长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度是推动人民代表大会制度（简称人大制度）在基层实践的时代要求。为进一步探索人大工作规律、提高人大工作质量和实效，与时俱进推动人大制度在基层的实践，北京市密云区成立了以区人大常委会主任王玉江为组长的市人大制度理论研究会课题组，于2017年3月至2018年3月间，采取走访、座谈、考察等形式，全面调查了解人大制度在基层的实践情况，形成了本调研报告。
一、人大制度在基层实践的主要做法
党的十八大以来，以贯彻落实中央18号文件和市委四次人大工作会议为契机，按照总结、继承、完善、提高的原则，推动人大制度在密云的实践取得了新进展新成效，为增强各级领导干部和人民群众对人大制度的自信和自觉，健全完善工作方式方法，推动地方经济社会发展和民主法治建设，发挥了重要作用。
（一）党对人大工作的领导不断强化
区镇党委高度重视人大工作，从巩固党的执政地位、依法保障人民当家做主、夯实国家治理体系和治理能力现代化基础的高度，充分认识推动人大制度在基层实践的重大意义，主动健全和完善党对人大工作的领导体制，支持和保证人大及其常委会有效发挥党组作用、依法行使职权。
1.健全和完善党委领导人大工作的制度机制。一是自觉把学习贯彻18号文件精神纳入党委整体工作布局,统一谋划、统一部署、统一推进，及时召开区委人大工作会议，出台《加强和改进新时期区镇人大工作的意见》。将中央18号文件精神和要求具体分解成32项工作任务，明确分工和时限，定期对标对表、检查评估、重点督办，确保贯彻到位、落地生根。二是把人大工作摆上重要议事日程。区镇党委定期听取人大常委会党组、镇人大负责同志工作汇报，及时研究解决人大换届选举、人代会召开、组织机构调整等人大工作中的重大问题，及时向人大提出任务和要求，使人大各项工作始终围绕党委中心工作开展和部署。三是把人大干部的培养、选拔和任用纳入全区干部队伍建设总体规划，选派政治坚定、经验丰富、具备专业知识的干部担任区人大常委会主任、副主任、镇街人大主席（主任）。并将镇人大主席作为镇党委、政府一把手的重要人选，重点培养、提拔任用。现大多数镇党委书记、镇长具有人大主席任职经历，其依法执政、依法行政意识明显增强，运用法治思维和法治方式思考和解决问题的能力明显提高。四是将民主法治和人大制度理论知识纳入全区干部教育体系，在重点培养本土授课型人才的同时，建立党校、高校人大制度理论专家库，定期开展多层次的授课培训，使社会整体的民主法治意识不断增强，人大制度的法定权威性日益得到尊重，特别是领导干部的宪法、法律意识得到提升，对人大制度的自信和自觉显著增强。
2.充分发挥人大常委会党组的领导核心作用。人大常委会党组是同级党委的派出机构，是党委加强对人大工作领导的组织安排和组织保证。人大常委会党组切实增强对党委负责的意识，积极推进对党委负责的制度化建设，在人大工作中把方向、谋大局、议大事的领导核心作用明显。一是制定和健全了常委会党组议事规则、向区委请示报告工作办法、提名推荐和协商确定区人大代表候选人的意见等20余项制度，保证中央和市委、区委重大决策部署在人大工作中的贯彻落实。二是主动谋划人大及其常委会工作，推进人大工作方式和方法的改进，保证人大及其常委会依法有效履行职权，保证人民通过人民代表大会行使国家权力。三是把加强党的建设与提高履职能力有机统一，充分发挥常委会党组的示范带头作用，积极构筑学习交流的平台，通过成立青年干部学习小组、举办中青年干部上讲台等形式，学党章、学法规，讲党课、讲法律，抓好人大代表、常委会组成人员和机关党员干部队伍建设。四是明确人大与“一府两院”监督与支持的关系。与“一府两院”党组形成定期联席会议制度，就常委会监督议题安排、代表建议督办、审议意见落实等加强协调沟通，同向同行、有力有序推进地区各项工作。
（二）人大及其常委会依法行使职权得到充分发挥
区人大及其常委会、镇人大主席团立足于对人大制度和民主法治建设进程的正确认识和现实把握，将坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一贯彻到履行职权和开展工作的全过程，积极探索研究人大工作规律，大胆创新完善工作方式方法，与时俱进推动了人大制度在基层的实践。
1.着力提升人民代表大会会议质量。人大常委会把保障人民代表大会依法行使职权作为坚持和完善人民代表大会制度的首要任务和责任，着力提高大会会议质量，不断健全议事规则、创新议事形式、完善审议程序、充实会议内容、抓好决议落实，努力提高会议的实效性和权威性。
一是强化党对大会筹备工作的领导。建立党委专题研究人代会召开制度。每届次人代会召开两个月前，人大常委会党组都会及时向区委提出请示，区委就有关事项研究决定。建立由区人大常委会及“一府两院”主管领导参加的报告起草协调会制度。提前安排部署报告起草和报告初审，确保各项报告按时提请党委讨论研究，使党的主张经过法定程序成为国家意志和人民群众的自觉行动。
二是认真组织代表会前活动。人大常委会高度重视大会召开前的会议筹备，会前组织区镇人大代表开展履职培训，以镇街人大为单位组织代表初审大会文件，要求代表回原选区征求群众意见建议。代表还自主选择，积极参与人大常委会组织开展的专题视察、调研活动，保证人民群众意愿提前进入会议各项报告。
三是建立审议意见反馈机制。成立大会讨论记录组，全面收集、分类整理代表审议意见，提交“一府两院”及人大常委会研究改进工作，对工作报告予以修改，保证了代表审议发言落地有声。
四是创新大会询问方式。将“一府两院”及其组成部门会场摆摊设点与大会秘书处主持、代表与“一府两院”就所关心问题面对面沟通的方式相结合，提高询问效果。代表团分组讨论期间，可根据代表的询问意向，约见“一府两院”相关部门，增强询问的严肃性，提高审议报告的质量。
五是强化对大会决议决定执行的监督。人大常委会将决议决定的贯彻执行作为监督工作的重要内容，有视察、有检查，予以重点督办。人大常委会和“一府两院”下年度的工作报告，都要对决议决定的执行情况给予交代，对未完成的工作任务予以说明，接受代表大会监督。
六是完善大会召开机制。修订完善了《人民代表大会议事规则》《人民代表大会会议工作规程》，围绕提高会议实效，在会议筹备、会议组织、审议方式和发挥代表主体作用等方面，都做了改进，成立大会筹备领导小组，优化了从会议筹备到举行、会后决议决定落实的运行机制和程序。
2.探索行使重大事项决定权。一是积极发挥人民代表大会讨论、决定本行政区域内重大事项的作用。区二届人大一次会议就进一步加强烟花爆竹禁放限放安全管理工作及时作出决定。指导巨各庄、大城子、河南寨等镇人大对打击京沈客专征拆过程中的“四抢”行为作出决议。二是把重大项目资金使用作为预算监督突破口，对区域发展规划调整、大额财政资金使用、重大民生工程实施等经济社会发展中的重大事项、重大问题开展调查研究，适时作出决议决定。
3.努力增强监督实效。一是实行工作项目责任制。从确题、工作报告的审议、视察检查到“一府两院”审议意见落实整改方案的反馈与督办，细化方案，明确项目责任人、时间节点，工作过程有反馈、有评估，做到全过程管理。
二是精选监督议题。人大常委会着力推进选题的规范化、制度化，制定出台《区人大常委会监督议题确定程序》，从监督议题的内容选择、来源途径、提出程序等方面予以规范界定，提高监督工作的针对性和实效性。内容选择上，坚持“少而精、抓大事、重实效”，保证监督工作与党委中心工作“合拍”、与“一府两院”“合力”、与人民群众愿望“合心”，把“一府两院”该办、群众迫切需要办理、“一府两院”又有能力办好的事情作为监督与支持的切入点。议题来源上，扩大公众参与，既收集代表大会上较集中的意见建议，还通过网络、工作室站等多途径汇集民意；既收集人大常委会调查研究、视察检查中发现的突出问题，也收集“一府两院”要求人大常委会重视的问题，使议题来源更宽、更广，突破了以往“主任会议出题，常委会会议做题”的模式，进一步提高了人大监督议题的民主性。近年来，区人大常委会确定涉及经济发展、社会建设、民生改善、生态环境保护、城乡规划建设管理等重点领域的重点工作，都坚持了上述标准和原则。例如，听取和审议区法院关于农村集体经济纠纷案件审理情况的报告，就属于区人代会农村代表集中反映的问题，在常委会深入调研法院、检察院、公安等部门的基础上，将其列为监督重点，极大增强了人大司法监督的实效，并推动此项案例审理机制的建立，受到了各方赞誉。
三是把调查研究作为每项工作的基础环节。持续加大专题调研力度，调研数量由2015年3个课题、2016年5个课题，上升为2017年的8个课题，内容涉及城市动静态交通、食品安全、垃圾分类、乡村旅游产业发展、城市规划建设管理、联合办学、水源保护与三农问题、传统村落保护与利用、依法行政等，调研成果都得到了党委和政府的高度支持与关注。
四是坚持打好监督组合拳。常委会坚持抓住重点问题不放，持续跟踪问效。如2015年常委会集中听取和审议区政府关于近年来落实人大审议意见情况的报告，政府制定工作规程，形成审议意见书由政府主要领导批转，重要意见由政府常务会集体研究办理的长效工作机制，使监督工作更具针对性、实效性和长效性。针对食品安全问题，2014年常委会听取和审议区政府食品安全专项工作报告，2015年、2016年连续2年开展食品安全执法检查，2017年又把食品安全作为监督区政府环境整治促提升工作的一项重要内容，回查整改落实情况，2018年再次听取和审议区政府食品安全示范区创建工作专项报告，通过连续监督，真正促进政府部门工作，一些群众反映强烈的问题得到有效解决。常委会积极探索开展专题询问，把代表普遍关心的旅游发展规划情况作为首次专题询问议题，对政府11个部门进行询问，直言问题，不回避矛盾，问出了旅游发展的关键所在。随后，常委会牢牢把握市委全会提出的把密云纳入怀柔科技城建设的重大机遇，主动作为，对政府科技创新工作进行了专题询问。2018年，区人大常委会又结合2017年的依法行政专项报告、专题调研，将优化营商环境、推进依法行政确定为专题询问。同时，坚持把信访工作、代表议案建议办理与监督工作有机结合，综合运用听取和审议专项工作报告、视察检查、专题询问、调研等方式，完善衔接机制，强化监督实效。
五是上下联动开展监督。2017年，常委会在镇街试点开展对科站办所评议的基础上，结合对政府开展的依法行政专题调研、听取和审议工作报告，进一步完善评议程序，要求被评议单位年初作出履职承诺，年中组织代表检查，年底报告并接受满意度测评，评议结果汇总后由区人大常委会反馈“一府两院”推动问题解决、改进工作，促进“一府两院”依法行政、公正司法。此外，凡常委会开展的议题，都与镇街代表工作站对接，建立起上下两级人大联动监督机制。
六是坚持监督工作制度化。近年来，通过工作实践，先后建立和完善了《区人大常委会监督议题确定程序》《听取和审议专项工作报告程序》等20余项工作制度，逐步形成了监督工作的制度化、规范化和科学化。
4.不断深化和拓展代表工作。坚持从尊重代表主体地位就是尊重人民主体地位、尊重代表权利就是尊重人民权利的高度，服务和保障代表依法执行职务，充分发挥代表主体作用。
一是切实把好代表“入口关”。认真贯彻落实党中央关于把好代表“入口关”的要求，严格人选标准，规范提名推荐，强化综合考察，实行部门联审，完善代表资格审查机制，加强对选举过程的有效监督，确保选举风清气正。从选举结果看，本届代表结构更向基层一线倾斜，比例更加优化，民主党派和群众代表比上届提高14.5个百分点，基层一线代表比上届提高16.9个百分点，女性代表比上届提高10.8个百分点，真正选出一支德才兼备、结构合理、为民服务的人大代表队伍。
二是拓宽代表履职的渠道和平台。扩大代表对常委会工作的参与，增加列席会议和参加视察检查活动的代表数量和次数；按照“有场地、有制度、有活动、有台账、有实效”的标准，在镇街设立20个代表工作室，在选区建立160个代表工作站。工作室站通过组织市区镇三级人大代表学习交流研讨、定期回归选区接待选民、向选民述职，围绕人大常委会和镇中心工作深入开展调研、重点工程视察检查，不断密切与选民的联系，及时把群众呼声反馈给有关方面，促进了涉及群众利益大事小情的解决，推动了政府工作。河南寨镇人大将人大代表纳入网格管理，使群众与代表面对面反映诉求，点对点联通民意，打通了代表联系群众的最后一公里。西田各庄镇人大建立人大代表与群众微信群，使代表联系群众无时差。
三是建立代表履职约束激励机制。通过开展代表向选民述职，实施代表兼任社会职务备案和推荐制度，对代表形成的议案建议、调研成果进行评比表彰等，进一步激发了代表履职活力。
四是探索建立多方互动的代表建议督办格局。在探索总结常委会党组成员领衔督办代表建议和区长、副区长领办代表建议工作制度基础上，初步构建起人大常委会、政府、建议承办单位及人大代表“四方”互动的议案建议办理格局。各专委会都要督办2件与年度议题有关的代表建议，代表全程跟踪，年终报告办理结果，以监督手段推动代表建议的办理落实。尤其在答复代表时，要求人大代表与政府及其承办部门负责人、人大常委会相关机构工作人员面对面，有效增加了代表的话语权，使建议办理答复实事求是、不讲面子，更好地体现民意、顺应民心。2015年至2018年，区人大代表在大会期间提出的310件建议中，政府采纳并在当年能够解决的A类建议和列入下一年度解决的B类建议的比例每年都在60%以上，区政府每年设立代表建议办理金，使交通路网、便民设施建设等一批经济社会发展中的重点难点问题、百姓关注的现实问题得到解决，增强了群众的获得感。
五是深化代表培训。认真分析代表现状，制定区镇两级代表五年培训规划。对初任代表，集中开展人代会前履职培训。每年多次通过报告会、专题辅导、经验交流、组建微信学习群等形式，对代表党的路线方针政策、法律法规、人大业务等基本知识进行阶梯式培训。对财政预算等专业性知识采取菜单式培训，由代表自主选择学习内容。同时深化专门委员会和专业代表小组的学习。代表培训做到理论与实践相结合，针对性与常态化相结合，传统方式与科技手段相结合，通过培训代表履职能力得到提高，人大制度、法治思维更好地植根于代表。
5.自身建设切实得到加强。区人大常委会把自身建设作为夯实人大工作基础，提高人大履职能力和水平的重要内容，严格按照中央精神和法律规定，认真抓好贯彻落实，为常委会依法履行职权提供了有力保障，为进一步推进基层民主法治建设奠定了良好的基础。
一是始终把思想政治建设摆在首位。牢牢坚持党组中心组理论学习和党支部每周半天学习制度，每年举办两期常委会组成人员培训班，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，引导人大干部增强制度自信和自觉，增强依法履职的责任感和使命感，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，推动人大干部以严的标准、实的作风做好工作。
二是加强组织建设。以自身建设标准化、履职行为规范化为目标，严格把好常委
会、专委会及镇人大主席团、人大街道工委人员的选配关。将人大常委会组成人员由27名增加到35名，新成立财经、法制等5个专门委员会。专委会均设立专家顾问和专业代表小组，充分发挥专业人员优势，加强对专题调研、专题询问、视察检查、议案和建议督办的深度参与。20个镇街人大成立办公室，除原人大秘书转任主任外，再配备1名事业编人员专职人大工作。3个人大街工委均设专职主任1名，兼职副主任1名（副书记兼任），委员3名。镇街人大结束了“一人办”的工作局面，不仅有人干事，而且还能干成事。
三是突出制度化建设。先后对涉及代表大会、常委会和机关的议事制度、程序制度、监督制度、任免制度、代表制度、党组制度等60余项制度进行修订，建立和完善了一批新的制度和程序。特别是10余项程序制度，囊括人大所有的会务、活动和管理，每一项都通过流程图、注意事项样张加以明示，力求通过每个环节的细化，切实为人大及其常委会依法履职提供制度保障。
6.加强对乡镇人大工作的指导。区人大常委会坚持问题导向，着力指导乡镇一级探索建立和谐稳固高效的政权运行机制，推动乡镇人大依法归位。
一是制定《关于加强乡镇人大工作的指导性意见》指导规范镇人大工作。重点明确了人大主席团人员构成和职权，指导乡镇探索建立党委统揽全局、人大决定监督、政府组织实施的基层政权运行机制，促进人大在推进基层治理体系和治理能力现代化方面发挥作用。河南寨、西田各庄等镇将法治精神融入基层政权建设，强化法治思维，运用法治方式，积极行使职权，发挥人大监督政府重大工程、重点工作、环境建设的作用、努力探索镇人大与村民自治的有效衔接机制，积极开展代表评议乡镇站办所工作，有效促进了地方的工作。
二是规范乡镇人民代表大会会议，切实保证乡镇人代会履行职权。对镇人代会召开程序、内容、党委书记讲话等作出统一要求，制定模版；会中派员列席督导；会后评估、考核，有效保证了乡镇人代会职权。
三是将乡镇人大主席、乡镇人大办公室主任纳入常委会组成人员及常委会机关学习培训范围，通过发现、培植典型，总结经验，带动镇级人大工作发展。
二、人大制度在基层实践的认识与体会
中央18号文件印发以来，密云区镇两级人大不断实践，对人大制度和人大工作有了一些新的认识和体会。
——长期坚持、全面贯彻、不断发展人大制度，要切实坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一
人大工作坚持正确的政治方向，最根本的就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，核心是坚持党的领导。党的坚强领导，是人大制度在基层实践取得较大进展的思想基础、政治基础、组织基础。基层党委要认真贯彻习近平总书记关于坚持和完善人大制度、推进民主法治建设等重要论述，充分认识人大制度、人大的性质和地位，强化党对人大的领导，支持和保证人大依法行使各项职权。基层人大及其常委会必须牢固树立“四个意识”，将坚持党的领导始终贯穿于人大工作的各方面、全过程，要敢于担当、善于担当，既不妄自尊大，也不妄自菲薄，坚定不移地推进人大制度的实践、完善和发展。
——长期坚持、全面贯彻、不断发展人大制度，要切实与时俱进、创新理念、指导和引领人大制度在基层的实践
坚持“法治思维”、“法治方式”。要用法的眼光发现问题，从法的角度分析和认识问题，按法的规范建立完善规章制度推动问题解决。要坚持把学法、讲法、用法贯穿每项活动始终，调研前要梳理有关法律法规，被监督部门或专委会要说法讲法，代表审议发言、提出建议要有法可依，才能更好营造出以法治思维和法治方式推进工作的氛围和风气。
坚持“统筹资源”。对于重大议题、重点课题要集中人大常委会各委室的力量、上下级人大的力量共同开展，解决人大内部力量不足的问题。
坚持“良性互动”。要正确处理监督与支持的关系，坚持一盘棋思想，更加注重方向的一致性，与党委、“一府两院”、上下级人大、人民群众，相互间良好作用、积极影响。要主动争取党委的领导和支持，保证党的重大决策部署的落实；要与“一府两院”形成工作合力、推动“一府两院”有效地开展工作；要与上下级人大协调一致、保证相关议题的深化与实效；要以人民为中心，充分发挥人大制度的民意表达功能，反映民意、集中民智、凝聚共识。
坚持“代表主体”。要充分发挥代表作用，相信代表、尊重代表、依靠代表、服务代表，形成代表工作大格局理念，树立“没有低素质的代表，只要低水平的服务”思想。要相信代表的政治素质和履职能力；要尊重代表的权利和地位，保证代表的意见和建议落到实处；要依靠代表依法履职行权来保证人民当家作主，管理国家和社会事务；要积极为代表履职搭建平台、保障代表依法有效执行职务。
坚持“建章立制”。要创建人大制度的具体运行机制和人大工作的具体规章制度，使人大制度和人大工作更加规范化、程序化、科学化。
——长期坚持、全面贯彻、不断发展人大制度，要切实将人大及其常委会工作做深、做细、做实、做出成效
能否体会到人大制度的优越性，能否认可人大的法律地位和作用，关键看人大如何开展工作。人大常委会本着深入、扎实、细致、有效的原则推进工作，就是要把人大制度在基层的实践做的深入扎实，把依法赋予的职权用起来，把党委高度重视、政府着力推进、人民群众十分关心，当前又能够做好的事情，通过细致的工作，做出成效来，让人民群众充分体会到人大制度的优势。例如，在连续3年对食品安全开展的执法检查中，常委会成立四个执法检查小组，与镇街人大上下联动，针对群众关心的“小饭桌”、网络订餐、校园周边小食品销售和游商等问题，利用代表工作站室深入开展调研，共召开会议151次，发放调查问卷5418份，组织实地检查63次，参加1021人次，收集意见建议103条，最终形成七方面审议意见交由政府整改落实。政府统筹执法力量，建立有效机制，使一批群众关注的问题得到了解决。通过具体的工作和成效赢得了社会对人大工作的认可和支持，赢得了各方对人大制度的理解和高度赞同。
——长期坚持、全面贯彻、不断发展人大制度，要切实尊重乡镇人大的法律地位
乡镇人民代表大会是最基层的国家权力机关，是整个国家政权的基础，是基层治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。因此，乡镇必须努力构建党委统揽全局、人大决定监督、政府组织实施的政权运行机制，才能保证充分发挥乡镇人大及其主席团的作用，依法有效地落实落细人大工作。
三、对人大制度在基层实践的几点思考与建议
由于历史因素和客观条件的制约，使人大制度的实践水平，与中央、市委的要求，与宪法、法律的要求，与人民群众的期待相比，仍有较大差距。基层普遍存在的问题主要有以下几个方面：
（一）思想认识不统一，对人大制度的职能和优势认识不足
一是对党中央和习近平总书记关于发展中国特色社会主义民主政治、坚持和完善人大制度的新理念新思想新战略，认识不深刻。部分领导干部和群众对人大制度的内涵与意义缺乏准确认识，存在着把国家根本政治制度简单地理解为国家机关工作制度的现象，对于人大制度为什么重要、怎么坚持和完善等问题还存在不同的认识。二是对人大及其常委会地位、作用的认识有局限性。对法律明确规定需要人大依法履行的职权和必须人大履行的程序重视的还不够，法律规定不是很明确的，则会出现随意性。三是人大自身也存在不正确的认识。有的认为人大工作务虚的多，务实的少，只能按部就班走程序，人大制度和人大工作不需要创新、不需要发展；有的认为，人大机关是个风平浪静的港湾，安逸多，危机少，“再有几年就退休了，不要折腾了”。这些思想认识上的偏差，都一定程度地影响工作开展和阻碍人大制度功能和优势的发挥。
（二）重大事项决定权的落实依然不到位
当前，绝大多数基层人大及其常委会讨论、决定重大事项存在的问题可以简单概括为“两多两少”，即法律有明确规定的行使的多，法律原则规定或未明确规定的行使的少；被动行使的多，主动决定的少。原因在于现有法律法规对重大事项界定不清。人大及其常委会认为是重大事项，应有人大及其常委会讨论决定的，政府可能认为不是重大事项，不必由人大及其常委会讨论决定；人大及其常委会认为不是重大事项，不应由人大常委会讨论决定的，政府可能认为是重大事项，应该由人大及其常委会讨论决定。界定不清，造成人大常委会和政府都无所适从。此外体制制约，可能导致人大及其常委会的决定权“旁落”。党委决策应当按照法定程序转变成人大决定，才是合法的，才具有法律效力。这在理论上是没有疑义的。但在事实上，党委决定、政府执行或者是党委、政府共同决定重大问题，越过人大及其常委会这道法律程序直接向国家机关和社会发号施令依然是目前权力运行普遍情形。在这种形势下，人大及其常委会会有工作上的顾虑，怕过多强调重大事项决定权会被同级党委认为是向党委要权，同时也会被同级政府认为是和政府争权。怕“越位”而不敢大胆行使决定权，导致决定重大事项较少，特别是授权立法现象，也是导致权力“旁落”的重要原因之一。
（三）选举任免干部仍旧“走过场”
当前，基层人大及其常委会选举任免权行使的突出问题可以概括为：任前不介入、任后不监督。依法选举任免国家机关工作人员是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人大及其常委会决策、监督作用在政权机构组织方面的体现。但是有人认为干部任免是党委的事，人大选举任命只是走形式、办手续；也有人认为，党委及组织部门对干部的考察，经过民主测评、群众推荐、个别谈话、广泛征求意见等诸多环节，向国家机关推荐的人选是完全合格的，人大不需要再去考察了解，表决通过就行了；还有人把“党管干部”的原则与人大依法任免干部对立起来，片面地认为人大只要通过党委推荐的人选，就是坚持了“党管干部”原则，否则就是不坚持“党管干部”原则，就是选举或任命失败。这些错误认识导致了相当一部分基层人大及其常委会在行使选举任免权时畏首畏尾、不求探索。
（四）自身建设与区镇人大履职行权的要求不匹配
随着民主和法治进程的加快，人大工作的内容不断深化和拓展，但人大机关的编制和人员却没有得到相应增加。以北京市为例，各区除办公室外，每个办室基本上还是三个人，即1名办公室主任、1名办公室副主任、1名科员。这样的力量配置显然已不适应当前的人大工作需要，人大机关工作人员出现了超负荷工作的情况。市委四次人大工作会议提出了“设立备案审查的专门工作机构，加强备案审查工作的组织协调和审查结果的统一处理；设立预算审查的专门工作机构，充实编制和人员，提高工作的专业化水平”，但实际上，上次换届选举则是将备案审查办公室、预算审查办公室分别与法制办公室、财政经济办公室合署办公，与以往相比既没有增加编制也没有增加人员，致使这两项工作换届后与换届前相比并无多大起色。镇街组织建设与外省市一些地区相比，人员力量差距也较大。北京各区的镇街人大主席（主任）、办公室主任虽然基本已经专职化，但实际上大多还是三个或两个人。而浙江省温岭市等地，在乡镇人员配备上由于增设了两名人大副主席，使得乡镇人大已经达到了5个人，力量则显得强的多。此外，在检察院、法院推行员额制下，人大干部应如何与两院干部之间实现交流也缺少可操作的实质性保障制度。
为进一步推进人大制度在基层的实践，我们建议：
一是深化对人大制度和人大工作理论与实践研究成果的转化。加大民主法治和人大制度理论在干部培训体系中的比重和频次，强化宣传引导，提高领导干部和群众对人大制度、人大地位、人大机关、人大工作的正确认识。
二是积极推进重大事项决定权的落实。在全国人大尚不具备立法条件的情况下，省市人大应加快推进出台法规，以法规的形式保证基层人大及其常委会本该行使的权力真正落实。
三是健全完善选举任免机制。应正确认识和处理党管干部与人大依法行使选举任免权的关系，修改监督法，恢复以往人大工作实践中已经证明行之有效的干部任前考察和干部述职，做到知人善任，强化任后监督，保证权力健康运行。
四是夯实组织机构建设。应当与时俱进，在健全组织机构的同时，强化人员力量配备落实。特别是乡镇人大，应采取差异化对待，在人口较多、面积较大、事务繁杂的乡镇积极试点增设乡镇人大副主席。在干部交流上，应从实际操作层面设计人大干部同党政干部、司法部门干部之间交流的制度机制，大力推进市区镇三级人大之间干部的交流任职。
五是加强对区镇两级人大的联系和指导。重点指导乡镇如何建立党委统揽全局、人大决定监督、政府组织实施的基层政权运行机制，推进基层治理体系和治理能力现代化；建立市区镇三级人大联动机制，就涉及全市性的重点议题、重点工作，采取上下联动的方式共同开展、共同促进问题解决。
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