——北京市人大常委会设立40年监督司法工作探索与实践
北京市人大常委会内务司法办公室
对司法工作进行监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职能。北京市人大常委会自1979年底设立以来，始终以坚持和完善人民代表大会制度为出发点，认真履行宪法和法律赋予的重要职责，积极开展监督司法工作，不断适应司法工作的发展变化和人民群众日益增长的司法需求，逐渐走出一条行之有效的监督司法工作之路。
一、40年不断探索创新，逐步规范
北京市人大常委会自1979年12月13日设立以来，已走过40年风雨历程，历经第七至十五共九届常委会，人大监督司法工作从起步探索、整体推进，到改革创新，再到依法规范，监督方式不断规范，监督渠道不断畅通，监督实效不断增强。
常委会设立伊始，就十分重视制度建设，为人大监督司法工作提供坚强有力的制度保障。同年12月24日，市七届人大常委会第一次会议
(这也是首次北京市人大常委会会议)讨论通过《关于北京市人民代表大会常务委员会工作的意见》，明确市人大常委会的职权范围，为常委会开展监督司法工作提供了依据。经历近20年的实践探索后，市十届人大常委会于1997年通过《北京市人民代表大会常务委员会监督司法工作条例》(以下简称《条例》)。《条例》规范了司法监督的范围、内容和程序，在监督方式上确定了听取审议工作报告、询问或质询、组织特定问题调查、代表视察检查和评议、办理代表建议批评和意见、受理申诉控告和检举、报送规范性文件、报告重大事项等形式；并就如何开展对司法机关办理案件的监督、维护司法机关依法独立行使职权的问题进行了规范。自此，本市人大监督司法工作开始了一段有法可依、有章可循的阶段。
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)颁布实施后，同年3月30日，市十二届人大常委会便废止了《条例》，并于同年年底审议通过《北京市各级人民代表大会常务委员会听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院专项工作报告办法》和《北京市各级人民代表大会常务委员会检查法律法规实施情况办法》两个地方性法规，为更好的贯彻落实监督法、依法规范开展监督司法工作提供了切实可行的法制依据。
在加强制度建设的同时，常委会的工作机构也在不断健全。1983年召开的市八届人民代表大会第一次会议审议通过《关于北京市人民代表大会常务委员会设立各委员会的暂行规定》，明确在北京市人民代表大会常务委员会设立政法委员会，这是常委会首次设立专门从事监督司法工作的工作机构。1993年，政法委员会更名为内务司法委员会。2003年，北京市十二届人大常委会第一次会议通过《关于设立北京市人民代表大会常务委员会工作机构的决定》，设立内务司法办公室协助常委会从事监督司法工作。2008年8月，为适应新形势下对监督司法工作的需求，市人大常委会在内务司法办公室增设了司法处并选调充实了干部力量。无论是政法委员会、内务司法委员会，还是现在的内务司法办公室，都在协助常委会开展监督司法工作方面发挥了重要的组织保障作用。
在开展具体工作方面，常委会不断探索、积极创新，监督方式更加丰富。设立初期，听取和审议专项工作报告是常委会开展监督司法工作的主要形式，此外还积极探索对“两院”贯彻执行法律情况进行检查、审议议案办理情况报告等监督方式。第八、九、十届市人大常委会任职的十五年间，共有13次常委会会议听取和审议了监督司法工作方面的专项工作报告。从第十一届开始，常委会每年专题听取两院监督议题成为常态，并积极探索实践述职评议、专项工作评议等新的监督方式。北京市从2001年起开始对司法人员进行述职评议，至2005年五年间，常委会先后对市第一中级人民法院院长、市人民检察院第二分院检察长、市高级人民法院法官、市人民检察院检察官、市第一中级人民法院法官等5人进行述职评议并组织跟踪整改。监督法出台后，常委会以加强对权力运行的制约和监督为出发点，针对检察机关对于民事、行政诉讼发挥监督作用不充分的现状，从制度执行的薄弱环节入手，通过发挥社会主义司法制度的内在优势，适时作出《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》(简称决议)。决议明确要求人民检察院把依法行使法律监督职能放在更加突出的地位，全面强化立案监督、侦查监督、审判监督以及刑罚执行和监管活动监督。继北京之后，在不到两年的时间里，辽宁、黑龙江、上海、江西、山东、湖北、四川、宁夏、福建、山西共十个省、市、自治区人大常委会也先后通过了关于加强法律监督或诉讼监督的决议或决定。
党的十八大以来，中央对加强社会主义民主政治制度建设、全面推进依法治国和深化司法体制改革作了全面部署，提出了一系列新的任务和要求。北京市人大常委会在监督司法工作中坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分发挥人民代表大会制度和中国特色社会主义司法制度的内在优势，积极探索深化司法体制改革背景下加强和改进监督司法工作新思路、新举措，取得了新的进展和成效。
二、坚持和完善人民代表大会制度
常委会在总结过去人大监督司法工作经验的基础上，充分发挥人民代表大会制度的优势和作用，继续探索和完善人大监督司法工作的方式方法，不断提高人大监督司法工作的质量和实效。
(一)坚持党的领导，加强沟通协调
常委会始终坚持党对人大监督司法工作的领导，准确把握人大监督司法工作的政治方向，善用监督支持和促进司法工作。具体工作中，一贯保持与市委政法委的良好沟通，每年在确定监督司法工作方面的议题、形成相关工作方案以及后续的检查、调研、视察工作中，都会主动、认真听取市委政法委的意见建议，形成共识。特别是2013年和2016年，常委会在对刑事诉讼法和律师法进行执法检查、听取和审议“两院”的专项报告的监督议题确定前，由市人大常委会主管副主任带队到市委政法委，就监督议题的考虑、工作安排、主要内容及监督方式等与市委政法委主要领导进行沟通，听取意见，并请市委政法委有关负责同志全程参与检查、调研和视察工作。在形成正式报告报常委会会议审议前，再次征求市委政法委对报告的意见和建议。
为深入贯彻落实党中央全面依法治国重大决策部署，充分发挥人大监督司法工作的职能作用，北京市人大常委会积极参与全面依法治市司法协调小组及法治建设领域改革专项小组的各项工作，将监督司法工作与全面依法治市、全面深化改革有机结合，在助推全面依法治市和法治建设领域各项改革中充分发挥人大作用。
《中国共产党政法工作条例》自2019年1月13日正式施行后，北京市人大常委会在监督司法工作中，更加注重与市委政法委的沟通联系，对于在2019年开展的《北京市机动车停车条例》、《北京市非机动车管理条例》和《北京市人民代表大会常务委员会关于修改〈北京市实施中华人民共和国道路交通安全法办法〉的决定》(简称“两条例一决定”)执法检查中发现的具体司法操作问题，积极商市委政法委协调解决，坚决捍卫党对政法工作的绝对领导。
(二)综合运用多种监督方式，形成监督合力
常委会综合运用多种监督形式，使人大监督司法工作更加全面、更富实效。2013年，在对刑事诉讼法开展执法检查的同时，听取和审议了“两院”贯彻实施刑事诉讼法情况的报告。2016年，市十四届人大常委会对律师法开展执法检查，同时听取和审议了“两院”贯彻实施律师法情况的报告。北京市人大常委会在审议这两项监督议题时，市公安局、安全局、司法局、律师协会等都分别提交书面报告。执法检查重在了解各执法司法机关实施法律的总体情况，了解法律实施各个环节中执法司法机关的配合和制约情况；“两院”的专项工作报告重在报告自身工作的情况和特点。这两种监督方式在监督司法工作中配合运用，互有侧重、相辅相成。
2019年，市十五届人大常委会将听取和审议市人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告并开展专题询问。这是北京市人大常委会第一次把专题询问运用到监督司法工作中，是继全国人大常委会2018年首次对“两高”工作报告进行专题询问后，地方人大常委会在开展监督司法工作的一次积极尝试。
(三)充分发挥代表主体作用，提升监督效能
司法工作既是社会和人民群众普遍关注的热点问题，也是人大代表高度关注的重点问题。充分发挥代表作用，广泛汇集、表达人民群众的意愿和诉求，保证人民对司法工作的监督，推进司法民主，也是人大监督司法工作的重要内容。为不断完善人大常委会工作方式，便于组织开展代表活动，发挥代表专业优势，市十四届人大常委会成立包含司法代表小组在内的多个专业代表小组，成为常委会开展监督司法工作的一项重要举措。2014年，市十四届人大常委会司法代表小组正式成立，其成员来自公、检、法、司、律师和区县人大常委会等长期从事或关注司法工作的代表或委员。自此，常委会开展各项监督司法工作，都积极吸收司法代表小组成员参与其中，充分发挥专业力量监督作用。
(四)坚持问题导向，改进调研方式方法
一是坚持问题引导调研。在每年确定监督议题过程中，市人大常委会分管领导及内务司法办公室多次与“两院”沟通，就报告主题和调研内容进行认真研究和充分协商。同时，为更好地找对调研的重点和切入点，正式调研开始之前，内务司法办公室通过上门、发函、电话、座谈等方式，提前排摸，掌握了更多信息，梳理出问题清单，制定完善调研方案，使调研工作更具针对性。二是坚持调研内容点面结合、突出重点。在调研对象的选择上，涵盖了全市三级法院、检察院，既包括市院层面，也包括中(分)院和基层院。在调研内容的安排上，既全面了解全市总体情况，又兼顾不同层级法院、检察院的职能特点，确定不同的调研内容，直接听取来自基层和一线的声音，进一步增强调研的全面性。三是进一步丰富调研形式。在视察、调研中除了传统的听取汇报、座谈交流等形式外，还采取现场旁听庭审、视频观摩、列席检委会、问卷调查、体验式调研、小型分散调研、就近就便调研等多种形式。
(五)注重梳理总结，推动制度机制建设
一是注重总结调研中发现的问题。对于在调研中发现的“两院”在司法工作中存在的问题，都及时进行梳理、汇总，并将有关意见和建议原汁原味地反馈给“两院”，并在有关的报告中予以回应。二是注重发现总结“两院”工作的经验。“两院”在不断深化司法体制改革的过程中，形成了一系列推进公正司法、提升司法质效和水平的制度机制及工作举措方法，及时发现和总结“两院”工作中的先进经验，并在专门委员会的审议意见中给予反映。这种反映是从人大的角度对司法经验进行的提炼和升华，既是对“两院”工作的充分肯定，又是对其工作的监督推动。三是把人大监督与推动“两院”自身制度机制完善相结合。监督司法工作，既要保障和促进公正司法，又要推动建立健全实现司法公正的一套制度机制。北京市人大及其常委会非常关注“两院”工作中的制度机制建设，常委会的执法检查报告和审议意见以及专门委员会的意见建议中，都对所涉及专项工作的制度机制建设提出明确要求。2017年，市人大常委会在对“两院”关于深化司法体制改革工作情况报告的审议意见中明确提出，要统筹协调推进四项基础性改革和其他各项改革，完善机制，进一步提高改革的整体效能。四是加强专题调研。2013年以来，围绕加强人大监督工作和司法工作，对人大代表在监督工作中的作用、监督形式在监督司法工作中的应用、人大在涉法涉信访机制中的作用、人民陪审员制度、行政诉讼以及检察机关提起公益诉讼制度等开展了专题调研，进一步深化理论认识，指导业务实践。
三、做好新时代人大监督司法工作
一是必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，人大监督司法工作也必须始终置于党的领导之下。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，对于监督司法工作开展重要的执法检查、听取和审议“两院”专项工作报告等事项，特别是监督议题涉及面会比较广、社会关注度比较高、影响比较大时，要及时提请市委研究决定、统筹协调。要坚持人大监督的科学定位，人大及其常委会对司法工作的监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，要理直气壮地开展监督，敢于监督、善于监督，不断健全和完善监督工作机制，努力把人民代表大会制度的内在优势充分发挥出来。
二是在监督选题和跟踪监督上下功夫。要坚持问题导向，重点围绕关系司法体制改革措施落实、司法权力运行、事关群众切身利益、影响首都社会和谐稳定和社会普遍关注的重大司法问题进行选题，提出解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性障碍问题的对策和建议，积极回应社会关切。要加强和改进跟踪监督，切实改变跟踪监督走过场的形式，将常委会审议意见逐项细化，充分发挥专业委员会职能作用，督促“两院”逐项对照落实整改措施。
三是在完善制度机制和创新工作方式方法下功夫。进一步把监督与被监督两方面的情况统筹起来，充分调动“两院”接受监督的自觉性以及配合监督的积极性，探索建立“两院”定期向市人大常委会及专委会通报重要司法工作事项的常态化制度，建立“两院”重要会议和重大活动人大常委会工作机构派员出席制度，通过建立经常性工作联系机制，解决人大常委会与“两院”之间信息不对称的问题。积极探索适用监督法规定的询问和质询等监督形式，改变目前监督形式相对单一的局面，进一步增强人大监督司法工作针对性、实效性和权威性。要积极探索向市委定期报告工作制度，把党领导政法工作与人大监督司法工作有机结合起来。
四是积极探索司法体制改革新要求下人大监督司法工作的新思路、新举措。当前，深化司法体制改革基本完成，“两院”工作的运行机制发生很大的变化，要适应司法体制改革新形势新任务新要求，围绕建设公正高效权威的社会主义司法制度这一目标，积极探索人大监督司法工作的新思路、新举措。要坚持在确保审判权和检察权依法独立公正行使的前提下，加强和改进对司法工作的监督，更加注重推动司法制度和工作机制的完善，更加注重规范司法行为和司法公开，推动实现社会公平正义。
五是努力提升监督司法工作的能力。要在进一步发挥委员和代表主体作用上下功夫，加强监察和司法委员会的专业化建设，适当增加有司法相关工作经验的委员比例，提升专委会专业化水平。要加强司法代表小组建设，进一步增加有相关司法工作经历的代表比例，充分发挥其来自司法工作一线和长期关注司法工作优势，完善工作方式，最大限度地保护代表的履职热情，引导和帮助代表提高履职能力，切实发挥代表在监督司法工作中的主体作用。
北京市人大常委会设立的40年，见证了市人大及其常委会监督司法工作边思索、边实践、边总结并取得重要进展的历史进程，同时也见证了首都社会主义民主法治建设事业不断壮大的历史进程。下一步，北京市人大常委会将始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断坚持和完善人民代表大会制度，在做好新时代人大监督司法工作、服务首都发展稳定、维护社会公平正义的大局中积极作为。
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