——2022年7月27日在北京市第十五届人民代表大会
常务委员会第四十一次会议上
北京市司法局局长崔杨
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市城市更新条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、立法背景 2017年9月，党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年－2035年）》，在疏解非首都功能和实现高质量发展方面，提出推动城市存量资源有机更新。2020年10月，党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动。2020年11月，住房和城乡建设部发布《实施城市更新行动》解读，提出了城市更新的八大目标任务。
本市坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，把城市更新作为保障民生和促进发展的重要工作来抓。在整体统筹方面，市委城市工作委员会成立城市更新专项小组，负责统筹推进城市更新工作，下设推动实施、规划政策、资金支持三个工作专班。在实践探索方面，逐步形成了包含老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区、老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商圈等多种类型的城市更新项目，并不断推进实施。在制度建设方面，2021年，市政府印发《关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号），市委办公厅、市政府办公厅印发《北京市城市更新行动计划（2021－2025年）》（京办发〔2021〕20号），作为本市城市更新工作的指导性文件，明确了城市更新的总体要求、目标原则、实施方式、保障措施等内容；市住房城乡建设委、市规划自然资源委配套出台了40多项政策文件，涵盖土地、规划、资金、交通、消防、市政等多个领域，为城市更新工作的推进提供了政策支撑。
然而，本市城市更新类型多、数量大，在减量双控发展要求下，物业权利人更新意愿不高，社会资本投资动力不足，需要通过立法进一步完善体制机制，强化规划引领，加强政策保障，明确各方主体权责利，有效促进实施城市更新行动。
二、立法工作过程 2021年11月30日，市人大常委会第九十七次主任会议同意《北京市城市更新条例》立项，列为2022年立法计划审议项目。
为提高立法工作质效，今年2月，市人大、市政府成立了立法工作专班，市人大常委会侯君舒副主任、市政府隋振江副市长任专班组长，市人大常委会城建环保办、法制办，市司法局、市住房城乡建设委、市规划自然资源委作为专班成员单位，全程参与调研起草工作。6月7日，市住房城乡建设委通过其官方网站和首都之窗网站同步向社会公开征求意见。
法律审查阶段，市政府重点开展了以下工作：一是深入调研，广泛征求各方面意见。书面征求了61家市级有关部门、区政府、行业协会以及国有企业的意见。二是专题研究，沟通协商重点问题。组织有关市级部门、区政府、街道（乡镇）、社会主体召开专题座谈会，深入交流沟通意见，协商重点难点问题。三是深入基层，听取一线人员的意见。发挥基层立法联系点作用，征集立法联系点所在街道基层工作人员、社会主体、居民的意见。四是加强沟通，邀请上级单位给予指导。为了更好落实国家要求，正确把握发展导向，以立法专班起草小组名义，邀请住房和城乡建设部建筑节能与科技司、法规司对立法思路和主要内容给予了指导，书面征求了自然资源部意见，与司法部立法四局相关负责同志进行了电话沟通。五是严格把关，邀请立法专家进行法律审核。按照立法专班分工方案，我们重点对城市更新与城乡规划的衔接、城市更新主体权利义务、行政管理与民事自治界限等立法涉及的法律问题进行了研究分析，梳理了九方面需要重点论证的法律问题，邀请六位市政府立法工作专家委员会委员进行了法律审核。
市政府主要领导高度重视《条例（草案）》立法工作。2022年7月13日，陈吉宁市长主持召开市政府专题会议，对《条例（草案）》内容逐条研究并提出修改意见。
在综合各方面意见的基础上，我们会同市人大常委会城建环保办、法制办，市住房城乡建设委、市规划自然资源委进行了认真研究、反复修改，形成了目前的《条例（草案）》，已经2022年7月19日第169次市政府常务会议审议通过。
三、立法思路和主要内容 （一）立法思路
《条例（草案）》结合本市城市更新特点，按照改革性、保障性立法功能定位，着重把握好以下四个方面：
1．坚持目标导向。落实北京城市总体规划，保障服务首都功能，注重传承历史文脉，坚持“留改拆”并举，加强老城整体保护，推动实施城市更新行动，促进城市实现高质量发展。
2．坚持问题导向。立足城市减量发展新阶段，强化规划引领的基本原则，明确规划、土地、财政、金融等方面保障措施，解决社会资本参与积极性不高、路径不畅等问题。
3．坚持民生导向。兼顾各方主体利益平衡，畅通公众参与渠道，注重保护弱势群体权益，强化社会安全风险防控，要求相关决策机关依法履行重大决策程序。
4．坚持小切口立法。在固化改革实践成果的同时，为下一步具体实践探索留有空间和余地。
（二）主要内容
《条例（草案）》共7章59条，分为总则、城市更新规划、城市更新保障、城市更新主体、城市更新实施、监督管理以及附则。主要包括以下六方面内容：
1．突出首都特点，明确适用范围，解决“更新是什么”的问题。总结实践经验，明确本市城市更新包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等5大类、12项更新内容。按照国家相关要求，明确本市城市更新不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目（第2条）。
2．健全管理体制，加强组织统筹，解决“更新谁来管”的问题。总结固化城市更新现有工作机制，明确市级统筹、区级主责、街乡组织实施的管理体制。一是明确城市更新坚持党的领导，建立城市更新组织领导和工作协调机制（第3、4条）。二是明确市级政府职责分工，市住房城乡建设管理部门综合协调本市城市更新实施工作，市规划自然资源管理部门研究制定城市更新规划、土地等政策，各相关部门按照职责分工负责（第4条）。三是区人民政府统筹推进、组织协调、监督管理本行政区域内城市更新工作，组织实施重点项目、重点街区的城市更新，明确具体部门主管本区城市更新工作（第5条第1款）。四是街道办事处、乡镇人民政府负责组织实施辖区内街区更新，搭建政府、居民、市场主体共建共治共享平台，化解矛盾纠纷（第5条第2款）。五是居委会、村委会发挥基层自治组织作用，了解和反映居民、村民更新需求，组织居民、村民参与城市更新活动（第5条第3款）。
3．强化规划引领，提出更新要求，解决“更新依据什么”的问题。通过规划统筹、导则指引，从规划、实施两个层面，为更新项目落地提供具体指导与依据。一是通过城市更新专项规划和控制性详细规划对资源和任务进行时空统筹和区域统筹，引领项目实施（第11至14条）。二是明确先治理后更新、补齐城市功能短板、加强既有建筑安全管理、严格城市风貌管控等11项城市更新基本要求（第15条）。三是分类制定更新导则，明确更新导向、技术标准等要求，指导城市更新规范实施（第16条）。四是明确实施方案编制路径，对于小规模、低风险、功能单一项目，可直接编制项目设计方案（第17条）。
4．加强政策支持，明确保障措施，解决“如何推动更新”的问题。在严格落实减量双控发展要求的基础上，按照住房和城乡建设部、自然资源部有关政策规定，提出规划、土地方面激励保障措施，包括建筑规模激励、用途转换和兼容使用、国有建设用地配置方式、土地过渡期、土地续期与弹性年期、未登记建筑物手续办理、地上地下分层开发、腾退地下空间利用等政策规定（第18至25条）；同时，明确了财税金融方面支持政策（第26条）。
5．平衡主体权益，促进民事自治，解决“由谁更新”的问题。一是明确不动产及其附属设施的所有权人是城市更新物业权利人，享有更新权利，承担更新义务（第6条）。二是明确物业权利人可以利用自有物业开展更新活动，并依法享有经营权和收益权，对城市更新实施过程享有知情权、监督权和建议权（第27条）。三是明确物业权利人应当配合调查、提供材料，积极履行业主义务，对共有部分进行管理，执行经依法表决、审查通过后的实施方案等方面义务；兼顾少数人利益，明确了受侵害业主的权利救济渠道（第28条）。四是明确实施主体、实施单元统筹主体的确定规则及主要职责，规定实施主体应当依法编制实施方案，推动项目内物业权利人达成共同决定（第29至31条）。五是明确实施方案表决规定，涉及多个物业权利人的，业主依法对共有部分的实施方案进行表决。其中，对于建筑物内共有部分改造的，可以根据管理规约或者议事规则由相关业主进行表决（第32条）。六是规定街道（乡镇）、村（居）委会依申请通过社区议事厅等形式推进多元共治（第33条）。七是对于拒不执行实施方案或者少部分人无法达成一致意见的，明确了相应的异议处置机制（第34至36条）。八是明确城市更新项目中相邻权利人应当依法提供的必要便利（第37条）。
6．优化实施管理，加强全过程监督，解决“怎样更新”的问题。一是结合城市更新各类项目特点，分类明确更新要求，并有针对性地提出相应的支持政策（第38至46条）。二是优化项目实施与管理，明确了项目库管理与城市更新计划管理机制，规定了实施方案的编制要求，并进一步优化简化项目审批手续，具体包括并联办理、提前开展招投标、审批标准、消防安全管理和经营许可等内容（第47至54条）。三是强化社会稳定风险化解，要求城市更新过程中，决策机关依法履行重大行政决策程序（第55条）。四是加强监督管理，明确了市级监督指导区级、区级全过程监管项目的管理要求（第56、57条）。五是明确社会单位和个人有权投诉举报，市、区人民政府及其部门应当及时核实处理（第58条）。
《条例（草案）》已印送各位委员，请予审议。
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