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关于加快长期护理保障制度建设工作暨“加强养老服务队伍建设,健全长期护理保障体系”议案办理情况报告

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——2020年11月26日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上

北京市人民政府副市长 杨晋柏

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我代表市人民政府,向市人大常委会报告关于加快长期护理保障制度建设工作暨“加强养老服务队伍建设,健全长期护理保障体系”议案的办理情况。

  多年来,市人大常委会持续推动北京市养老服务各项工作,今年聚焦养老服务人才队伍建设、健全长期护理保障体系、促进养老服务产业发展,以及推进京津冀养老产业协同发展等四方面重点难点问题。市十五届人大三次会议期间,184人次代表联名提出8件有关“加快推进长期护理保险制度,加强养老服务队伍建设”的议案,交由市政府办理。

  根据市人大常委会关于专项工作和议案办理的要求,市政府高度重视,坚持以习近平总书记关于城市养老工作的重要批示精神为根本遵循,围绕北京城市功能定位,由市民政局牵头,市发展改革委等15个部门履行各自职责,在构建长期护理保障制度、加快养老服务队伍建设、推进京津冀养老产业协同发展等方面取得新进展,力争让首都老年人有更多的获得感、幸福感和安全感。

  一、补齐养老服务人才短板,逐步提升养老服务专业化水平

  当前,本市养老服务队伍建设面临的主要问题有:一是养老照护职业体系需要构建,职业发展前景不明。随着“放管服”改革推进,养老护理员职业资格证书被取消,尽管2019年国家人力社保部发布了养老护理员职业技能标准,但具体实施工作尚未开展。养老护理作为一种新兴行业,缺乏规范化、体系化的职业发展渠道,难以实现个人成长价值,许多年轻人包括养老护理相关专业毕业生普遍认为养老护理员没有发展前途,不愿从事养老护理工作。二是职业技能培训受限。现行养老护理员职业技能培训政策要求参加职业技能培训的养老护理员须在法定劳动年龄内。目前全市养老机构有2000多名养老护理员为退休人员,不在培训补贴范围内。同时,培训补贴只能补给组织培训的企业或委托开展培训的各类院校、社会培训机构,本市养老机构近90%为民非法人,不能直接申请享受培训补贴,使得机构无法结合自身情况组织职业技能培训,难以调动参与和组织培训的积极性。三是养老护理人才队伍稳定性低、人才流失严重。养老护理工作社会地位低、社会认同少,在岗养老护理员平均薪酬与家政服务员、护工均有较大差距,面对北京消费水平高、照护岗位工作强度大等现状,养老护理人员不仅来源不足、招聘困难,而且转行率高、流动性大,每年流失率约在40%。面对以上突出问题,我们采取的主要措施有:

  (一)完善养老服务人才队伍建设政策。在全国率先出台专门的养老服务人才队伍建设意见。出台《关于加快推进养老服务发展的实施方案》;将每万名老年人拥有养老护理员数纳入“七有”“五性”监测评价指标。印发本市职业技能提升行动实施方案(2019—2021年),加强对养老护理等重点领域职业技能提升培训。出台养老服务人才培养培训实施办法,对机构护理员给予每月500—1500元岗位奖励津贴;对专职从事养老服务工作的应届毕业生给予不同标准的入职奖励,分三年发放到位。印发养老护理员职业技能培训实施方案,按照每人1500元标准给予培训机构培训补贴。在西城大栅栏街道、朝阳呼家楼街道、怀柔渤海镇六渡河村开展养老志愿服务时间储蓄体系建设试点,从巡视探访、老年餐桌、家庭服务等方面开展志愿服务。

  下一步,一是制定养老服务队伍建设行动计划,研究制定有针对性、可持续的人才发展激励政策,为健全长期护理保障体系提供人才储备。二是落实国家政策要求,制定本市实施康养职业技能培训计划,建立培训制度,提升能力水平,加大培训供给,放宽对培训人员地域、户籍、年龄、缴纳社保等条件,特别是突破养老护理员须在法定劳动年龄内方给予培训补贴的限制,加快培养康养服务技能人才。三是推行养老人才登记管理和信用评价制度,将从业经历、职业技能、教育培训等规范管理情况与星级评定相挂钩。四是探索与金融银行系统合作,构建养老志愿服务时间储蓄体系,推动养老志愿服务常态化,完善志愿者注册和招募工作,加快培育从事养老服务的志愿者队伍,将志愿者队伍与驿站相结合,壮大居家养老服务队伍。

  (二)畅通养老护理职业发展通道。在海淀区启动养老护理职业发展体系改革试点,创设北京市养老护理职业等级制度,对于进入养老行业的卫生专业技术人员、家政服务员实行“双证书”制度,已有147人取得养老护理职业等级证书。分批遴选养老服务相关专业纳入中国特色高水平高职院校和专业建设计划。在养老机构中设置社会工作者岗位。

  下一步,一是落实国家职业资格制度改革要求,在有条件的机构开展养老护理行业技能等级认定试点工作,畅通职业发展通道,拓宽职业发展空间。二是深化海淀区养老护理职业发展体系改革试点,做好与职业技能等级之间的衔接。三是建立养老机构岗位管理体系,科学设置养老护理、专业技术、机构管理等岗位,培养高级复合型养老服务人才。四是支持行业协会开展星级养老护理员评选工作,探索实行差异化激励政策。五是探索在招录公务员、事业单位员工过程中,在同等条件下优先招录符合条件的优秀养老护理员。

  (三)加强养老服务人才职业教育培训。将北京劳动保障职业学院等3所学校作为养老人才教育培训学校。开展养老护理员培训教材、题库编撰,以及在16区全部设立远程教育点等。持续多年免费开展从业人员职业技能培训,每年至少培训六七千人。启动养老护理员职业技能提升行动,每年培训1万名养老护理员。扩大职业院校养老服务相关专业招生规模,已有8所职业院校开设老年服务与管理专业,符合条件的家庭困难在校学生可享受助学金、免学费等补贴政策。推进养老服务相关专业参与“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点,试点学生规模共4834人。

  下一步,一是全面推进养老服务人才职业技能提升行动。2020年至2022年,每年培训1万名养老护理员、500名养老服务机构负责人、500名老年社会工作者,全面提升队伍综合素质。二是制定经济困难失能老年人子女及近亲属照护支持政策,鼓励其返回家庭专职照护父母,对于返回家庭照料老年人的子女给予免费照护知识和技能培训,对专职照护经济困难失能老年人的子女给予适当支持。三是通过政府购买服务方式,为失能老年人的家庭照护者免费开展职业技能培训,使其了解失能老年人生活照料和护理基础知识,掌握基本操作技能。

  二、深化长期护理保险试点,加快推进长期护理保障制度建设

  在长期护理保障制度建设方面主要问题有:一是长期护理保险制度亟待建立。目前,本市企业退休职工退休金月均4157元,城区机构收费普遍在5000元以上,部分老年人长期照护支付能力不足;老年护理服务缺乏持续性保障,医疗保险支付护理项目偏少,影响康复院、护理院等医疗机构向老年人提供护理服务。二是医疗联合体和养老服务联合体有待融合衔接。养老服务机构与医疗机构建设缺乏统筹规划,老年医院、老年护理、康复机构建设不足,养老机构独立设置医疗机构经济成本高、纳入医保难、功能不完善、服务标准和监督评价缺乏规范。三是上门入户提供医疗服务激励机制尚待完善。各级公办医疗机构,特别是社区医疗卫生机构全科医生和护士工作量大,人手严重不足,难以满足老年人上门医疗护理服务需求。同时,与医疗机构内相比,医护人员上门入户为老年人提供医疗服务,居家医疗及护理服务费用偏低,缺乏政策支持。针对上述问题,主要采取了以下措施:

  (一)持续推进长期护理保险试点。2015年,本市将探索建立长期护理保险制度列入了“十三五”规划。在石景山区开展长期护理保险社会保险试点,覆盖3个街道,累计268人享受到照护服务,已支付护理费用385.7万元。制定本市长期护理保险制度扩大试点方案和工作推进方案,将城镇职工和城乡居民一并纳入参保范围,扩大试点阶段筹资标准暂定为每年每人180元。对符合规定的长期护理费用,待遇保障水平为3000元/月,基金支付水平总体控制在70%左右。在海淀区开展居家养老失能护理互助保险试点,采取“个人投保+政府补贴”的形式,成为全国唯一的商业模式护理险试点。截至2020年8月,保费规模共2394万元,其中,个人参保对象511人,政府全额补助参保对象6746人。

  下一步,一是石景山区全域实行长期护理保险试点。11月份启动参保登记和征缴工作,12月份开始为重度失能人员提供护理服务。二是抓紧完善长期护理保险政策体系、评估体系、服务体系和运行管理机制,力争在2021年底形成本市“1+1+N”的长期护理保险制度体系,为下一步全市范围推广奠定基础。三是重点加快商业养老保险试点改革,支持保险机构推进涉老保险业务发展,逐步建立老年人长期照护、康养结合、医养结合等综合养老保障计划,通过社会保险、商业保险等多途径提高老年人养老支付能力。

  (二)构建长期护理保障体系。统筹建立了老年人养老服务津贴补贴制度,截至2020年8月,全市累计发放补贴13.44亿元,惠及老年人78万人。出台老年人能力综合评估实施办法及地方标准,建立老年人能力评估机制,公开招募评估机构83家,评估队伍800多人。印发困境家庭服务对象入住养老机构补助实施办法,对城乡特困人员等不同类别群体分别给予1200—3600元补贴。

  下一步,一是落实全市老年健康状况评估、老年人照护评估和分级标准,加强评估机构监管,健全长期照护服务标准和管理规范。二是做好医疗保险、养老服务津贴补贴等政策与长期护理保险制度的政策衔接。三是出台开展家庭照护床位建设的指导意见,为重度失能老年人上门提供专业照护服务,实现家庭照护床位与家庭医生签约、家庭病床有机衔接。四是推进护理中心(站)建设,为失能老年人提供康复护理、长期照护等延续性服务。五是探索安宁疗护服务医保打包付费机制,鼓励社会力量参与长期护理、安宁疗护建设。

  (三)推进医养结合服务发展。加强养老服务与医疗服务衔接,优化医养结合审批流程,实现运营养老机构与属地社区卫生服务机构100%对接。推进互联网居家护理服务,将压力性损伤护理、造口护理等长期护理项目纳入北京市互联网居家护理服务项目目录,服务项目总数从25项增至39项。开展医养结合远程试点,宣武医院与房山区四家医疗卫生或养老照料中心建立对接关系。做好老年人健康管理服务,2019年全市社区卫生服务机构为老年人建立健康档案357.6万份,老年人家庭医生签约189万人。全面实施护士区域注册、护士电子化注册,下放护士注册管理层级,截至2019年底,全市共7000余名护士办理了多机构执业备案。

  下一步,一是完善全市医养结合政策体系,持续推进老年健康服务体系建设。二是落实家庭医生签约制度,将家庭照护床位服务对象全部纳入家庭医生签约范围。三是支持符合条件的驿站分期分批建设护理站,为有护理服务需求的老年人提供护理服务。四是继续推进东城区、朝阳区、海淀区国家级医养结合试点区建设,进一步完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。

  三、聚焦适度普惠就近精准,构建养老服务产业发展体系

  与党中央、国务院要求、人民群众期待相比,本市养老产业发展仍存在不少堵点难点:一是养老服务供需空间错配,存在中心城区床位供给紧张和郊区床位闲置并存现象,就近养老服务需求供给严重不足。二是社会资本获取养老用地难。养老用地少、价格高、获取方式单一,尤其是在老年人口密集的中心城区矛盾更加突出。现有544家运营养老机构中,半数以上养老服务设施由企业或社会组织自行提供,且半数以上养老服务设施靠租用场地举办。三是养老产业指标体系有待建立。目前,北京市养老产业缺少权威、客观、全面的统计数据和指标体系,产业发展重点方向不明晰、社会资本投入有盲点。四是养老服务质量有待提升。养老服务机构监管标准、监管制度、监管机制、监管措施还不健全,存在资金管理、服务质量等方面风险隐患。五是适老化改造存在困难。养老服务产业涉及领域繁多,暂未形成通畅、稳定和完整的产业链。作为产业链条的源头和基础,适老化产品的专业性、适用性有待提高。尚未建立家庭适老化改造服务商目录库,区级筛选服务商的过程中缺乏有效参考。对此,本市坚持以“社会化、产业化、信息化、体系化”为目标,着力破解制约养老服务发展的堵点、痛点,全面深化养老服务供给侧改革,加快发展养老服务产业。

  (一)加强养老服务产业发展顶层设计。编制北京市经济社会发展“十四五”规划和基本公共服务发展规划、“十四五”民政事业规划及养老服务专项规划(2018年—2035年),强化养老产业发展的规划保障。出台深化公办养老机构改革、全面放开养老服务市场等系列重大政策,推进养老服务社会化、产业化发展。特别是今年出台《关于加快推进养老服务发展的实施方案》,在全国首次明确基本养老服务对象范围,加快构建养老产业发展和服务消费体系,进一步明确政府、市场、社会在养老产业发展中的定位。

  下一步,一是推动北京市养老服务专项规划落地实施,到2025年,就近精准基本养老服务体系初步形成;研究制定本市积极应对人口老龄化中长期实施方案。二是制定关于闲置设施优先用于养老服务机构建设政策,把腾退空间优先提供用于养老设施,解决养老服务用地设施供给不足问题。三是完善社会资本建设养老机构一次性建设支持政策;修订社区养老服务驿站运营政策,大力鼓励居家养老服务发展。四是建立养老服务产业发展指标监测机制,定期发布养老产业数据信息。五是建立健全“互联网+养老”顶层设计,推动智慧养老、智慧医疗平台建设。

  (二)持续扩大养老服务供给。全面取消养老机构设立许可,实行养老机构备案制度。加大资金支持,通过完善建设运营补贴政策,鼓励社会力量兴办养老服务机构,2020年,市区财政共安排支持养老服务预算27.93亿元,发放养老服务机构疫情补贴9000多万元。加大土地设施支持,配建的养老服务设施产权无偿移交给民政部门,累计移交75处,70%驿站设施由政府无偿提供。截至2020年6月,全市养老机构共544家,床位10.7万张,社会办养老床位占70%以上。推进老年友好环境建设,完成老楼加装电梯1207部、为经济困难家庭适老化改造11573户。积极探索智慧养老服务模式,大力扶持“5G+健康医疗产业”发展。发布北京市应用场景建设项目,服务养老技术应用示范。

  下一步,一是深化养老服务土地供给制度改革,按照区域居住人口比例,对于公办养老机构或承接基本养老服务对象的公益性社会办养老机构举办的养老服务设施,采取划拨方式供地。二是参照品牌连锁便利店发展模式,支持养老服务机构连锁品牌运营,充分发挥驿站支撑居家服务功能,重点解决助餐和助医等问题。三是推动在街乡镇层面建立区域养老服务联合体,加快推进养老设施合理布局、功能衔接。四是制定居家适老化改造激励政策,采取阶梯式补贴,引导老年人及家庭进行无障碍改造;将老年产品用品升级作为重点支持领域,促进老年产品用品市场发展。五是创新“互联网+养老”模式,通过区块链、云计算等新一代信息技术,提供物联化、智能化的养老服务。

  (三)创新养老服务领域综合监管制度。强化政府监管,在全国率先出台养老服务机构监管办法。做实信用监管,将违法违规开展金融活动等11种情形直接纳入信用黑名单。2020年6月,公布了首批13家失信机构名单。扩大社会监督,制定全国首份养老服务业诚信自律公约,支持行业自律。

  下一步,一是制定养老服务监管方案,建立跨部门协同监管机制,构建全方位养老服务监管体系。二是制定政府购买养老服务指导性目录,加强养老领域财政资金监管。三是强化养老设施用地监管。坚持空间要素精准配置,实行养老设施用地全生命周期管理;建立主管部门及属地街乡镇联合监管机制,将养老服务机构用地情况纳入土地市场信用体系。

  四、紧扣环京周边地区,持续推进京津冀养老产业协同发展

  目前,推进京津冀养老产业协同发展面临主要困难有:一是三地养老产业规划统筹力度有待加强,因国家层面未统筹考虑京津冀老年人异地养老用地需求,目前河北省仍按人均用地不少于0.1平方米标准配建养老服务设施,致使河北省一些地方担心挤占本地养老设施、产业发展用地,对养老产业协同发展心存疑虑。二是三地养老扶持力度和补贴方式存在较大差异,易造成三地老年人异地养老过程享受的福利不对等。三是医养结合推进难度较大。目前,除河北省三河市燕达国际健康城外,其他机构均未实现与北京医保的互联互通。主要原因在于三地医保筹资水平、药品目录、采购渠道等均不相同,难以短期内实现异地定点即时医保报销。三地对接机制不顺,不利于推动三地老年人异地享受医养结合服务。四是三地养老服务标准规范尚未统一。养老机构等级评定标准、老年人综合能力评估、信用评价标准的不同,不仅制约了北京市养老机构运营补贴的发放,也影响了三地养老服务质量同步提升。对此,重点采取了以下措施:

  (一)完善养老服务协同发展政策。签订《京津冀养老服务协同发展合作协议》,并在河北省三河市燕达国际健康城等3家机构进行试点。印发《京津冀区域养老服务协同发展实施方案》,完善协同发展支持政策,目前已有4000余名老年人入住津冀机构,每年拨付运营补贴600多万元。

  下一步,一是加强协同发展规划引领,积极协调民政部将保障三地养老服务设施用地纳入国家相关政策。二是通过联席会议机制,推动医保省际对接、税收优惠、财政体制、土地供给等政策机制的协同发展,逐步形成京津冀养老产业协同发展的统一政策环境。

  (二)积极推动异地养老医保报销及标准规范统一。加大医养结合扶持,探索将津冀养老机构中符合条件的医疗服务设施纳入北京市医保范畴,方便京籍老年人医疗报销。目前河北燕达国际健康城已经与北京朝阳医院、天坛医院等优质医疗资源签署合作协议,实现了与北京医保的互联互通。

  下一步,一是重点深化两地医养合作,对于接收京籍老年人的环京周边地区医养结合机构,通过远程医疗、技术帮扶等多种方式,提升其医疗服务能力水平;按照国家基本医疗保险费用跨省异地就医直接结算工作部署和要求,进一步做好北京参保人员异地就医住院医疗费用直接结算服务。二是实现在养老服务质量标准评定、老年人能力综合评估等方面实现互通互认,整体提升三地养老服务发展水平。

  (三)推动养老项目向北三县等环京周边地区延伸布局。牵头制定鼓励支持性政策,主要包括对接收京籍老年人的机构提高运营补贴、给予康复辅助器具购置补贴、推进医养结合、加强产业协同规划、老年人乘车优待政策互联互通等5项政策。近期,与保定地区就加强养老服务合作等方面达成多项共识,推动将北京养老项目向保定地区延伸。

  下一步,一是加快出台《关于推动北京养老项目向廊坊北三县等环京周边地区延伸布局的实施方案》,支持北京养老项目向环京周边地区延伸布局。二是加强京冀相关部门沟通,加大宣传推广力度,增加北三县机构对北京老年人吸引力。三是推动建立三地养老服务信息对接平台,发布京津冀地区异地养老机构名单,实现资源实时发布、同步共享。

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员,今年的监督工作重点和阶段性任务已经十分明确,市政府深刻认识和理解探索建立长期护理保障制度特别是长期护理保险的重要意义,将其作为破解当前养老服务工作开展的牛鼻子。代表的议案中还提出许多建设性的意见,我们将以专项报告和议案办理为契机,持续跟踪抓好落实,推动全市养老服务可持续化发展,提高老年人晚年生活的获得感和满意度!

  以上报告,提请市人大常委会审议。