——2020年9月24日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
北京市人民检察院检察长 敬大力
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会本次会议议程安排，我代表北京市人民检察院，报告全市检察机关依法履行检察职能维护食品药品安全工作情况，请予审议。
民以食为天，病以药为先。食品药品安全是民生工程、民心工程。习近平总书记指出，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。最高人民检察院、国家市场监督管理总局、国家药品监督管理局联合部署开展落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动。北京市检察机关坚持从政治上理解、在大局中把握，立足总体国家安全观，坚持以人民为中心，全面履职、统筹协调、标本兼治，加强食品药品安全司法保护，切实保障人民群众的身体健康和生命安全。
一、落实“四个最严”，全面履行保护食品药品安全检察职责
食品药品安全是人民群众美好生活向往的基本需求，也是实施健康中国战略的重要内容。对于涉及食品药品安全的违法犯罪行为，必须零容忍、出快手、下重拳，全领域发力、全链条整治，努力做到民有所呼、我有所应。
依法严惩危害食品药品安全犯罪。与公安、法院、司法行政、市场监管、药监等部门加强工作对接，联合印发《关于联合开展落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动的实施方案》，推动各司其职、衔接配合、协同发力。坚持审查引导侦查，推动将事实证据瑕疵解决在侦查前端；充分运用量刑建议，对违法企业和责任人员要求从业禁止、终身禁业；加强典型案例指引，促进统一司法尺度，力求不枉不纵、罪责刑相适应。2017年以来，共批准逮捕生产销售有毒有害食品、不符合安全标准食品、假药劣药、不符合标准的医用器材等危害食品药品安全犯罪326件382人，提起公诉819件988人，严厉打击了一批“黑诊所”“黑医美”以及侵犯知名餐饮品牌知识产权的犯罪行为。昌平院办理的“铝包子”案获评中央依法治国办等五部门联合发布的食药监管执法司法典型案例；通州院办理的孙庆、白冬双非法经营、销售假药案，东城院、二分院办理的王爽、谷小伟生产销售假药抗诉案入选全国检察机关打击侵犯消费者权益犯罪典型案例，为依法从严惩处危害食品药品安全违法犯罪行为提供了示范和指导。
深入开展食品药品安全公益诉讼检察。坚持将食品药品安全领域作为公益诉讼检察的工作重点，探索构建“三诉两支”公益诉讼检察工作格局，切实保护千家万户舌尖上的安全，用公益诉讼守护美好生活。围绕农贸市场、校园周边、饮用水源地保护、医疗保健品虚假宣传、网络餐饮等领域开展专项行动，统筹运用行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，将提起诉讼与督促履职、支持起诉有机结合起来，办理了一批食品药品安全领域公益诉讼案件。共办理行政公益诉讼诉前程序案件115件；提起民事公益诉讼案件5件，其中3件法院已作出判决且全部支持检察机关的诉讼请求。督促相关行政执法部门立案查处网络餐饮违法案件2167件，处罚现制现售饮用水违规经营主体387家，对涉嫌虚假宣传的美容机构罚款80余万元，督促在远郊区饮用水源地附近清退养殖户、清除垃圾。海淀院办理的网络餐饮服务第三方平台食品安全公益诉讼案，入选全国检察公益诉讼十大典型案例。四分院办理的“黑广播”案，就京外无线电广播电台向北京听众播放虚假药品广告的行为，联动河北检察机关立案行政公益诉讼案件6件，推动市广播电视局开展专项行动，净化了北京无线电广播环境，有效遏制了跨域医药广告乱象。
促进完善首都食品药品安全社会治理。坚持围绕中心、服务大局，制定实施《关于充分发挥检察职能服务保障首都经济社会发展的实施意见》，积极融入市域社会治理体系。聚焦批发市场检验检疫和食品药品市场监管中存在的漏洞，综合运用检察建议、白皮书、案例通报等方式，促进织密食品药品安全“防护网”。创新“检察+”工作模式，与市食品药品监督管理部门会签《关于加强协作配合协同推进食品药品安全工作机制的意见》，建立健全案件会商、线索移送等工作机制，与市消费者协会、北京食品药品安全法治研究会等社团协作，构建多元化保护格局。完善行政执法与刑事司法衔接机制，联合起草食品药品安全领域主要罪名证据移送参考标准，督促行政执法机关移送相关犯罪案件300人，监督公安机关立案295人，严防有案不移、有案不立、以罚代刑。对情节轻微不予起诉案件，建议行政执法机关作出行政处罚，形成闭环式打击，避免一放了之。加大食品药品安全领域行政诉讼、民事诉讼监督力度，办结39件，提出抗诉4件，促进定分止争、公正司法。扎实推进“十进百家、千人普法”法治宣传活动，充分运用“两微一端”、融媒体等新媒体渠道，发布典型案例、微视频、公益广告，提升打假维权意识，形成社会参与的良好氛围。
二、坚持问题导向，深刻认识检察机关保障食品药品安全的短板和不足
维护食品药品安全是一项系统工程。近年来，全市检察机关在党委领导、人大监督及政府相关部门的支持配合下，主动担当、积极作为，在维护食品药品安全方面取得了一定成绩。但是，我们也清醒地认识到，与新时代党和人民的新要求新期待相比，还存在一些亟待解决的问题和不足，需要统筹协调、攻坚克难、逐一破解。
一是办案效能有待进一步提升。虽然检察机关的各项职能都与维护食品药品安全有关，但关联度、契合度存在不均衡现象，主要集中在办理批捕起诉案件、公益诉讼检察领域，民事诉讼监督、行政诉讼监督办案规模较小，缺乏有社会影响力的典型案件，发挥作用的空间有限。就办理的危害食品药品安全犯罪案件来说，确有一定比例属小商贩所为，犯罪情节较轻，被不予批准逮捕或取保候审，造成批准逮捕数与提起公诉数差别较大，说明在具体刑事司法政策的把握上还不够清晰。此外，这类案件的被告人被判处资格刑相对较多，但如何保障从业禁止依法执行，还需要进一步探索监督的方式方法。
二是办案机制有待进一步完善。受制于缺乏统一、全面、同步的办案共享平台，食品药品安全领域主动发现监督线索渠道较为狭窄，基本局限于当事人申请监督，检察机关依职权监督不多。法律规定检察机关可以进行调查核实，但行使的范围、方式及程序不够明确，有的被调查人员或单位对此存在理解偏差，存在一定程度不配合、软抵制现象。涉食品药品安全个案制发的检察建议多，针对类案制发的检察建议少，有的检察建议内容针对性、说理性、可操作性不强，有的检察建议跟踪问效、督促落实不到位，影响了促进社会治理作用的发挥。
三是衔接配合有待进一步健全。保障食品药品安全需要各机关、各单位密切协作、无缝衔接，目前在总体协作框架下，配合的意识较高，但程序衔接上还有不足。如行政机关对于食品药品涉刑案件移送的标准不尽统一，区域之间存在差异，经过刑事处理之后能否再给予行政处罚也不乏争议，不起诉案件反向行政处罚还没有形成一般制度。部分行政机关职责交叉，难以确定履职主体。对于中央提出的探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，因缺乏明确的法律依据，还需从实践层面加以推进。
四是专业能力有待进一步增强。涉食品药品安全领域法律法规体系庞杂，专业性强，加上社会发展日新月异，新问题层出不穷，出现了不少模糊地带及“规范打架”的情形，给司法办案带来了很大的挑战。检察人员既要精通一般检察业务，又要面对浩瀚的民事行政法律法规，在办案思维、知识储备、专业能力等方面还有不小的差距。食品药品生产交易呈网络化趋势，伴生的取证难、审查难问题，放大了办理涉食品药品安全案件的难度，而引入外部智力支持与技术人员辅助审查还不尽完善，需要在内外协同上下功夫。
三、推动长效常治，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系
在全面建成小康社会、建设社会主义现代化国家的伟大征程中，食品药品安全是增进人民福祉、实现国家富强的重要一环。党和国家也把维护食品药品安全摆在更加突出的位置，提出“四个最严”的要求。但是，食品药品安全形势依然不容乐观，特别是今年突如其来的新冠肺炎疫情再次向我们敲响了警钟。全市检察机关将深入贯彻习近平总书记的重要指示，提高政治站位，坚持严字当头，加强工作统筹，推动源头治理，让首都人民群众吃得更放心、吃得更健康。
一是提升涉食品药品安全案件办案质效。加强市院对区域性、系统性危害食品药品安全案件的指导和督办，严格捕诉标准，加强类案指引，规范办案流程，着力推动案件定性、适用法律、裁量标准的统一，确保同案同诉。加强对涉食品药品安全案件的证据收集和运用研究，针对直播带货、海外代购等新业态中出现的新问题，结合互联网特点加强案源追踪、证据固定和法律适用研究，提高成案率。积极提出资格刑和财产刑的量刑建议，强化从业禁止的刑事执行监督，切实提高涉食品药品安全违法犯罪成本。持续开展“回头看”工作，强化检察建议的跟踪、督促、落实，排查食品药品安全领域行政公益诉讼诉前案件是否存在虚假整改、反弹回潮等问题，对未整改到位的依法提起公益诉讼。
二是优化涉食品药品安全案件办案机制。建立健全内外部沟通协作机制，保持与行政机关的良性互动，推动信息共享、加强协作配合、形成工作合力。探索完善联席会议制度，深化重大食品药品安全违法犯罪案件会商机制，及时解决办案中的难点疑点问题。健全完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强检察监督与行政执法衔接平台建设，提升监督工作的信息化和智能化水平。协调市场监管、药监等部门，建立健全案件线索双向移送机制，依托12345政府服务热线、社会组织等，畅通线索来源渠道。发挥市院检察科技信息中心食品检测实验室的技术优势，加强同步辅助审查，对于符合起诉条件的涉食品药品安全案件做到应诉尽诉。以《民法典》有关惩罚性赔偿制度在知识产权、环境保护领域的适用为契机，依据授权探索在食品药品安全领域公益诉讼案件中提起惩罚性赔偿诉讼请求。
三是完善食品药品监督管理体系。紧紧围绕人民群众反映强烈的食品药品安全领域突出问题，依托所办案件向有关单位制发社会治理检察建议，堵塞制度管理漏洞，促进行政机关依法行政、自我纠错，督促被建议单位整改落实，推动提升前端行政监管水平和行业自律，充分发挥“监督一案、影响一片”的效果。树立整体观、协作观、共赢观，注重对外协作配合和平台建设，主动商请参加食品药品安全督查等执法活动，积极争取共享执法检查报告、控告举报材料等信息资源，形成执法司法合力，实现双赢多赢共赢。
四是持续推进检察队伍专业化建设。适应新形势新要求，持续优化办案组织和办案机制建设，组织开展以案代训、联合培训、挂职交流，培养一批熟练运用食品药品安全领域知识的检察人员，全面提高审查逮捕、审查起诉、公益调查、出庭公诉和检察监督的能力。积极研究、主动应对实践中出现的新情况新问题，依托检察官联席会、检察官协会、专家咨询库，加强对重点难点问题的研究攻关，对于需要通过立法、司法解释等予以解决的，发挥市院统筹作用，提出相关立法建议报送市人大、高检院，促进完善食品药品安全法律法规。
五是加大食品药品安全普法力度。及时通过新闻发布会、“两微一端”、融媒体等平台宣传专项行动开展情况和成效，建立涉食品药品安全案件办理情况通报机制，适时与市场监管、药监等部门联合开展宣传活动，充分运用典型案例、以案释法等方式加强普法宣传，震慑违法犯罪，提高人民群众自我防范和遵纪守法意识，有力回应社会关切，营造良好的食品药品安全保障环境和氛围。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，实施健康中国战略、维护食品药品安全是一场攻坚战、持久战，必须以“求极致、过得硬”的态度，驰而不息、再接再厉，将检察服务保障进行到底。我们将以此次市人大常委会听取和审议检察机关维护食品药品安全工作情况报告为契机，依法履职、务实担当，全面加强维护食品药品安全工作，努力为健康中国首善之区建设作出新的更大贡献！
附件
有关用语说明
(仅供参考)
1.四个最严(见报告第1页倒数第4行)：2015年5月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十三次集体学习时强调，要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。习近平总书记的重要指示，充分体现了中央对食品药品安全工作的高度重视，彰显了中央保障人民群众饮食用药安全的坚强决心。
2.从业禁止(见报告第2页第12行)：2015年《刑法修正案(九)》增设了刑法第三十七条之一，确立了“从业禁止”的资格刑。因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为三至五年。全市检察机关注重发挥从业禁止制度功能，针对职业犯罪行为人的人身危险性，积极向法院提出禁止其在一定期限内从事食品药品生产经营活动的建议，限制、剥夺、阻止其再犯。
3.黑医美(见报告第2页倒数第7行)：医疗美容行业乱象的一种通俗说法，指机构或者个人违法开展医疗美容治疗业务、非法销售及使用假药劣药。根据《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款和《医疗机构管理条例》第二十四条之规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动；未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。北京市检察机关针对美容医疗机构存在的涉假药劣药违法行为制发检察建议，推动相关部门开展了为期三个月的“春风行动——打击非法医疗美容专项整治”，促进规范了医美行业市场管理秩序。
4.“铝包子”案(见报告第2页倒数第6行)：即杨桃夸生产、销售不符合安全标准的食品案。杨桃夸在无营业执照、无卫生许可证的情况下经营早餐店，明知发酵制品中禁止使用硫酸铝钾和硫酸铝铵，仍在生产、销售的包子中使用添加含硫酸铝钾成分的食品添加剂。经检测，被查获当日制作并出售的包子中铝残留量为1002mg/kg。昌平区检察院依法审查认定，杨桃夸的行为足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，并决定提起公诉，后法院判处杨桃夸有期徒刑六个月，并处罚金人民币2000元。该案入选2020年初中央依法治国办联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部、市场监管总局、国家药监局发布的15件食药监管执法司法典型案例。
5.孙庆、白冬双非法经营、销售假药案(见报告第2页倒数第4行)：孙庆通过微信联系倒卖药品，并使用化名以“保健品”为名通过某物流公司发货，该物流将代收货款打入孙庆指定账户。白冬双从孙庆处进购立普妥、波立维、脑心通等十余种药品，自己也收药并通过微信倒卖药品。本案由通州公安分局侦查终结，以孙庆、白冬双涉嫌销售假药罪移送审查起诉。检察官依据手机提取的电子数据、物流发货及收款记录等客观证据，排除被告人销售其他货物的辩解，在销售假药的基础上，追加认定被告人倒卖真药的行为构成非法经营罪，以孙庆涉嫌销售假药、非法经营罪，白冬双涉嫌非法经营罪分别向通州区法院提起公诉，获得法院支持。此外，检察官整合同类案件向该物流公司制发了检察建议，建议该企业在依法规范经营、落实收寄实名制、加强内部监督等方面进行整改落实，规范了物流企业经营活动。该案入选最高人民检察院发布的2019年全国检察机关打击侵犯消费者权益犯罪典型案例。
6.王爽、谷小伟生产、销售假药抗诉案(见报告第2页倒数第3行)：王爽伙同其夫谷小伟，在未取得药品生产、销售许可的情况下，将从他人处购进的“纯中药减肥胶囊”进行装瓶、封袋、自制说明书，并利用映客直播平台对该减肥药进行宣传，使用微信与购买者联系并收款。2017年1月20日，东城公安分局将王爽销售假药一案移送东城区检察院审查起诉，检察官审查后发现，另有谷小伟等人存在重大作案嫌疑，遂要求东城公安分局对其他人采取强制措施。提起公诉后，东城区法院判决认定犯罪金额为70余万元。检察官在审查后认为判决少认定了销售金额，且应将谷小伟认定为主犯而非从犯，依法提出抗诉，后第二中级人民法院作出终审判决，认定销售金额为110余万元，改判王爽有期徒刑十年零六个月，并处罚金180万元；谷小伟有期徒刑三年，并处罚金50万元。该案入选最高人民检察院发布的2019年全国检察机关打击侵犯消费者权益犯罪典型案例。
7.三诉两支(见报告第3页第2行)：2019年，北京市检察院首次提出探索完善以“三诉两支”为基本框架的公益诉讼检察工作格局，即统筹运用行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、支持社会组织提起民事公益诉讼、支持政府及其指定的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作和提起诉讼的方式，凝聚公益保护合力，完善公益保护机制。2020年，在保持食品药品安全、生态环境和资源保护领域办案规模的基础上，北京市检察机关还进一步加大国有财产保护、国有土地出让、英雄烈士保护这三个法定领域的线索排查和办案力度，积极、稳妥开展新领域案件的个案探索。
8.网络餐饮服务第三方平台食品安全公益诉讼案(见报告第3页倒数第10行)：根据市检察院部署的“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼检察专项监督活动，海淀区检察院以网络餐饮服务行业为切入点，经过调查取证，认定“到家美食会”“回家吃饭”等网络餐饮服务第三方平台存在食品安全违法行为，依法向区食品药品监督管理局制发诉前检察建议，要求其依法履行监督职责，督促违法平台及商家尽快整改。区食药监局高度重视，开展网络餐饮服务领域专项治理行动，共下线网络餐饮问题商户3000余家、规范各种信息公示问题5000余家、立案14件。该案入选最高人民检察院2018年底发布的检察公益诉讼十大典型案例。
9.“黑广播”案(见报告第3页倒数第8行)：市检察院第四分院在履职中发现，北京周边河北界内多个调频广播电台发射塔天线振子朝向北京方向，长期播放以健康养生、专家访谈为名，实为虚假宣传、推销特效“神药”的违法广告节目，严重污染首都无线电播放环境，危害首都人民群众的用药安全和财产安全。2019年6月，该院启动行政公益诉讼立案调查。通过持续对20个调频频率节目监测收听，到电台发射台塔设置地点踏勘取证，对药品或者医疗服务追根溯源，检验鉴定药品等方式，查清了相关案件事实。该院随后向河北承德、张家口、保定、廊坊检察机关移交线索和证据，共同开展调查取证和会商，促成立案行政公益诉讼案件6件。还积极将查明情况和问题向市药品监督管理局、市场监督管理局等单位进行通报，督促相关部门积极履职，整改停播相关广播频道，净化了北京无线电广播环境。
10.白皮书(见报告第4页第1行)：北京市检察机关探索建立年度工作报告制度，围绕监督与办案两条主线，聚焦司法改革、检察管理监督制约等重要工作，形成了检察监督、司法办案、检察管理监督制约、司法改革等四个年度工作报告(俗称“白皮书”)。“白皮书”分专题、全景式、制度化发布全市检察机关年度总体工作情况，在全国检察机关具有创新意义。
11.“十进百家、千人普法”(见报告第4页倒数第11行)：北京市检察机关深入开展法治宣传教育“十进百家、千人普法”主题活动的简称。该项活动自2018年10月正式部署，为期三年。“十进”指进入十大领域开展法治宣传教育，“百家”指在每个领域都要进入百家单位开展普法宣传，“千人普法”指普法责任落实到每一个检察官身上，全市1200多名检察官都将普法作为分内之事，切实践行“谁执法谁普法”的要求。
12.食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度(见报告第6页第4行)：惩罚性赔偿，是与补偿性赔偿相对应的概念，指法院判处侵害人向被侵害人支付超过其实际损失金额的损害赔偿。2019年5月，中共中央、国务院发布的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出，要“探索建立食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度。”在食品安全公益诉讼领域赋予检察机关惩罚性赔偿请求权，能够解决普通消费者举证证明难、诉讼成本高导致惩罚性赔偿难以适用的问题，提高行为人的违法成本，根除违法经营的经济动机，充分弥补社会公益所受损害，有效遏制食品安全违法行为的发生。
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