关于完善院前医疗急救服务体系提高急救服务能力和水平工作进展情况的报告

——2020年11月26日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上

北京市卫生健康委副主任 张华

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人民政府委托，向市人大常委会报告关于完善院前医疗急救服务体系，提高急救服务能力和水平工作进展情况。

　　按照2019年11月市人大常委会对市政府完善院前医疗急救服务体系议案办理情况的审议意见，在市政府统一领导下，市卫生健康委会同有关部门细化工作措施，积极推进落实。市人大常委会全程监督指导，李伟主任亲自带队到丰台区实地调研，侯君舒副主任先后五次带队到有关单位实地调研，研究解决问题，提出指导意见。市政府卢彦副市长、陈蓓副秘书长多次到院前医疗急救机构和医院调研，专题调度和推进“两统一”和社会急救能力建设等重点工作。经过近一年工作，本市院前医疗急救服务体系体制机制进一步完善，设施建设进一步加强，服务质量和效率进一步提升，有效应对了新冠肺炎疫情考验，全市院前医疗急救呼叫满足率保持在95%以上。现将主要工作报告如下：

　　一、工作进展情况

　　(一)加强顶层设计，统筹推进院前医疗急救服务体系建设

　　今年6月，市委市政府印发了《关于加强首都公共卫生应急管理体系建设的若干意见》及三年行动计划，把院前医疗急救体系建设作为首都公共卫生应急管理体系建设的重要内容予以推进。市政府办公厅印发了《关于加强本市院前医疗急救体系建设的实施方案》(以下简称《实施方案》)，计划用三年时间，建成政府举办为主、社会参与为辅，统一规划布局、统一指挥调度、统一服务规范、统一监督管理、统一保障标准、统一绩效考核的院前医疗急救服务体系，全市急救设施增加到465个、急救车洗消站点增加到21个，负压救护车增加到100辆，本市院前医疗急救服务平均反应时间小于12分钟，急救呼叫满足率不低于95%，服务满意率不低于98%。

　　(二)紧盯重点问题，提升院前医疗急救管理和服务水平

　　一是稳步推进“两统一”。经过充分准备，7月28日启动了“两统一”工作，全市院前医疗急救电话统一为“120”，市红十字会紧急救援中心(以下简称999急救中心)首批20辆救护车、培训合格的126名急救人员纳入120系统统一指挥调度，2021年底前完成过渡。截至目前，999急救中心纳入120统一指挥调度的车组共出车16512次，日均每车组10次，人员稳定，运行良好。二是加快急救站点规范化建设。市卫生健康委、市规划自然资源委联合印发了《北京市院前医疗急救设施空间布局专项规划(2020年—2022年)》(以下简称《规划》)，一区一册，整体推动。市政府对各区规划落实实施绩效考核，市卫生健康委组建工作专班加强调度，各区制定三年计划分步实施，目前已完成32个急救工作站规范化建设。三是提升服务质量和效率。从市民关注的出车效率、病人搬抬、费用结算、服务态度等重点问题入手，持续改善院前医疗急救服务。调整完善服务标准和规范，发挥全市院前医疗急救质量控制中心作用，加强服务质量监督评价，每月将质量控制结果通报各区，督促整改提高。在“北京通”APP上开发了“医疗急救”功能，120指挥调度系统实现呼叫定位，所有急救车组实现了微信、支付宝付费，目前85%的患者使用微信、支付宝付费。经回访调查，全市院前医疗急救服务满意率在98%以上。四是加强院前院内衔接。完成院前院内急救医疗信息衔接平台试点，北京大学人民医院等7家医院实现院前指挥调度、急救车组及院内急诊信息实时共享，20家医疗机构实现了急救车组向院内急诊推送数据，近期将进一步推广使用。五是加强社会急救能力建设。考核认证了23个急救培训基地，开展社会培训20余万人次。制定重点公共场所社会急救能力建设三年行动计划，到2022年底前实现重点公共场所AED设施全覆盖，一线工作人员急救知识和技能培训率达到80%。目前地铁系统已启动AED配置工作，今年年底前7条地铁共105站全部配置AED。

　　(三)完善运行机制，保障院前急救体系持续健康发展

　　一是拓展专业人员职业发展路径。研究制定了院前医疗急救专业技术岗位席位序列制方案，与绩效工资挂钩，吸引更多专业人人员到急救一线工作。院前医疗急救机构职称结构得到优化，北京急救中心专业技术岗位提高到72.62%，高级专业技术岗位比例调增到32%，分别提高11.05%和4%。二是加强北京急救中心内部管理。职能科室由23个减少至12个，压减人员30%。启动绩效改革工作，完善绩效评价指标，建立院前医疗急救机构绩效工资增长机制，在北京急救中心试点基础上，在全市院前医疗急救系统推广实施。三是为符合条件的人员提供公租房。将符合条件的院前医疗急救人员纳入保障性住房范围，提供租赁型保障房，目前已有11人办理入住手续，解决了后顾之忧。四是多途径补充院前医疗急救人员。支持和引导医疗卫生人员以轮转方式从事院前医疗急救工作，已完成管理系统开发，2021年起实施。首都医科大学临床医学急救定向招生工作共接收毕业生49人。五是启动急救非急救分类救护。制定了《北京市院前医疗急救与非院前医疗急救分类救护的指导意见(修订版)》，明确了急救与非急救服务的业务范畴，逐步推进急救服务和非急救服务剥离。999急救中心启动非院前医疗急救服务。

　　(四)全力做好新冠肺炎疫情防控急救转运工作

　　一是加大投入，补齐短板。全市负压救护车从年初的34辆增加至116辆，发热、疑似和确诊病人全部用负压救护车闭环转运。在全市建立了4个急救车洗消站，加强车辆和设施设备消毒，确保公共卫生安全。二是整合力量，快速应对。在首都机场、大兴机场、5个火车站设置24小时值守转运专车，及时做好病例转运服务。目前全市院前医疗急救机构共完成新冠肺炎相关病例转运任务23841人次，其中机场和火车站等5559人次，为防治工作提供了有力保障。三是狠抓“院感”防控，保证人员和车辆安全。在调度环节增加流行病学史问询，落实体温测量和消毒等措施，加强医务人员个人防护，实现了工作人员“零感染”。四是确保日常服务供给。通过加强人员一线值班车辆等措施，保障市民院前医疗急救需求。截至目前，全市日常急救服务累计出车41万次，比去年同期增长10.9%，呼叫满足率维持在95%以上。

　　二、存在的问题和不足

　　(一)体制机制还需要进一步完善

　　北京市院前医疗急救体系实行全市统一指挥调度，但管理体制上并不是统一管理，十六个区的院前医疗急救服务中有的是由北京急救中心垂直管理，提供服务，有的由区级政府负责建设运行。其中，北京急救中心是市卫生健康委直属事业单位，采取编制管理方式，归市级财政经费保障，人员队伍相对稳定。但各区急救中心站身份属性各不相同，财政保障、运行机制和人事政策各不相同，建站方面有的依托社区卫生服务机构，有的依托二三级医疗机构，有的依托公园、养老机构、消防设施等其他机构提供场地运行；院前医疗急救人员有的是招聘编制内的专职医护人员，有的是从依托医疗机构进行轮转的医护人员，也有聘用的兼职人员；各区不同的管理体制和运行模式，造成各区在财政和薪酬保障程度、车辆设备配置、服务能力和服务水平等方面均存在较大差异，院前医疗急救服务存在发展不平衡、不充分的问题。

　　(二)急救设施建设仍需大力推进

　　全市院前医疗急救设施空间布局规划已发布实施，但在规划落实过程中，各区重视程度不同，工作进展不平衡，部分急救工作站、洗消站落地建设进展缓慢。在中心城区，主要表现在规划用地和用房难落地，部分区还有多个规划站点未能协调落实规划用地，需要各区政府加大统筹协调力度，尽快落实规划站点的选址；在远郊区，主要表现在急救车组和人员配置不足，需要财政、人事、卫生健康等部门加大管理和保障力度，确保新建站点车组和人员配置到位，实现急救站点24小时运行。

　　(三)人才队伍建设仍是工作短板

　　院前医疗急救队伍人员紧缺，人才流失率高，队伍不稳定等仍是制约院前医疗急救长远发展的瓶颈问题。院前医疗急救服务工作在卫生健康系统内部吸引力不足，在薪酬待遇、职业晋升空间、人才培养体系等方面仍缺乏长期有效的财政和人力资源保障机制，急救人员招聘难、留不住的问题仍然存在，虽然采取了多种途径进行补充，但还没能从根本上解决问题。今年本市新建急救工作站32个，一部分新建站点由于缺乏医护人员尚无法实现24小时运行。按照规划建设要求的2021年底完成70%，2022年全部完成的总体目标，全市还将新建200余个急救站点，医护人员缺口的问题将更加突出。

　　(四)服务质量和监督管理仍需加强

　　虽然全市急救呼叫满足率已达到了95%，但急救服务平均反应时间目前为18分钟左右，距离国内领先水平和本市规划目标仍有差距，需要进一步挖掘潜力，改善服务，有效缩短宝贵的救命时间。此外，随着本市老龄化人口增多，全市搬抬服务需求持续增加，但部分区域、部分时段搬抬服务供给不足。部分大医院急诊科接诊压力较大，急救患者等待时间长、医院压急救车担架的问题还没有完全解决。非院前医疗急救服务在服务标准、收费标准等方面还没有形成制度和规范，服务质量和安全等方面存在一定隐患。

　　(五)社会急救能力亟待提升

　　目前，本市重要公共场所AED等急救设施设备配置比例为5台/10万人，低于深圳(17.5台/10万人)、海口(13台/10万人)、上海(7台/10万人)等地。市民社会急救知识和技能普及率仅2%，与发达国家城市差距较大(美国89.95%、德国80%、法国40%、澳大利亚40%)。关于社会急救的宣传工作需要进一步加强，公共场所工作人员和社会公众对于急危重症“第一目击者”现场施救的重要意义，以及相关法律法规要求认识不足，施救意愿、施救能力均亟待提高。《北京市院前医疗急救服务条例》应适时修订完善，明确公共场所管理者和从业人员履行施救义务的责任，明确主动施救的免责条款。

　　三、下一步工作

　　(一)加大组织领导力度，促进院前医疗急救体系的持续健康发展

　　按照《实施方案》有关要求，市政府各有关部门将进一步完善政策措施，加大检查督导力度。督促各区落实主体责任，加强急救站点规划建设、财政保障、人员配置等工作的组织领导，确保各急救站点按照规划标准建设、运行、维护和保障。进一步明确市、区两级财政保障范围和标准，市级财政研究完善对远郊区，特别是山区院前医疗急救服务的补偿机制，增加对财政力量薄弱地区的政策和经费支持，同时督促各区财政落实属地政府主办责任，确保院前医疗急救等公共卫生服务经费投入到位。市区两级人事部门加快推进院前医疗急救体系人事制度和薪酬制度改革，健全绩效考核体系，建立健全与院前医疗急救体系发展相适应的、与服务质量和服务效能挂钩的工资决定和正常增长机制，完善人才评价激励机制和服务保障体系，畅通院前医疗急救医护人员的职业晋升渠道。

　　(二)严格落实《规划》任务，确保急救站点建设计划完成

　　市卫生健康委和市规划自然资源委结合本市公共卫生应急管理体系建设任务，加大对《规划》落实的监督指导力度，加快推进，从严验收，以钉钉子精神抓好每个规划点位的落实，确保各区按照规划标准高质量完成院前医疗急救设施建设。各区政府进一步做好属地资源调动，督促医院、社区卫生服务中心履行公共卫生职责，充分融合、充分使用、共享空间，推进急救站点建设。将中心城区疏解出来的空间，尤其是医疗卫生方面的资源，优先用于院前医疗急救设施建设。将院前医疗急救设施建设预留空间作为新建医院的基本公共服务要求。

　　(三)持续加强行业监管，不断提高院前医疗急救服务质量和效率

　　持续推进“两统一”工作，确保实现“两统一”目标任务。进一步加强院前医疗急救监管力度，充分发挥市院前医疗急救质量控制中心职能，完善质量控制指标和管理标准，强化对全市院前医疗急救机构的行业管理、技术指导等工作，促进全市院前医疗急救服务均衡发展。拓展北京120指挥调度系统功能，实现院前医疗急救全流程质控管理，持续改进院前医疗急救服务。总结院前院内衔接信息化试点项目经验成果，进一步优化信息系统对接，加快5G技术等互联网新技术在院前医疗急救领域的应用，在更大范围内推广项目应用，提升服务效能和质量。修订院前医疗急救分级分类管理制度，制定并实施非院前医疗急救服务管理办法，进一步强化院前医疗急救和非院前医疗急救分类管理机制。加强非院前医疗急救服务的规范管理，建立健全准入及退出机制，明确硬件配置、人员资质、收费标准、质量管理等方面的制度要求，明确监管部门和监管职责，加强宣传引导，促进非院前医疗急救服务规范健康持续发展，满足人民群众多样化需求。

　　(四)加强社会急救能力建设，打造安全有序的社会急救环境

　　贯彻落实《北京市院前医疗急救服务条例》有关要求，按照“政府推动、社会参与，行业主管、单位主责，统筹规划，分步实施”的原则，大力加强本市社会急救能力建设。启动重点公共场所社会急救能力建设三年行动计划，加强社会急救设施设备配置、人员培训、宣传教育等，2022年底前实现重点公共场所AED等设施设备全覆盖。规范社会急救能力培训体系，统一全市社会急救培训管理体系、统一培训标准，发挥市红十字会、北京急救中心作用，加强社会急救能力培训基地建设，将更多的医疗专业机构纳入培训体系，培育和扶持社会培训机构健康发展，不断扩大社会急救培训范围，提升社会公众急救知识和技能培训覆盖率和培训质量。建立健全常态化宣传工作机制，加强急救施救免责相关法律法规的社会宣传，营造“人人会急救、急救为人人”的良好社会急救氛围。

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，在市委市政府领导下，我们将以加强首都公共卫生应急体系建设为契机，坚决贯彻落实党中央决策部署和市委市政府工作要求，在市人大的监督指导下，坚持以人民为中心，聚焦问题和短板，加大推进落实力度，加快建设与首都经济社会发展水平相适应的高质量院前医疗急救服务体系，更好地保障人民群众生命健康和首都公共卫生安全。

　　以上报告，提请市人大常委会审议。