——2022年7月27日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第四十一次会议上
北京市人民代表大会常务委员会副主任、执法检查组组长 杜飞进
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《北京市非机动车管理条例》（以下简称“条例”）自2018年11月实施以来，对规范本市非机动车管理、提升首都交通综合治理能力发挥了重要作用。按照市人大常委会2022年监督工作计划，今年我们对“条例”实施情况进行检查，这是自“条例”2018年通过，2019年执法检查后的再次检查，充分表明了市人大常委会对群众身边“关键小事”的持续关注。
一、工作开展情况
此次执法检查由我任组长，部分市人大常委会委员，市人大监察和司法委员会委员以及市人大代表50余人组成执法检查组，3月至4月，市区两级检查组赴部分城市道路、交通站点、热门商圈、运营企业、销售门店、街道社区等区域，围绕“条例”中的核心条款开展执法检查，共开展实地检查77次，召开座谈会70场，全面听取委员代表、政府部门、运营企业、从业人员、市民群众等各方面的意见建议。同时委托第三方对“条例”实施情况开展抽样调查。
此次执法检查有以下三个特点：一是人大、政府、代表、群众广泛互动，全面践行全过程人民民主。执法检查组充分发挥统筹协调作用，精心制定工作方案，及时了解各区进展，整理汇编工作信息。检查过程中，市区人大联动配合、人大政府协同互动、“三级”代表积极履职、各区融媒体搭建平台、市民群众广泛参与，构建起多元主体同向发力的执法检查新格局，以制度优势推动非机动车管理难点破题，将践行全过程人民民主的理念贯穿执法检查全过程。二是“三边”“家站”、明察、暗访综合运用，着力提高人大监督质效。我们坚持科技赋能，优化代表履职小程序功能，打造“三边”检查2.0版，共有15413名市、区、乡镇三级人大代表参与了检查，提交检查单39501份，代表参与率达到98.03％。我们坚持机制创新，探索监督议题进“家站”，组织代表听群众“吐槽”1159场，收集群众调查问卷69106份，涉及具体意见建议10926条，通过融媒体向群众征集意见18737条；选取问题集中的街道乡镇召开督办会109场，由属地和政府职能部门向代表和市民群众通报问题督促整改进度。我们坚持突出重点，组织专题检查77次，全面深入了解非机动车管理难点问题。我们坚持问题导向，梳理去年“12345”市民服务热线反映非机动车问题较多的点位，“四不两直”开展暗访调查8次，检查点位20余个。三是边检查、边督促、边改进，推动问题及时解决。此次“三边”检查中，结合工作周期短的特点，我们将以往“身边、周边、路边”三轮次压茬推进的做法，转变为一轮次完成所有检查，更加突出了“边检查、边督促、边改进”的实效。在设计检查单时，明确“一道题目一个点位一组图片”，帮助代表在发现问题时落点落图，提高问题点位精准度。执法检查组根据“三边”检查单梳理出问题点位17327个，都已交各区人大督促区政府及相关部门研究整改，截至目前，已有82.8％整改完成，其余问题正在加紧办理。
二、法规实施的基本情况
“条例”实施以来，全市各级政府及公安交管、市场监管、交通行政、消防救援、城市管理、商务、邮政等相关部门积极推进、逐条落实，街道乡镇、社区（村）因地制宜、综合施策，行业协会、平台企业全力配合、密切协作，广大市民积极响应、自觉守法。总体上看，“条例”得到有效实施，首都城市交通非机动车管理能力和管理水平有了大幅提升。
（一）超标电动自行车过渡期政策平稳运行
摸清超标车辆底数。针对超标电动自行车，市公安交管局制定《过渡期登记和通行管理办法》，对超标车辆开发临牌核发平台，在全市设置223处核发站点，申领期内累计核发临时标识230万副。积极引导超标车退出市场。自2021年年初起，市交通综合治理领导小组相关成员单位对临牌车辆所有人开展“点对点”短信提示，召开新闻通气会，刊发、转发相关信息2万多篇，制作主题海报、公益广告，在全市7个户外大屏、6000块楼宇电视滚动宣传，引导淘汰置换车辆。市自行车电动车行业协会动员全市800多家门店开展车辆以旧换新，累计置换32.3万辆电动自行车。强化过渡期后路面执法力度。市公安交管局制定专项整治方案，坚持教育与处罚相结合，细化执法指引。将快递外卖车辆违法信息同步传递平台企业，敦促企业停止派单。对社区、单位内部停放的“弃置”“僵尸”超标车辆，积极协调予以清理。过渡期结束以来，全市共查处电动自行车交通违法53.9万起，扣车2.2万辆，230万辆超标车基本“清零”。
（二）市场合规销售格局基本形成
日常监管力度日益强化。“条例”实施以来，市市场监管局强化产品源头控制，严格目录审核，累计删除车型2178款。通过错峰执法、监督抽查、联合整治、暗访等方式，开展相关监督检查活动逾5万家次；抽检线上线下电动自行车及蓄电池、充电器产品884组，发现不合格产品159组。依法查处销售不合格产品、拼改装电动自行车违法行为357件，查扣违法电动自行车4199辆，罚款655万余元。非法改装症结逐步化解。市自行车电动车行业协会联合11家电动自行车生产企业和代理商，建立非法改装电动自行车举报奖励制度。截至目前，协会移送违法线索13条，已立案查处6起。
（三）共享单车管理由“乱”到“治”
“条例”规定的企业主体责任基本落实。建立了行业企业信用考核评价机制，有力推动了运营企业合规经营，超量投放、无序竞争和资金监管缺失等问题基本得到解决，目前企业和车辆数，已由巅峰时期16家企业235万辆车，减少为3家企业99万辆车，三家企业均已取消押金。市级监管服务平台有效发挥作用。投放车辆的动静态数据、停放区禁停区数据接入平台，为市区监管部门、各街道乡镇以及运营企业提供数据服务和决策支持。试点推广“电子围栏”技术。合理施划停车区2.6万余处、核心区禁停区16个，引导承租人规范用车、有序停放。第三方调查报告显示，有超过八成（84.1％）的受访者认为共享单车的停放秩序较三年前明显改善。
（四）电动自行车全链条管控成效初显
共治共管局面基本形成。紧盯电动自行车及其蓄电池生产销售、维修改装、充电使用等各个环节，出台《关于加强电动自行车火灾防范工作方案》和《关于进一步加强本市电动自行车全链条管控的实施方案》，进一步明确部门职责，细化工作措施，电动自行车火灾多发势头得到有效遏制。加紧补齐充电设施短板。紧盯市民群众充电难题，由“堵”变“疏”，分类别分场所推进充电设施建设，目前全市已建成电动自行车集中充电设施接口68.53万个，电动自行车充电行为明显规范。开展电动自行车“一车一池一码”试点。采用智能传感器、电子标签（二维码）、电子芯片、阻梯系统等技术手段，落实车辆电池全过程跟踪管控、闭环管理，有效破解违规充电和非法改装的管控难题。
（五）快递外卖车辆规范管理持续深入
相关企业主体责任进一步压实。美团、饿了么等外卖企业通过多种方式，持续建立健全企业安全管理制度，提升外卖骑手交通、消防安全意识；邮政及各快递企业建立交通安全管理制度，推动全市5.4万辆快递电动三轮车全部实施统一外观标识和编号、统一购买交通意外险、统一参加安全培训。外卖新国标车辆置换工作如期完成。为解决“条例”出台前大量超标外卖车辆问题，通过采取给予置换补贴、企业采购等方式推进置换工作，截至过渡期结束，本市重点外卖企业按时完成电动自行车全量置换。快递三轮车交通违法有效整治。邮政管理部门根据公安交管部门反馈的交通违法数据，建立月通报制度，督促企业建立交通违法台账，逐级压实责任。2021年以来，各企业开展内部通报1.95万人次，快递电动三轮车交通违法总量逐月下降，从2021年2月份10380起，下降至2022年5月份的322起，治理成效明显。
三、存在的问题
执法检查发现，“条例”实施以来还存在一些问题，主要表现为以下几个方面：
（一）“慢行优先、绿色优先”的理念践行不够深入，政府统筹协调作用发挥不充分
近三年交通综合治理行动计划确定的109条重点工作任务中，大部分是针对公交、轨道、道路方面，针对非机动车管理方面的工作任务仅有13条，且主要集中在慢行系统建设和共享单车管理方面，未将非机动车管理充分纳入首都交通综合治理体系，工作重视程度不够，政府统筹协调作用发挥不充分。对于销售、通行、停放、充电、消防等问题，市场监管、公安交管、交通行政、城市管理、消防救援等部门各自牵头管理，虽然解决了一些突出问题，但全市层面尚未形成综合治理长效机制。针对外卖、闪送等新兴行业的监管责任仍未落实，部门间信息共享互通时效性和便利性不足，不利于形成闭环管理。
（二）非机动车交通违法现象比较普遍，市民守法意识有待提高
2018年以来，全市共查处非机动车交通违法行为291万起；发生涉及非机动车一般程序交通事故5902起，占交通事故总数的33.1％。“三边”检查中，有54.9％的代表检查发现，存在非机动车逆行、闯红灯、未按规定车道行驶等违反交通法规的情况。从公安交管部门日常执法和代表检查的结果来看，电动自行车违反交通法规现象较为普遍，由此产生的交通事故数量日渐增多。由于非机动车交通违法成本较低、隐蔽性较强、不易发现和固定证据等因素，针对违法行为的查处主要靠交警路面执法。目前，上位法未授权对非机动车开展非现场执法，加之警力有限和执法缺乏必要科技手段，部分非机动车驾驶人存在安全意识淡薄和侥幸心理，不遵守交通规则成为非机动车出行的一种“常态”。
（三）车辆拼改装行为隐匿难查
经过近年来的严格执法，合规销售格局虽然基本形成，但部分经营者对电动自行车的拼改装行为更加隐蔽，如在上牌后再进行改装、通过软件操作取消限速，特别是针对部分有需求的使用者，因经营者和消费者存在共同利益，违法行为更加难以取证，查处难度加大。从检查的情况看，品牌经销商经营更规范，基本拒绝拼改装行为，非品牌店为了争取客户，任意满足消费者不合理需求，将拼改装作为特殊的“售后服务”以吸引消费者。拼改装电动自行车引起的火灾事故时有发生，给人民群众生命财产安全带来极大隐患。
（四）非机动车通行、停放等基础设施建设存在缺口
部分非机动车道无法满足市民出行需求，普遍存在机动车违法停放影响通行现象，机非混行严重影响道路通行效率，容易造成安全隐患。“条例”规定的非机动车停车设施专项规划尚未出台，非机动车停车区域设置、车位施划缺乏顶层设计和有效统筹，只能依靠专项行动进行停放秩序整治，治标不治本。
（五）电动自行车“充电难”问题较为突出
目前，全市各居住区集中充电设施已有很大改善，但和实际需求相比，还存在明显缺口。2018年以来，全市累计发放电动自行车牌照344.4万个，已建设集中充电设施接口68.53万个，充电接口和车辆比为1∶5，尚未达到1∶3的最低建设标准，难以充分满足群众充电需求。部分充电设施只能接入商业用电，运营企业还需加收服务费，与居民家中充电享受民用电价形成价差，难以从价格上引导集中充电。有的社区（村）用党组织服务群众经费或自有资金补差，从根本上解决还需探索更加有效的方式。已建充电设施缺乏必要的管理维护，非充电车辆占用充电车位情况比较普遍，影响充电设施使用效率。来京务工人员、快递外卖从业者等群体，多选择在城乡结合部、城中村、老旧小区等区域居住，这些区域群租现象普遍，消防基础设施和充电设施短缺现象比较严重，消防安全隐患较大。第三方调查报告显示，有17.6％的人选择上楼入户充电，理由包括充电位置不够（47.3％）、充电服务费太贵（40.4％）、充电费太贵（32.9％）、充电不方便充满了不知道（19.9％）等。
（六）共享单车管理还需精细化
在政府主管部门的大力监管下，共享单车管理经历了由“乱”到“治”的转变，但距离“精治”还存在一定差距，由于用车潮汐现象、投放精准度不足、运维调度不及时等原因，“停放乱”和“不够骑”的现象经常发生。“随骑随还”的使用方式容易导致停放秩序混乱，需要采用技术手段和投入人力资金进行运维，运营企业有时难以做到及时有效整治，部分管理成本转嫁到街道乡镇。
（七）快递外卖行业用车管理仍存在难点
除顺丰、京东、盒马鲜生等直营模式外，其他快递外卖企业多采用站点加盟、劳务外包等方式运营，企业主要负责业务派单，对于末端派送人员的车辆管理、交通安全、消防责任等方面管控力度较弱。如外卖行业中的“众包骑手”，进行配送服务需要自行配备电动自行车，平台仅在骑手注册时提醒车辆需符合国家标准，对于车辆的使用、维护、充电均不负责，交通、消防安全主体责任被直接规避。
四、意见建议
为推动“条例”的全面有效实施，执法检查组提出以下建议：
（一）加大政府统筹协调力度，强化部门间协同配合
非机动车管理从根本上说是城市治理问题，涉及政府多部门职责。要将非机动车管理纳入首都交通综合治理体系，充分发挥政府主导作用，统筹各相关部门，进一步厘清公安交管、市场监管、交通行政、消防救援、城市管理、商务、邮政等部门的职能和职责，实现权责清晰。深入践行“绿色优先、公交优先、慢行优先”的理念，针对电动自行车保有量日益增大的趋势及特点，适当调整管理思路，提高年度工作任务中非机动车、特别是电动自行车的比重，积极推进全市非机动车管理工作取得新成效。
（二）强化执法和对违法行为查处，积极引导非机动车驾驶人遵守交规
加强技术手段应用，分析道路通行信息，总结不同地区非机动车违法行为的特点。推行分类管理、多警种合作、突出重点和职责到人的管理模式，探索通过非现场执法、电子测速、市民“随手拍”等形式，解决执法人员缺乏、执法力量分布不均等问题，强化对非机动车驾驶人违法行为的查处和执法力度。对于非机动车闯灯、逆行、不按规定道路行驶等问题，持续做好常态化执法。坚持教育与处罚相结合，用好以案释法等机制，引导非机动车驾驶人自觉遵守交通法规，主动纠正交通违法行为。
（三）分类施策，持续做好电动自行车常态化管理
加大部门间协作力度，落实好“条例”中目录管理要求，进一步推广带牌销售模式，满足群众购买登记一站式办理的需求，激发主动淘汰超标车、购买使用合规车的意愿，从源头防范超标车辆及蓄电池的流入。严厉打击拼改装和销售不合格电动车及蓄电池的行为，建立规范的蓄电池回收利用体系。对于外卖、闪送、家具建材市场等超标车需求较大行业，进一步明确行业主管部门，压实平台和企业的主体责任，研究制定针对性措施，提升管理水平。
（四）加紧完善非机动车配套基础设施建设，满足群众出行需求
科学评估现有非机动车道通行条件，做好规划、改建及维护，及时施划、补涂非机动车道标志。对于不符合标准的非机动车道，结合绿化和机动车道改造等为非机动车道争取空间；对于机非混行道路，通过路口车道划分、醒目色标注等方式提醒机动车驾驶人，加强对机动车占用非机动车道违法行为查处力度，提高非机动车通行条件和慢行系统品质。落实“条例”规定，及时制定非机动车停车设施专项规划，为街道乡镇依标准施划非机动车位提供依据，推进非机动车停放设施建设，实现非机动车停车入位、规范管理。
（五）围绕电动自行车使用安全，加强全链条管控
落实本市有关加强电动自行车火灾防范和全链条管控要求，推进集中充电设施建设，建立全链条管控体系。积极推进全市居住区充电设施建设，健全运营维护体系，督促运营企业提升服务水平，确保充电设施高效利用；严格落实充电设施收费标准，引导运营企业推出包年、包月等优惠措施，使居民愿意用、用得起，从源头预防违法充电现象发生。对违法充电行为开展常态化执法，进一步加大查处力度，最大程度消除火灾隐患。运用高科技手段，加快推动“一车一池一码”示范应用，助力实现全链条全生命周期来源可溯、去向可查、质量可控的闭环管理。
（六）加强对共享单车的管理
共享单车是市场充分竞争的新业态，要充分发挥行业主管部门作用，防止资本无序扩张对社会秩序带来的影响。抓住停放秩序和运维调度两个关键问题，坚持总量调控、精准投放和高效运维，发挥行业信用评价机制作用，落实承租人信用管理制度，引导承租人自觉文明骑行、有序停放。
（七）强化对快递外卖行业用车管理
加快推动成立外卖行业自律组织和行业协会，尽快出台行业用车管理规范，进一步压实平台和企业主体责任。相关企业要统筹从业人员充电需求，加快推进集中充（换）电设施建设，提供安全、便捷的充电服务。探索快递外卖行业用车悬挂专用号牌，公安交管部门及时将交通违法数据同步至企业，督促企业建立交通违法台账，通过整改教育、内部奖惩、派单限制等手段，倒逼从业人员遵守交通法规。
（八）适时启动“条例”的修订工作
“条例”自2018年11月实施以来，对规范非机动车生产、销售、登记、通行和停放，加强非机动车安全管理，发挥了积极作用。在治理超标电动自行车、规范车辆销售源头、强化互联网租赁自行车监管等方面取得了显著成效。但近两年，用于快递外卖等网约配送活动的电动自行车交通违法行为频发、非机动车交通事故比重居高不下、对通行秩序的执法成本过高、电动自行车充电引发多起火灾伤亡事故、社区（村）充电设施建设不足等问题突出，现行法规在应对这些新情况、新问题，尤其是满足安全管理需求方面，确有必要作进一步修改完善。建议综合考虑本市非机动车管理实践和需求，密切关注上位法修法进程，列入新版市人大常委会五年立法规划，适时启动修订工作。
对于与“条例”实施密切相关的电动三四轮车，考虑到其机动车属性，并且市公安、交通、市场监管、商务、城管等五部门已于去年联合印发了加强违规电动三四轮车管理的通告，建议市政府将其作为重要问题专门研究解决。
以上报告，请审议。
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