人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的组成人员，代表人民行使管理国家和社会事务的权力。不断加强代表工作，提高代表履职能力和水平，对于推进新形势下的人大工作和社会主义民主政治建设，具有极其重要的意义。为切实提高平谷区人大工作水平，2017年初，区人大成立课题组，深入全区18个乡镇、街道，走访了160余名区人大代表，召开18次座谈会，发放300份问卷，听取并征求了400余名人大工作者、“一府两院”工作人员和基层群众的意见建议，就区四届人大以来代表履职工作进行了深入调研，在认真分析存在问题的基础上，就加强当前和今后一个时期我区代表履职工作提出了初步建议。
一、我区代表履职工作总体情况
平谷区四届人大以来，通过学习、培训和研讨，常委会越来越认识到代表工作的极端重要性，充分认识到代表工作是人大工作的重要组成部分，而且是重要的基础工作。特别是在工作实践中，常委会越来越认识到，代表的综合素质、履职意愿和履职能力的高低，直接关系到人大及其常委会履职行权的水平，如果离开了代表工作和代表作用的发挥，人大工作就会成为无源之水、无本之木。
（一）建章立制，夯实代表履职制度基础。区人大常委会始终高度重视代表工作，把规范和促进代表履职工作作为一项重要的基础工作来抓，而且作为一条工作主线，一以贯之，紧抓不放。为了强化代表履职意识和能力，进一步提高代表工作水平，常委会研究出台了一系列关于代表工作的文件、制度和措施，使我区的代表工作得到全面加强和改进。2013年5月，在深入调研和反复征求意见的基础上，根据代表法和有关法规，制定出台了《北京市平谷区人大常委会关于加强和改进人大代表工作的意见》；2014年5月，制定了《平谷区人大常委会关于推进乡镇人大规范化建设的意见》；2014年11月，修订了《北京市平谷区人大常委会关于代表建议、批评、意见办理办法》，制定了《北京市平谷区人大常委会关于进一步发挥人大代表作用更好地反映民意集中民智的工作意见》；2016年5月，制定了《关于全面推进代表接待选民、代表述职评议和建立代表履职档案工作的意见》，代表履职制度更趋完善。
（二）强化培训，提高代表素质和履职能力。针对基层代表综合素质、履职积极性和履职能力有待提高的问题，区四届人大以来，常委会始终把代表培训工作放在重要位置，纳入重要议事日程和年度工作计划，年初确定培训时间和内容，坚持每年组织一至两次人大代表培训，邀请专家和安排委室干部作法律知识辅导报告，定期邀请区领导通报经济社会发展形势，使代表知情知政，能够合格履职。2012年，我区邀请全国人大常委会有关领导讲解了人大代表履职应该掌握的法律法规、代表依法履职需要正确把握的几个关系、地方人大的组织和职责等方面知识，增强人大代表依法履职的责任感和使命感；2013年，组织了“人民代表大会制度的理论与实践”、 “如何审查财政预算报告”等4场专题讲座；2014年，安排了贯彻落实《北京市实施<代表法>办法》和《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》辅导报告，邀请区领导介绍了平谷区情，对我区的发展战略、重点工程、面临的机遇与挑战等问题进行了重点讲解；2015年，我区分别就贯彻落实新预算法、如何提高代表建议意见质量进行了专题培训；2016年，邀请全国人大领导为新一届代表讲解了依法履职知识；2017年，邀请市人大代表安丽娟就提高代表素质和履职能力对代表进行培训。总体来看，区人大代表的综合素质在逐年提高。
（三）丰富活动，使代表更好地知情知政。针对闭会期间代表活动实效性有待提高问题，近年来我区不断改进代表活动方式、增加视察内容，积极组织代表参加执法检查、专项评议、开展走访选民周、旁听法庭案件审理、列席区人大常委会会议和区政府常务会等活动，通过实践提高代表依法履职能力和水平。同时，区人大进一步加强和改进了区人代会前的代表集中视察工作和会前代表分组活动安排。据不完全统计，近年来区人大年均组织代表参加各类履职活动在900余人次左右。
在此基础上，区人大还加大了代表工作的宣传力度，充分利用人大网站、人大信息、平谷人大手机报以及广播、电视、报刊等宣传媒体，加强了对优秀履职代表的宣传力度，有效调动了代表的履职积极性和履职荣誉感、自豪感。总体来看，目前人大代表会上发言的水平、提出意见建议的质量、参加代表活动的积极性较以前都有了较大提高。
（四）突出重点，充分调动代表履职积极性。在此方面，平谷区人大常委会重点抓好三项工作。
1.注重实效，切实提高代表议案建议工作水平。提出议案和建议，是宪法和法律赋予人大代表的权力。代表提出议案建议后，通过政府承办、人大督办，推动和促进一批民生问题得到及时有效解决，不仅可以让人民满意和得到实惠，也让代表有了履职的成就感，进一步增强履职的积极性和责任感。我区重点做好以下工作。
一是专题对代表进行培训。近年来，我区始终将如何提高代表议案建议质量作为代表培训的重要内容，要求代表了解掌握提出议案建议的格式，一定要在深入调研、吃透情况的前提下提出议案建议，提出的议案建议要符合法律规定和平谷实际，努力杜绝提出一些超出政府能力、无法办理的议案建议，浪费政府的时间和精力。
二是严把议案建议质量关。坚持数量服从质量，在会前分组活动时要求各组对代表提出的议案建议进行严格把关，防止代表建议简单化、空洞化。在区人代会期间，要求议案审查委员会对代表议案建议进行认真审查，能合并的合并，不具备条件的，通过沟通让代表主动撤回。2014年以前，我区每次人代会上代表提出的建议都在100件以上，2015年首次下降到了78件。
三是多措并举，确保代表议案建议得到落实。主要采取了以下措施：按照委室职责分工进行对口督办；组织代表视察议案建议办理情况，听取承办单位工作汇报，并就办理情况进行座谈；在视察的基础上，区人大常委会安排听取区政府议案建议办理情况工作报告，邀请提出议案建议代表参加并提出审议意见；同时，通过区人大与区政府联席会议的形式加强督办。特别是2015年初，常委会在认真分析前三年代表建议办理情况的基础上，根据代表建议落实率不高、代表意见较大的实际，在联席会议上，区人大和区政府认真交换了意见，要求区政府进一步采取有效措施，加大办理力度，提高办理实效。区政府高度重视，将代表建议办理工作纳入了政府绩效管理考评范围，重点建议列为区长督办件，难点建议纳入区长办公会集体决策，并通过加强督查、从严考核等方式，确保建议办理进度和质量。2015年，112件代表建议采纳落实率、年内解决或基本解决率、代表满意率分别达到81%、39%和81%，分别较2014年提高了11%、18.4%和11%；2016年，92件代表建议三项办理指标又分别较上年提高了6%、15%和10%。
2.畅通渠道，认真做好汇聚和反映民意工作。为了充分调动和发挥代表履职的积极性和主动性，更好地发挥人大汇聚和反映民意的主渠道作用，2014年区人大常委会制定了《关于进一步发挥人大代表作用、更好地做好集中民智反映民意的工作意见》，规定一年开展两次征集代表意见建议活动，年中一次无主题、年底一次有主题，并通过联席会议的形式向政府反馈交办。2015年以来，区人大坚持组织年中无主题征求代表建议活动，征集上来的代表意见建议经过研究整理归纳后，一部分作为闭会期间代表建议，另一部分作为对政府改进工作的意见，在年中联席会上向区政府进行了交办。区政府对区人大反映的每一项代表建议和意见，均给予高度重视，区长办公会议研究落实，办理结果在下次联席会上向区人大进行书面报告。
3.以人民为中心，改进为民办实事工程决策程序。2015年，根据区人大的意见，区委在《关于在新时期加强和改进人大工作的意见》中，对为民办实事工程的决策程序进行了规定，具体程序是：区政府在广泛征求区、乡镇两级人大代表和区人大常委会的意见建议基础上形成“为民办实事”工程讨论稿，并在人民代表大会召开前提交区人大常委会；区人大常委会在会前分组活动中将讨论稿提交代表讨论，征求代表意见建议，在与区政府沟通协商的基础上形成审议稿；人民代表大会召开期间，审议稿作为会议材料再次听取代表意见建议；经大会正式表决通过后，将“为民办实事”工程所需费用列入下一年度财政预算。这样的制度安排，有利于增强政府为民办实事工程的民意基础，真正做到为民办实事工程由人民作决定。
（五）制度约束，促进代表履职规范化。2016年5月，基于对多年人大工作经验的总结和反复征求代表意见，在2015年刘家店等三个乡镇试点的基础上，区人大常委会制定了《关于全面推进代表接待选民、代表述职评议和建立代表履职档案工作的意见》。该意见的核心是加强代表与选民的联系，加强选民对代表的监督，促进代表履职。文件规定：区人大代表接待选民，对象是代表所在选区的选民，代表接待选民主要采取深入选区定期接待的方式。每季度第一个月第一周的星期一，在代表本人所在选区的代表活动室接待选民。区人大代表每年定期接待选民、听取意见和建议应不少于4次，原则上每季度1次。明确区人大代表接待选民工作由各代表小组组长负责组织实施。代表述职评议，即区人大代表向自己所在选区的选民述职，并接受所在选区选民的评议。述职的时间一般安排在每年区人民代表大会会议召开前。代表述职评议原则上以召开述职评议会议为主要形式。建立代表履职档案，明确了履职档案记录的内容。包括人民代表大会会议期间出席会议、审议发言、提议案建议等情况，闭会期间参加代表活动、提建议等情况，同时明确了职责分工。2016年9月，30名区人大代表向选民进行了述职，接受了630名选民代表评议，满意率为99.3%；2017年，共有43名区人大代表向选民进行了述职，接受了1549名选民代表评议，满意率为99.9%。
（六）加强保障，为代表履职做好服务。针对代表履职服务保障工作水平有待提高的问题，我区采取了三项措施。
1.建立制度保障。2014年，我区制定了《平谷区人大常委会关于规范乡镇人大代表工作的意见》，提出了人大代表工作“四起来”建设目标，即人大代表活动室建起来、代表活动制度立起来、代表小组活动搞起来、代表活动资料存起来。目前这项工作已经在各乡镇、街道得到全面落实。
2.提供经费保障。2015年7月，区人大协助区委召开了平谷区第四次人大工作会议，以区委文件的形式，对乡镇人大建设提出了一系列具体要求，包括：乡镇政府要把人大工作经费和代表活动经费纳入财政预算，并建立必要的增长机制；适当提高闭会期间人大代表活动经费标准；支持乡镇人大机关加快信息化建设等等。从目前掌握的情况看，2015年各乡镇普遍将人大工作经费提高了20%以上。2017年，区人大又进一步提高了各代表小组区级人大代表活动经费标准。
3.改进组织工作。会前视察、走访选民、征集选民意见、开展代表小组活动，是为了让代表更多的知情知政，以便在大会上更好的履行职责。2017年，常委会对会前代表集中视察工作做了进一步改进。首先是认真选择视察内容。大会筹备工作伊始，常委会就要求五个专委会在征求“一府两院”意见的基础上，各自确定一至两个视察专题，四至五个视察点，经汇总后提请主任会议讨论，最后共确定了二十个视察点。这些视察点涵盖了经济和社会发展、生态环境保护与建设、城乡建设与管理、依法行政与公正司法、民生保障及公共服务等各个领域，而且都具有很强的代表性。其次是由五个专委会精心组织视察活动。视察时间由过去的一周延长为两周，视察方式由过去指定每名代表视察一次，变为每名代表自己选择一至两个专题，不止一次视察。第三是采取看点、汇报全区相关情况、围绕视察内容进行座谈相结合的方式开展视察活动，切实提高了视察效果。
此外，会前常委会还组织开展了走访选民周、有主题征求选民意见、代表小组活动。而且第一次将有主题征求选民意见与走访选民周活动结合起来，使走访选民周活动更具目的性和实效性。经过区人大常委会主任会议研究，2017年确定了两个征求选民意见的主题，即向农村选民征求“关于发展农村产业、促进农民增收的意见建议”，向城区选民征求“关于棚户区和老旧小区改造工作的意见建议”。这些意见建议经汇总整理后，转交区政府研究落实，以便按照民意更好地改进相关工作。
（七）围绕中心，充分行使人代会职权。近年来，平谷区人大常委会围绕在人民代表大会期间更好发挥代表作用、更好行使人民代表大会职能进行了积极的探索与实践。
在2017年4月筹备五届人大二次会议过程中，为了配合区政府开展“双安双打”工作，加强生态文明建设，常委会提出将生态文明建设问题列为大会议题的建议。经与区政府协商并经请示区委同意，五届人大二次会议听取和审议了区政府关于平谷区生态文明建设情况、关于平谷区2016年环境状况和环境保护目标完成情况、关于开展“双安双打”工作情况三个报告，同时会上还播放了我区打击盗采砂石专项行动专题片。为了配合会上代表听取和审议政府专项工作报告，会前常委会还组织全体人大代表专题视察了夏各庄镇六个砂石盗采现场，并参加了区委、区政府召开的平谷区“疏整促”行动暨生态文明建设现场会。通过上述工作安排，区人大及其常委会给予了区政府开展“疏整促”专项行动和“双安双打”综合整治以强有力的支持。2017年11月召开的区五届人大三次会议，在全票和高票选举产生新一届平谷区出席市人民代表大会代表的同时，常委会还安排听取和审议了区政府关于我区城乡建设有关情况的报告。在抓住中央批复北京城市总体规划的有利时机、促进修订平谷新城总规和详规、按照新的功能定位加快推进我区城乡建设方面，起到了统一思想、凝聚共识的作用。
二、代表履职工作的差距与不足
总体来看，平谷区第四届人大以来代表工作的水平在逐年提高，代表履职的意识、能力和水平不断增强，但是与全国人大和市人大的工作要求、与兄弟区人大代表工作水平比较还有一定的差距。具体看，我区代表履职主要存在的以下问题。
（一）代表的综合素质、履职积极性和履职能力有待提高。主要表现为：有的代表文化和思想水平较低，对人大相关法律法规和规章制度不熟悉、不清楚，履职行权能力弱；有的代表把代表当作一种荣誉，参加代表活动不积极，平时不关注社情民意，长期不提意见建议，只当“哑巴”代表；部分担任领导干部职务的代表履职积极性不高，总是以工作忙为推托借口，很少主动到选区联系选民，参加代表活动，除了会议审议发言，平时很少提出议案和建议，只当“挂名代表”。应该说，人民群众对这样的人大代表是不满意的。
（二）闭会期间代表活动的实效性有待提高。闭会期间开展代表活动，是人大代表依法履职的重要方式。但是我区四届人大期间组织代表活动仍然偏少，方式较为单一，部分活动缺乏精心的视察项目设计和组织工作安排。从乡镇层面情况看，各代表小组的活动也没有真正搞起来、活起来。从代表角度看，大多数人平时都工作生活在一个单位或乡镇范围内，履职本身就受到很大局限，如果参加代表活动少且没有效果，那么就很难要求他们在人代会上提出高质量的意见建议。
（三）代表履职服务保障工作水平有待提高。要让代表履行好职责，既需要代表自身素质的提高，也需要服务保障水平的不断跟进。四届人大期间，区人大组织代表培训次数偏少，培训内容缺乏更强的时效性和针对性。代表联系机制落实不够到位，常委会组成人员与代表、代表与选民联系不够紧密，同时缺乏与代表及时联系的手段，宣传工作没有实现全覆盖。
（四）代表议案和建议督办水平有待提高。虽然近年来我区代表议案建议办理工作有了明显进步，但是仍然存在一些不容忽视的问题：一是个别承办单位重形式、轻效果，重答复、轻落实，答复前轰轰烈烈，答复后虎头蛇尾，不认真落实兑现；二是政府协调督导不够，交办不够准确，把本该由政府出面协调解决的建议交给几个职能部门去办，致使承办部门互相推诿扯皮，导致一些建议落实不到位；三是“重当年、轻往年”，对跨年度代表建议跟踪督办不够，久而久之，被代表称之为“老大难”，无心再提，严重挫伤了代表提建议的积极性。
三、加强我区代表履职工作的思考
针对我区代表工作中存在的问题，课题组建议区人大常委会按照“加强教育培训、加强制度建设、加强保障服务”的工作思路，在加强和改进我区代表履职工作方面进行进一步的积极的探索与实践，全面提升我区人大工作和代表工作水平。
（一）加强教育培训，增强代表履职的自觉性。在过去的代表工作中，我们更多强调学习培训。通过调研，课题组认为，提高代表素质应坚持教育与学习培训并重，才能有效强化代表的政治意识、代表意识、学习意识，进而自觉依法履职。
一是要加强思想政治教育。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，集中体现了社会主义民主政治的特点和优势。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使管理国家和社会事务的权力。中发[2015]18号文件也明确指出要“加强代表思想、作风建设，教育和督促代表珍惜人民赋予的权力，严格依法执行职务，模范遵守宪法法律，自觉遵守社会公德”。在新的历史条件下推动人大制度和人大工作与时俱进，必须旗帜鲜明地加强代表思想政治教育，使代表不断提高政治站位和政治能力，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定坚持党中央集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决维护党中央权威，坚决维护习近平总书记权威。
二是要加强代表意识教育。代表法明确规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权利”。同时规定了代表享受有七项权利、七项义务，并对代表履职工作进行了详细具体规定。因此从法律规定看，代表肩负着对国家和对人民负责的双重责任。为此，区人大常委会应更加注重对代表的履职责任教育，要通过教育，便代表牢固树立“人民选我当代表，我当代表为人民”的使命感，认真履行代表权利和义务，自觉开展代表工作，参加代表活动，密切联系群众，发挥代表作用，努力做好人民群众的代言人。
三是要增强学习培训针对性。当前和今后一个时期，区人大常委会不仅应继续加强法律法规、履职方法程序等方面的代表培训，更应围绕全区中心工作，将预算监督、依法行政、公正司法、生态文明建设以及民生保障等方面的内容作为重点培训内容，切实将代表的思想和行动统一到区委决策、人大决议和政府重点工作上来。通过培训，不仅要使代表知道如何依法履职，而且要提高代表履职的综合素质，使代表能够通过参加调研、视察和执法检查的活动，提出更有利于地区经济社会科学发展的有针对性的代表议案、代表建议、批评和意见。
（二）加强制度建设，增强代表履职的约束力。没有规矩，不成方圆。规矩就是规章制度，是某一特定社会人群应该遵守的，用来规范特定人群行为的规则、条文，它保证了良好的秩序，是各项事业成功的重要保证。近年来，平谷区代表履职工作取得的成绩与制度建设密不可分。课题组认为，当前和今后一个时期，我区应继续以制度建设推动代表工作深入开展。
首先，行之有效的制度要落实好。要继续落实好区人大《关于进一步发挥人大代表作用、更好地做好反映民意集中民智的工作意见》，坚持和规范代表小组活动，各代表小组积极组织代表开展培训、调研、视察、接待选民等活动，每年组织代表活动不应少于4次；要继续落实好《北京市平谷区人大常委会关于加强和改进人大代表工作的意见》，坚持代表联系选民制度，每年代表联系选民2次，年中一次无主题、年底一次有主题征求选民意见；要继续落实好《北京市平谷区人大常委会关于代表建议、批评意见办理办法》，加强与区政府的工作沟通协调，监督政府及相关职能部门进一步加快代表议案、代表建议办理进度，区人大适时通过询问和质询等方式加大督办力度，着力提高代表议案办理时效，保证和提高代表履职积极性。
其次，探索实践的制度要坚持好。目前我区在落实《关于全面推进代表接待选民、代表述职评议和建立代表履职档案工作的意见》方面还处于探索阶段。落实好这一制度，关键是职务代表要带好头，有领导职务的代表不按照意见规定履职，就会使这三项工作的意义和作用大打折扣。2016年，根据区人大的建议，区委已经印发了《关于区人大代表中领导干部代表带头参加接待选民、述职评议的通知》（京平办发[2016]17号），就党员领导干部代表履职提出了明确要求。为推动该制度全面落实，课题组建议区人大及时向区委报告，争取区委支持，再次以会议或文件的形式，对全区担任党政主要领导干部职务的代表，提出带头执行三项制度的明确工作要求，要率先垂范，按照意见规定的次数和时间，带头到原选区接待选民，带头以普通代表的身份到原选区述职，并接受选民评议，确保本届内209名代表向本选区选民述职并接受评议一次。同时，区人大应定期向区委汇报职务代表履职情况。
三是切实可行的制度要制定好。中央印发的中发[2015]18号文件，即转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，就加强人大代表履职监督工作明确提出要“探索建立代表履职激励机制，建立健全不称职代表退出机制”。课题组建议，区人大应积极探索建立上述两项机制。在代表履职激励机制方面，核心是要增强优秀履职代表的荣誉感，通过在区电视台设置代表风采专题、平谷报设置优秀代表履职专栏等形式，加大代表宣传力度。在不称职代表退出机制方面，核心是要设置好硬性规定条件，对于不能按照规定密切联系人民群众、参加人大及其常委会会议、参加代表活动、长期未提代表议案建议的代表，区人大常委会代表工作部门要约其谈话，督促其依法履行代表职责，对于仍无改进的，应当劝其辞去代表职务，或由原选举单位依法罢免其代表职务。
（三）加强服务保障，增强代表履职的积极性。做好履职服务，落实各项保障，为代表执行职务创造良好条件和环境，是发挥代表作用、提高代表履职积极性的基本保证。
第一，搭建代表履职平台。平谷区人大应重点搭建好两个平台：一是建好代表知情知政平台。应定期安排政府领导及相关职能部门负责人向代表介绍区情，更多频次组织代表开展调研、视察、考察等活动，让代表多知情、知实情，为代表营造良好的知情问政环境，为代表提出更为精准的建议、批评和意见创造条件；二是建好代表活动阵地平台。继续落实《平谷区人大常委会关于推进乡镇人大工作规范化建设的意见》，进一步加强代表活动室规范化建设，支持乡镇、街道人大代表活动室配齐电视、电脑、空调、桌椅、书籍等必要设施，方便代表小组组织代表活动，提高代表活动效果。
第二，密切同代表的联系。全国人大常委会原委员长张德江明确指出“人大代表由选民直接选举产生，同人民群众的联系更直接、更广泛、更密切，在了解民情、反映民意、集中民智方面具有独特优势”。为此，区人大应将密切同代表联系工作放在更加重要的位置。一是要密切区人大及其常委会与代表的联系。深入落实《平谷区人大常委会联系和指导乡镇人大办法》，坚持人大常委会主任会议每年到每个乡镇调研1次，坚持主任、副主任分片联系乡镇人大制度，坚持常委会组成人员联系代表机制。二是推动“一府两院”加强同代表的联系。应督促“一府两院”通过多种形式听取代表对有关工作的意见建议。政府研究出台重大工程项目或者涉及民生的重大举措，应当听取代表的意见建议。代表依法提出约见有关国家机关负责人的，区人大应当及时进行联系和安排有关国家机关负责人或者其委托的人员认真听取代表的意见建议。
第三，加强议案建议督办。提出议案和建议，是代表参与管理国家社会事务、依法履行职能最直接、最有效的方式。督办代表议案、代表建议，是人大及其常委会的法定职责。建议区人大及其常委会，一是进一步提高代表议案建议质量。要坚持重质量不重数量、少而精的原则，指导代表深入开展调查研究，紧紧围绕全区经济社会发展大局、民生关注热点难点，提出高质量的议案建议，务求问题找得准、提出对策实。二是加大议案建议督办工作力度。要进一步规范代表议案建议交办、督办工作程序，定期向代表反馈议案建议进度。要加强跨年度代表议案建议督办工作，建立督办台帐，持续跟踪督办，直到议案建议落实为止。对于敷衍塞责的承办单位，区人大及其常委会应适时采取询问和质询等方式加大督办力度，推动议案建议落实，以充分保证和调动代表依法履职的积极性。
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