——北京市人大常委会设立40年预算监督工作探索与实践
北京市人大常委会财政经济办公室、预算工作委员会
预算监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责，是人大监督工作的重点之一。不断加强和改进人大常委会对预算的监督，有利于保证党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，有利于进一步推进社会主义民主政治建设。北京市人大常委会设立40年以来，市人大常委会以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真履行宪法和法律赋予的职责，改进预算监督工作，健全预算监督法制，不断推进财政预算管理制度改革，并以推动建立全面规范、公开透明的预算制度为目标，积极进行了实践和探索。总的来看，北京市人大常委会预算审查监督经历了起步探索、规范发展、创新实践和建立新格局四个阶段，不断健全完善市人大常委会预算审查监督的制度体系，越来越好地发挥了人民代表大会制度的内在优势。
一、预算审查监督的起步与探索
随着1979年市人民代表大会常务委员会的设立，以及常委会工作机构的完善，1983年，市八届人大常委会第一次会议成立了市人大常委会财经委员会，人大预算监督工作机构力量得到不断增强。市人大常委会对预算审批、调整变更、审计监督等方面先后开展了探索，运用了听取专项工作报告、开展执法检查等监督方式，并且已经意识到要研究制定相应的地方性法规，为后来的发展打下了基础。
二、预算审查监督的规范与发展
(一)法制建设不断深化，预算监督更加规范
随着1995年《预算法》的颁布实施，人大常委会被赋予审查、批准决算的权利，明确对预算执行进行监督等职责。北京市人大常委会以贯彻落实《预算法》为契机，于次年制定出台了《北京市预算监督条例》，在预算监督的内容上，将国家有关法律的授权性规范加以界定和细化。至2007年，十多年间先后三次修订条例，及时对审查、批准预算决算，开展日常监督等进行规范和补充，预算监督工作进一步制度化、规范化。在及时修订地方性法规的基础上，市人大常委会注重对预算监督实践中一些好的做法和经验及时进行总结。财经委按照常委会要求，先后制定了
《关于加强对预算超收收入使用监督的意见》等一系列规范性文件，使市人大常委会预算监督工作的程序、内容更加完整、系统，为预算监督的进一步制度化、规范化奠定了基础。
(二)加强预算监督实践，强化预决算初审工作
在常委会的领导下，财经委员会扎实做好预算初审工作，不断完善初审机制。一是建立了初审会前，到发展改革、财政、审计等部门进行调研座谈的工作机制，为充分了解预决算编制和执行情况，并对预决算草案编制提出要求提供了保障。二是明确对决算草案进行初步审查，提出初步审查报告，为常委会审查批准决算打好基础。三是在代表大会期间，召开两次财经委员会，充分吸收各代表团的审议意见，向大会主席团提出预算审查结果报告。
(三)建立预算监督顾问聘任制度，专业力量得到充实
从市十一届人大常委会起，为解决预算监督工作专业力量不足的问题，常委会开始按届聘请预算监督顾问，并制定了《北京市人大常委会预算监督顾问工作规则》，进一步完善了顾问工作制度。常委会预算监督顾问组围绕政府工作的难点和广大代表关注的财政预算工作热点，完成了一系列专题调研，为领导决策提供参考意见，促进了政府工作。如：1999年，预算监督顾问开展了对本市财政补贴情况的调研，促进有关政府部门理顺了公交、自来水等方面的价格，压缩了财政补贴。2002年至2007年，预算监督顾问分别对养老保险基金征缴使用、卫生防治防疫经费、构建公共财政框架、国库集中支付制度改革、政府债务情况、国有土地使用权出让收入等情况进行了调研，帮助和促进有关政府部门进一步加强财政资金的使用与管理，推动了有关制度的建立和完善。
(四)开拓新的监督形式，增强预算审查监督实效
从1996年起，市人大常委会每年在审查批准上年财政决算前，都要听取市审计局的审计工作报告。充分发挥审计监督揭示问题、促进健全体制机制的作用，督促市政府不断加强对重点领域和重大项目的预算管理。按照常委会要求，财经委连续多年，每年选取若干重点部门和重点项目预算进行跟踪，提前介入部门预算编制，定期将了解有关情况，将相关意见建议书面反馈给市财政部门和被监督部门。通过将监督延伸到具体部门的方法，更好地了解、发现预算编制和执行中存在的问题，努力做到点面结合，提高了预算监督的质量。
三、预算审查监督的创新与实践
随着北京市经济发展和财力的不断增强，财政管理体制机制也暴露出一些迫切需要解决的问题：部分财政资金分配决策机制不够科学；财政资金使用管理中“重分配、轻管理”、“重资金投入、轻支出效果”的观念没有从根本上消除，存在着“要钱容易、花钱随意”的现象。针对存在的问题，常委会提出了人大预算监督“一个目标、三个结合”的工作思路，即以建立科学、民主、依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用为目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来；把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来；把解决问题与促进制度建设结合起来。这一新理念是对如何发挥人民代表大会制度优势、开展对公共资源配置和权力运行进行监督而作出的新论断。市人大常委会坚持这一思路，积极进行了一系列实践和探索，督促政府加强预算绩效管理，提高财政资金的使用效益，改进和完善财政预算管理制度，努力发挥人大监督的保障性、建设性和实效性作用，走出了一条具有北京特点的人大预算监督的新路子。
2011年，市人大常委会与市政府共同召开了“北京市加强人大预算监督工作，推进预算绩效管理制度建设研讨会”。会议统一了思想，形成了共识，推动市政府及财政部门先后出台《北京市人民政府关于推进本市预算绩效管理的意见》、《北京市预算绩效管理试点工作总体方案》、《北京市预算绩效管理办法》和《北京市预算绩效管理问责办法》，实现了预算绩效管理工作从部门层面提升到政府整体层面，从工作层面提升到制度层面的“两个提升”。
2012年，市人大常委会以“询问资金绩效、检查运行方式、总结经验教训、提高管理水平”为指导思想，对11项170多亿市级大额专项资金进行了监督。市人大常委会党组就开展专题询问的情况专门向市委作了汇报，针对大额专项资金管理使用中存在的问题，提出了明确资金性质功能、细化预算编制、明确部门责任、强化责任追究等意见和建议。这次专题询问从议题的确定到人大常委会的工作方案都经市委的研究并同意，保证了这次专题询问自始至终都沿着人民代表大会制度的轨道，在民主法治的框架内，把人大依法履行监督职能，同政府依法接受人大常委会的监督、同政府内部的审计监督及其有关部门主动检查总结、改进工作，有机地结合起来，发挥了人民代表大会制度的内在优势。
四、建立预算审查监督的新机制和新格局
在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，市人大常委会全面贯彻落实党的十八大、十九大精神，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真履行宪法法律赋予的职责，全面开创人大工作新局面，人民代表大会制度理论和实践创新取得重大成就，社会主义民主法治建设迈出重大步伐。特别是党的十九大以来，习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为做好新时代人大工作提供了根本遵循。按照党中央和全国人大先后印发的关于建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理制度、预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、推进地方人大预算联网监督工作的文件精神，北京市人大全面抓好贯彻落实，努力开拓新时代预算审查监督工作新局面。
(一)统筹谋划推进预算监督
党的十八大以来，市人大常委会围绕深化预算监督工作，有计划、有步骤地开展了专题调研、议案督办、立法修订等一系列工作，为本市加快推进预算管理制度改革奠定了坚实基础。
一是组织开展了关于推进我市公共财政预算制度改革方面的调研，对政府支出边界、财政资金统筹、转移支付制度、政府投资和政府性债务管理等四个等方面，提出了48条意见和建议，并向市委作了汇报。这次调研获得了市委市政府的高度认可。
二是督办“贯彻落实预算法，推进预算管理制度改革”议案，积极推动市政府制定了《北京市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》，明确了本市2016年到2020年预算管理制度改革的目标。通过议案督办，统一了思想认识，明确了预算管理制度改革的阶段性目标以及改革的时间表和路线图，为本市加快推进预算管理制度改革奠定了坚实的基础。
三是以新《预算法》颁布实施为契机，启动了本市预算监督条例的修订工作。《条例》将与上位法相抵触的内容进行了修改，保持法制统一；对《预算法》规定较为原则的内容进行细化；将我市2013年改进预算初审以来的新做法写入了条例规定；对应该并可能达到的实质性预算审查提出要求，设计出前瞻性的监督程序。《条例》的修订，为市人大常委会进一步深化预算审查监督提供了良好的法律保障。
(二)构建预算审查监督新格局
为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会关于加强人大预算审查监督的有关精神，2013年，在市人大常委会的领导下，财经委员会对预决算审查工作进行了一系列改革，形成了有本市特色的人大预算审查监督格局。
一是形成了常委会统一领导下的预算初审制度。明确了预算初审是常委会的整体工作，人大各专门委员会都要参与预算初审。每年预算草案进行初审前，市人大常委会主任会议要专门听取各专委会的意见和建议，结合常委会重点工作，统一对预算安排提出意见建议，吸收到初步审查意见中。这一新机制的建立，形成了常委会对预算审查监督的新的合力。
二是注重发挥委员、代表主体作用。在2013年的预算初审会上，成立了由17个代表团推荐的56名比较了解、熟悉财政预算工作的市人大代表组成的财经代表小组。通过开展培训及参加常委会、专委会组织的各项预算监督活动，使人大代表更好了解预算管理与人大预算监督工作，同时也使这些人大代表在审查预算时起到骨干作用。
三是改进和创新审查方式，增强初审会议的实效性。会议增加了研读材料、“四本预算”专题解读等专门时间；连续几年每次会议选取一个部门预算及其管理的大额专项资金进行专题审议，形成了预算初审专题审议的工作机制。
四是完善初审意见反馈机制。为使预算初审中各方面的意见和建议落到实处，市人大常委会党组还在全市经济工作会议召开前，专门将初审情况报送市委，供市委在决策时参考。市委高度重视人大预算初审的意见，有力推动了意见建议的落实。
五是开展审计查出问题整改情况的跟踪监督。市人大常委会在2016年首次听取和审议了审计查出问题整改落实情况报告，并要求市发展改革委等5个重点部门将整改报告作为附件一并提交常委会审议。市政府及其有关部门高度重视，制定整改措施600余项，切实加强了整改力度，提高了整改效果。
(三)落实中央精神，做好新时代预算审查监督工作
党的十九大以来，党中央和全国人大先后印发了关于建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理制度、预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、推进地方人大预算联网监督工作等重要文件。北京市人大常委会全面贯彻落实文件精神和市委的要求，在市人大常委会党组领导下，扎实推进新时代人大预算审查监督的各项重要工作。一是建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况的制度。2018年，在市人大常委会党组领导下，牵头起草了《中共北京市委关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(以下简称《意见》)，经市委常委会讨论通过印发。《意见》要求，按照“分类施策、先易后难、循序渐进”的原则，制定健全各类国有资产报告的范围、内容和时间表，逐步充实报告内容，不断提高报告质量，为我市加强国有资产监督和管理，提升国有资产效益，充分发挥国有资产的作用提供了制度保障。根据《意见》要求，市人大常委会首次听取和审议了本市国有资产综合报告，重点审议了年度金融企业国有资产专项报告，推动摸清国有资产家底；经过多次深入企业、深入基层的调研，提出了加强管理、防控风险、优化布局、促进首都发展的建议，有效促进了国资管理工作。
二是推动我市落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作。在市人大常委会党组领导下，牵头起草了市委《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》(以下简称《实施意见》)，将本市改革举措进一步深化、具体化。《实施意见》对支出总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、政府债务、转移支付和预算收入等六个方面主要内容，分别从预算、执行和决算三个环节，细化提出了审查的重点内容；对创新预算审查方式方法、完善审查监督机制等提出要求。同时，也对政府积极配合人大预算监督，优化支出结构，加强预算绩效管理，完善政策决策机制等提出了新的要求。
2018年和2019年初，市人大常委会与市政府就贯彻落实市委关于建立国资报告制度和预算审查监督重点拓展有关文件精神，分别召开了全市专门会议，进行工作部署，明确工作要求，推动各区建立国有资产管理情况制度，对政府预算全口径审查和全过程监管，保障党中央和市委决策部署的全面落实。
三是按照全国人大部署，将预算联网监督系统建设作为常委会一项重点工作，推进预算联网建设取得阶段成果。常委会主任会议研究通过了联网监督工作方案，并于2018年召开全市工作会议，部署预算联网监督工作。与有关部门紧密配合，在行政副中心高质量建设人大预算联网监督中心，为常委会组成人员、市人大代表及专委会工作机构开展预算审查提供查询及分析等技术支撑。人大预算联网监督系统首次运用到财经委员会对2019年市级预算草案的初审工作中，并在代表大会审查预算草案时提供了技术支撑。
四十年来，北京市人大常委会的预算监督工作，始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，努力发挥人民代表大会制度优势。预算监督的内容越来越完整，监督方式不断创新，监督力度不断增强，监督制度不断完善，在推动本市预算管理制度改革，为首都现代化建设提供坚实财力保障等方面发挥了积极的作用。党的十九大和市第十二次党代会对做好首都各项工作提出新的要求和希望。市人大常委会的预算监督，必须站在新的历史高度，深刻认识和统筹谋划开展工作，进一步发挥好人大预算监督的保障性、建设性和实效性，为首都经济社会健康发展贡献力量。
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