室，但是受区域经济考核模式等制约，行政壁垒仍存在，导致产业结构低层次重复，城市间的竞争不断升级，带动资源的极大浪费。比较突出的现象是受三地财政体系独立影响，跨区域产业转移和疏解过程中，迁出地与迁入地政府在财政利益方面很难协调一致，导致京津冀地区之间难以在园区共建、企业迁移等领域进行税收分成，特别是园区税收分享问题极为复杂。即使一些文件明确提出税收分成的政策，但是相关政策在实施范围上难以界定、具体操作上难以执行。
(二)北京核心带动能力待增强、津冀承接能力差
一方面，当区域产业发展到一定规模的时候，才有能力辐射带动周边地区产业的配套。但是目前北京本身的制造业规模不大，根据统计，2018年北京市工业实现增加值4464.6亿元，与上海工业增加值8694.95亿元，深圳9254亿元差距较大。再者，北京内部各区发展严重不均衡问题突出，各区正在发力培育高精尖产业，如房山、顺义也在加快转型升级步伐，亟待“中心城区”、“三城一区”等区域的输血，这种情况下，北京发挥核心作用，带动津冀发展的难度在加大。另一方面，津冀尤其是河北的产业承接能力较差。具体体现在：一是园区整体基础设施条件跟不上，除了“2+4”重大协作平台之外，剩余46个协同平台中，多数园区基础设施较为落后，相较北京、东南沿海地区的园区，难以对优质企业形成吸引力。二是公共服务配套差距大。根据《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告(2020)》，京津冀城市群各城市设施环境领域差距有所缩小，基础教育领域、社会保障领域的差距明显扩大，也是造成企业引进难、留住难的主要原因。三是政府服务效能低，相比之下，浙江、江苏等地在服务重点企业和重大项目过程中，针对出现的新问题，建立特事特办应对制度，部分当地政府职能专业度相对较弱，职能转换滞后，对企业迫切发展需求的快速响应和精准服务不够。
(三)三地创新水平差距较大
京津冀尚未形成合理的创新等级结构体系，呈现明显的“核心──外围”格局，京津两地优势突出，京津两地对创新资源的“虹吸效应”大于“扩散效应”，对河北各地级市企业创新能力提升的辐射带动作用明显不足。从R&D经费来看，2019年北京R&D经费支出为2233.6亿元，是天津和河北的4倍多；从专利授权量来看，2019 年北京专利授权量为13.2万件，是天津和河北的2倍。从投融资环境方面，根据2018中国VC/PE市场数据显示，全国创投市场排名前十位，北京第一，吸纳VC、PE金融300.52亿美元，天津排位第十，仅为8.4亿元。在政策环境方面，三地在统筹配置科技资源、创新要素自由流动、技术成果交易、知识产权协同保护等方面尚未出台完备的规划和政策，政策服务体系亟待完善。
(四)协同政策衔接有待进一步突破
北京企业在跨区域投资时面临的政策不能跨区域应用、监管转换不顺畅等问题没有彻底解决。根据调研企业反映，例如，三地资质不能互认，医疗器械注册人制度暂未落地实施，法规约束较大，在京医药企业无法与津冀形成协同。子公司项目落地河北后，一些进口设备无法享受北京海关免税政策，导致企业涉及骗税嫌疑。此外，也有企业反映项目在津冀落地后，优惠政策无法兑现，延续性比较差。
四、深入推动京津冀产业协同发展的措施建议
(一)加大资源统筹力度，形成强劲发展合力
编制三地产业规划和产业地图。建议国家京津冀协同发展领导小组牵头，围绕集成电路、生物医药、智能装备等领域，联合三地编制区域产业协同发展专项规划，明确三地产业定位和区域重点产业的产业链各环节分工。编制重点产业地图，梳理三地产业园区、重点企业、创新平台、创新成果等，标记各个区域的产业特色和基础资源，明确每条产业链关键、缺失和薄弱环节。建立重大项目协调协同机制，针对集成电路、生物医药等重点领域，将针对产业链关键环节的重大项目纳入协同立法的范畴，同步建立有效的事前协调机制、产业创新协同反馈机制、重大合作项目问题解决机制，构筑合理的竞争合作机制。探索利益共享机制。建议京津冀三地省级政府加强与财政部的沟通，尽快出台落实《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》的实施细则，明确迁出地区政府主导的方式和界定办法，适当放宽“迁出前三年内年均缴纳“三税”大于或等于2000万元”的规定。借鉴“长三角一体化”、“深汕特别合作区”模式，率先在雄安新区中关村科技园等共建产业园区开展财税分享试点，试行“GDP全部纳入北京，利益分成暂时归园区所有”的机制。实施产业差异化政策，引导相应环节分类落地。建议三地争取国家支持，围绕产业链上下游不同环节布局，建立梯次分明的差异化的产业政策，在不同区域迅速形成有针对性的政策洼地，引导产业分类集聚。
(二)持续推动北京制造业高质量发展
针对北京制造业发展薄弱，辐射带动能力差的问题，要坚定“北京要发展而且要发展得更好”的理念不动摇，坚持“一张蓝图干到底”，强调先进制造业对北京国民经济和社会发展的重要作用、重要地位，高度重视高端制造、智能制造、绿色制造的制造业企业和企业家，主动做好各项服务。持续落实已发布的高精尖系列政策，保持发展定力，建议适度放宽对制造业限制条件，进一步降低企业成本，参照上海市引入一批类似特斯拉工厂、青浦华为研发基地等重大制造业项目，扭转2011年以来制造业规模以上企业数量、固定资产投资持续下滑趋势。统筹协同全市资源，以落地重大项目、加大土地供给、培育营商环境等多种措施，保障亦庄、房山、顺义等郊区高端制造业的发展，加快在亦庄园、房山园、顺义园等郊区分园及北京周边布局布局若干国际水平先进制造业发展示范区，统筹集中布局一批高精尖产业制造标准化厂房和中试基地，打造一批高品质、专业化的产品研发设计、小批量中试加速环节的承接平台。推出全市制造业支持措施，支持中关村分园提高制造业承接和产业配套能力，补齐制造业短板。
(三)发挥市场主体力量
发挥龙头企业带动作用，完善产业配套环节。围绕生物医药、智能装备、新材料等产业方向，结合在京龙头企业自身发展需求和疏解要求，按照“龙头企业+骨干项目+上下游配套”思路，引导企业在津冀布局一批产业带动性较强的骨干项目，吸引一批以骨干项目为配套的上下游企业集聚，引导企业在京津冀范围内进行统一协同分配。搭建平台支持头部企业在京津冀打造供应链体系。积极推动具备条件的头部企业尤其是供应链核心企业，在京津冀区域搭建公共服务平台、技术交流平台、产销对接平台等协同平台，完善所在产业领域的研发设计、生产制造、售后服务等全链条供应链体系，为上下游企业提供供需精准匹配。
(四)提升三地科技协同创新水平
推动科技资源共建共享。进一步发挥京津冀基础研究合作、京冀联合实验室、京石一站一台、京津冀科技创新券等协同创新平台的重要支撑作用，为三地企业、科研机构提供联合攻关、测试检测、技术转移等多种服务。推动成果跨区域转移应用。重点围绕河北传统产业升级需求，引导在京企业在人工智能、工业互联网、数字化车间、供应链协同制造等优势领域形成集群式技术输出，精准对接传统企业技术改造和升级瓶颈。以京津冀科技成果转化创业投资基金为主体，建立三地各类科技成果转化专项基金信息共享、良性互动机制，打造若干京津冀科技成果产业化合作示范基地，提升整合科技成果中试载体。推广中关村天合科技成果转化促进中心经验，面向京津冀地区建立技术商业化成熟度评价体系，将科研机构和高校院所的人才、技术、设备等优质资源与津冀企业对接。
(五)提升津冀产业基础承接能力
围绕重点发展的产业某一细分领域，三地协作，在津冀选择符合条件的园区，建立一产城融合为核心的特色产业社区，配套高品质环境，吸引集聚某一产业领域环节的龙头企业、配套企业和专业服务机构，推动相关科技成果落地园区，推动特色产业形成高效集聚。探索财政转移支付方式，按照京津冀地区城镇居民公共服务均等化标准，测算欠发达地区财力缺口，争取财政部、国家税务总局支持，以增值税、企业所得税的省级分成部分为基础，探索京津财力富余地区向区域内欠发达地区进行横向财政转移支付的可行性方案；在市县层面，按照所在地原则，探索开展企业所得税、个人所得税市县分成部分税收分解试点。
(六)推动政策协同配套体系
探索推动药品上市许可持有人制度，鼓励北京企业积极申请药品上市许可持有人，并委托津冀地区医药企业进行药品生产；推动医疗器械注册人制度试行，支持北京医疗器械注册人委托津冀地区医疗器械生产企业开展生产，助推“注册+生产”跨区域产业链发展。
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