——北京市人大常委会设立40年代表工作探索与实践
北京市人大常委会代表联络室
党的十八大以来，习近平总书记对坚持和完善人民代表大会制度、做好新时代人大工作发表了一系列重要讲话，提出了许多具有开创意义的新理念新思想新战略，形成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想。党的十九大报告也明确指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”
值此地方人大设立常委会40周年之际，认真梳理总结北京市人大常委会成立以来特别是党的十八大以来的代表工作，对于贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、党的十九大精神，充分发挥代表在首都民主政治建设中的作用，保证人民当家作主进一步落实到国家政治生活和社会生活之中，无疑具有重大意义。
一、深刻领会人民代表大会制度的核心要义，不断深化对代表工作的认识，为把握好代表工作的方向深入推进代表工作实践奠定思想基础
认识是行动的先导。代表工作应坚持什么样的方向，采取什么样的思路和措施，与对代表工作的认识密切相关。多年来，代表联络室不断总结经验，加强实践探索和理论研究，对代表工作的认识有了整体提高，较好地指导了各项工作的有序开展。
(一)坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是做好代表工作的重要前提
代表工作是一项政治性、法律性和群众性都很强的工作，做好代表工作必须明确代表工作的指导思想，深刻把握代表工作的特点和规律，全面贯彻“三者有机统一”的精神要求。首先，做好代表工作要坚持党的领导，各项代表工作必须在党的领导下有序开展。其次，做好代表工作要充分体现人民当家作主，密切代表与人民群众的联系，确保人民群众的意志和愿望在人民代表大会制度框架内得以充分有序表达。再次，做好代表工作必须坚持依法治国的原则，既要保障又要规范代表依法履职。
(二)保障人大代表在人民代表大会制度框架内，依法有序执行职务、发挥主体作用是代表工作的核心内容
作为国家权力机关，其各项权力由代表集体行使，各项决策由代表集体做出。代表履行职责、发挥作用不能是孤立的、分散的、无序的。做好代表工作必须在人民代表大会制度框架内围绕人大及其常委会依法有效履行职能把代表组织起来，使代表个人行使职权与人大集体行使权力有效衔接。人大代表是人民代表大会的主体，组织代表履职必须充分发挥代表的主体作用，不能以机关工作代替代表履职，更不能将代表个人行使职权与人大集体行使权力割裂开来。
(三)发挥人大各专委会、常委会各工作机构的作用，形成代表工作的合力是做好代表工作的基础
人大代表是人民代表大会的主体，人大各项权力的行使都离不开代表主体作用的有效发挥，人大各项工作的开展必须以代表有效参与、充分履职为基础。因此，代表工作不是一项独立的单个部门的工作，而是人大各专委会、常委会各工作机构的共同的工作任务。做好代表工作，必须处理好代表工作与人大及其常委会其他工作的关系，将代表工作从部门工作提升为人大及其常委会的整体职责。要充分发挥人大各专门委员会、常委会各工作机构的作用，把人大及其常委会的工作资源有效组织、整合起来，形成服务保障代表依法履职的合力。
(四)不断完善和创新代表工作是坚持和完善人民代表大会制度的政治需要
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，既要坚持还要不断完善。这就决定了无论是代表履职，还是代表工作，都必须与时俱进，跟上形势发展的需要。人大代表作为国家权力机关的组成人员，随着我国民主政治建设事业的稳步推进，其履职意识、主体意识也越来越强，对代表工作的要求也越来越高。这就要求做好代表工作必须处理好坚持与发展的关系，使代表工作在人民代表大会制度的轨道上，沿着科学化、制度化、法治化的方向平稳、有效发展，形成代表工作与人民代表大会制度发展和完善的良性互动。
二、深入贯彻落实人民代表大会制度和中央有关文件及法律规定要求，不断建立健全代表工作制度，为支持、规范和保障代表依法履职提供服务
作为国家权力机关的组成人员，人大代表的履职行为具有很强的法定性。市人大常委会从代表的履职需求和特点出发，深入总结实践经验和有效做法，不断加强代表工作制度建设，形成了代表工作和代表履职依法、有序、有效开展的良好局面。
(一)坚持党的领导，通过市委文件形式多次就代表工作提出要求
坚持党对人大工作的领导，自市十一届人大起，北京市委在每届届中之年，都会召开一次人大工作会议，专门研究人大工作。截至目前，市委已分别于2001年、2005年、2009年、2014年召开了四次人大工作会议。每次会议通过的文件，都会从工作实际出发，就代表履职和代表工作明确要求。例如，2005年市委第二次人大工作会议，结合贯彻落实2005年中央9号文件，在会议文件《关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》中，就代表工作明确提出了保障代表知情权、密切代表与人民群众的联系等七个方面的要求。2019年7月份，市委即将召开第五次人大工作会议，此次会议将就代表工作提出一些新的要求。
值得一提的是，2007年，市委还专门就代表工作召开了一次会议，并下发了《中共北京市委转发〈中共北京市人大常委会党组关于进一步加强人大代表工作的若干意见〉的通知》，即市委23号文件，充分体现了党委对人大代表工作的高度重视。文件主要从改进代表议案建议工作、完善代表工作格局等五个方面提出了具体要求。该文件成为北京市人大代表工作不断与时俱进、开拓创新的重要指导性文件。
(二)加强地方立法，完善代表工作的法律规范
为贯彻落实1982年修改的地方组织法，1983年，市八届人大第一次会议制定了《关于议案的若干暂行规定》。为贯彻落实新出台的代表法，1992年，市九届人大常委会制定了《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》。为加强和改进代表建议、批评和意见工作，1995年，市十届人大常委会制定了《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》。为规范代表视察工作，提高视察实效，1996年，市十届人大常委会制定了《北京市人民代表大会代表视察办法》。根据新的情况变化，上述四部地方性法规都先后做过修改。可以说，正是上述四部地方性法规，搭建起了市人大代表履职和代表工作的基本制度框架。
(三)建立健全代表工作制度，保证法律法规的贯彻实施
为落实相关法律法规规定，市人大常委会从工作层面相继制定了一系列制度。为加强市人大常委会同市人大代表的联系，1983年、1988年，市八届、九届人大常委会主任会议都制定了市人大常委会联系市人代表办法；2003年，市十二届人大常委会主任会议则制定了市人大常委会组成人员联系市人大代表制度；2019年，市十五届人大常委会主任会议还将制定新的市人大常委会组成人员联系市人大代表制度。为密切代表与人民群众的联系，2008年，市十三届人大常委会主任会议制定了关于加强市人大代表与人民群众联系的若干意见。为加强市人大代表与区县代表的联系，2014年，市十四届人大常委会主任会议制定了市人大代表联系区县人大代表制度。为推进代表建议、批评和意见公开工作，2015年，市人大常委会主任会制定了市人大代表建议、批评和意见及其办理情况公开工作意见。为适应新的形势要求，加强代表履职管理监督，2017年，市人大常委会主任会议制定了市人大代表报告履职情况办法。为充分发挥代表的专业化优势，提高常委会审议质量，2018年，市十五届人大常委会主任会议制定了专业代表小组工作办法。上述各项工作制度，进一步细化了有关文件要求及法律法规规定，促进了各项代表工作的规范化发展。
三、不断探索完善代表工作机制，调整改进代表工作方式，在人民代表大会制度框架内有序推进代表工作的深入实践
认识的目的在于指导实践，制度的生命力在于勇于实践。多年来，市人大常委会认真贯彻落实有关规定和要求，不断探索改进工作机制和工作方式，努力推进人民代表大会制度在北京的实践，取得了较好成效。
(一)创新工作机制
为更好发挥代表在闭会期间的作用，扩大代表对常委会工作参与的广度和深度，2009年，市十三届人大常委会综合考虑代表的专业背景及行业特点、市人大各专委会的职能以及代表意愿，将500多名、600多人次的市人大代表与年度工作项目对接，建立了各专委会与部分代表的相对固定联系，形成了专委会相对固定联系代表工作机制。为发挥代表熟悉本行业本领域情况的优势，推进代表对立法监督工作的深度参与，提高常委会和专委会的审议质量，从2004年市十二届人大常委会组建第一个体育专业代表小组开始，不断探索推进，至2018年市十五届人大常委会，共建立起了体育、司法、老龄、财经等14个专业代表小组，积极稳妥地推进了专业代表小组建设，深化了专委会相对固定联系代表工作，密切了常委会与代表的联系。为加强代表活动组织，提高代表活动效果，建立了代表集中活动工作机制，除特殊情况外，基本上是1月份组织会前分团活动、7-8月份组织年中分团活动、11-12月份组织会前集中视察活动。为提高民主决策和科学决策水平，根据市委23号文件的规定，建立了重要工作征询代表意见工作机制，就市人大常委会五年立法规划等重要工作广泛征求代表意见和建议。为提高为全国人大北京团代表履职服务的水平，逐步健全了常委会秘书长领导下的北京团秘书组工作机制，促进了会前、会上、会后工作的有效衔接。
(二)改进代表工作方式
为形成工作合力，根据市委23号的规定，改变过去由单一部门组织，分散、孤立开展代表工作的方式，将代表工作从部门工作提升为全局性工作，建立了市人大常委会统一负责，市人大常委会代表联络部门综合协调，各专门委员会和市人大常委会工作机构充分发挥作用，区县人大常委会为工作基础，各乡镇人大和街道人大工作机构密切协同的代表工作格局。为提高代表履职学习的针对性、有效性，在2002年以前每届组织全体代表进行一次集中学习、2003年起每年组织全体代表进行一次集中学习的基础上，2019年探索开展了小班制、专题化的代表履职学习。为扩大代表对常委会工作的有效参与，改进了代表参与常委会工作，集中组织代表参与了常委会重点课题调研，积极邀请代表特别是专业代表小组代表参与重要立法和监督项目、列席常委会会议。为提高代表建议、批评和意见工作质量，建立了代表建议服务管理系统，邀请市编办的同志直接参加大会建议处理工作，开展了办前综合分析，提请常委会讨论通过了年度工作意见，推进了“分类办理，集中答复”工作，建立了“常委会领导牵头督办，专委会分类督办，代表联络室统筹督办”的督办格局。
四、顺应代表履职和代表工作的发展和需要，不断加强代表工作机构、信息化等建设，为改进工作、提升新时代代表履职水平筑牢基础
市人大常委会在建立健全制度机制、创新工作机制方式的同时，还加强了机构建设、平台建设等基础建设，较好地保证了各项代表制度机制的实施和运行。
(一)加强代表工作机构建设
为适应和推动代表工作的发展，市人大常委会代表工作机构历经几次调整：1985年建立常委办公厅联络处，负责代表联络工作；1988年，撤销办公厅联络处，建立常委会代表联络室；2007年，代表联络室增设全国人大代表联络处。伴随市人大常委会代表工作机构的调整，区和街道层面代表工作机构建设也在加强：2000年，东城区探索建立了街道人大工作机构，之后这一作法迅速在全市各街道推广，奠定了街道层面的代表履职服务保障工作基础；2007年区县人大常委会代表联络室加挂市人大代表联络处的牌子，加强了市人大代表履职服务保障职能。可以说，代表工作的不断发展促进了代表工作机构建设；反过来，代表工作机构建设也促进并见证了代表工作的发展。
(二)加大代表知情知政保障力度
知情知政是代表依法履职的基础。常委会始终把保障代表知情权作为一项重要工作来抓，通过多种形式向代表寄送资料、通报情况。市十三届、十四届、十五届人大常委会进一步发挥《人大信息》、《北京人大》、人大常委会门户网站和代表电子邮箱、手机短信平台、APP等的信息服务功能，丰富了代表知情内容。
(三)加大代表活动经费保障力度
根据代表法关于为代表执行职务提供保障的有关规定，市人大代表活动经费均列入市财政预算并得到较好保障。根据代表履职情况变化，代表活动经费也及时进行了调整。
(四)推进信息化建设
为有效保障代表履职，市人大常委会积极推进代表工作的信息化建设。2001年建立了代表议案建议管理系统，2009年开发了代表活动网上服务系统，之后又对这两个系统先后进行了升级改造。顺应信息化发展的趋势和代表履职需求的变化，2019年又研究了未来几年代表工作信息化建设的方向，拟进一步加大工作力度，建立全市统一的代表工作平台，以便为代表履职提供更加便捷的服务。
总体看，四十年来特别是近年来，市人大常委会认真贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，代表工作始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，始终坚持民主集中制的组织原则，始终注意围绕中心、服务大局，制度机制越来越健全，服务保障体系越来越完备，促进了代表依法有效履职和主体作用的发挥，促进了市人民代表大会及其常委会审议质量的提高，促进了人民代表大会制度在北京的实践。新时代，机遇与挑战并存，深入贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，进一步做好代表工作还有很长的路要走，还需各方共同努力，不断探索和实践。相信，随着人民代表大会制度的不断发展和完善，代表工作会取得更大进步，迎来更加美好的明天！
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