——2020年7月29日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
北京市财政局局长 吴素芳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市2020年上半年预算执行情况。
一、2020年上半年预算执行情况
2020年，突如其来的新冠肺炎疫情使财政减收增支压力空前加大，呈现收入增长最难、支出保障压力最大、财政收支形势更加严峻的态势。市政府各部门坚持稳中求进工作总基调，积极应对疫情冲击，统筹推进疫情防控和经济社会发展，财政部门努力做好疫情防控常态化下的财政收支管理工作，为首都疫情防控和经济社会发展提供坚实保障。
(一)受疫情等多重因素影响，“四本预算”收入“三降一升”
1、疫情冲击与减税降费影响叠加，一般公共预算收入增速呈两位数下降。上半年，全市一般公共预算收入完成2823.6亿元，下降11%，完成预算的48.5%。主要是上年减税降费政策翘尾及突发疫情合计减收影响达443亿元，下拉收入增幅14个百分点。
从收入走势看，收入降幅在持续扩大后呈现企稳回升态势。受疫情冲击和上年减税降费政策翘尾减收影响，全市财政收入降幅由1月的-6.5%扩大至4月的-12.3%；在经济好转、减税降费政策翘尾影响减弱等因素带动下，降幅已连续两月有所收窄，呈逐步企稳态势。
从税收收入看，企业复工复产加快带动税收收入降幅收窄，主体税种增速“两收窄一回落”。随着各行业企业复工复产达产进程加快，上半年，全市税收收入完成2398.4亿元，下降12.1%，降幅在4月份下降到最低点后逐月收窄。其中，增值税在工业增加值和第三产业营业收入增速有所回升的带动下，完成777.8亿元，下降21.3%，当月财政收入降幅连续3个月收窄；企业所得税在规上工业企业和第三产业企业利润总额双回升的带动下，完成714.6亿元，下降11.9%，降幅自一季度以来逐月收窄；个人所得税在二季度开始实施汇算清缴退税影响下，完成315.1亿元，增长10%，增幅较一季度回落6.1个百分点。
从行业财政收入看，各行业受疫情影响程度不同，重点行业财政收入增速“两增三降”。上半年，金融业、信息服务业作为上半年财政收入增长的主要支撑行业一直保持正增长，行业财政收入分别增长10.2%和8.5%；受疫情直接冲击较大的制造业、批发零售业、商务服务业，行业财政收入降幅分别为-18.1%、-20.7%和-18.5%，但降幅分别较上月收窄0.5个、4个和3.1个百分点。
从全国情况看，受疫情防控等级较严格影响，我市财政收入降幅大于全国地方级平均水平。由于我市疫情防控等级维持一级响应时间较长，以及新发地聚集性疫情，防控措施较严格，复产复工略慢于其他省市，上半年，我市财政收入降幅(-11%)大于全国地方级财政收入平均降幅(-7.9%)3.1个百分点。
2、加快土地上市节奏，政府性基金收入实现较快增长。上半年，全市政府性基金预算收入完成1473.9亿元，增长24.2%，完成预算的69.5%，超时间进度19.5个百分点，主要是加快推进土地上市节奏，推动重点项目实施，带动政府性基金收入增长。上半年，全市土地出让收入实现1512.4亿元，完成预算的72%，超过时间进度22个百分点，同比增长25.8%。
3、企业利润延后收缴，国有资本经营预算收入大幅下降。上半年，全市国有资本经营预算收入完成8.2亿元，下降87.2%，完成预算的11.1%，主要是受疫情影响，2019年度企业财务决算推迟，企业利润收缴延后。
4、积极出台社保费减免政策帮扶企业对冲疫情影响，社会保险基金预算收入减收明显。上半年，全市社会保险基金预算收入完成1792.3亿元，下降21.1%，完成预算的35.4%，主要是为应对疫情，降低企业成本，从2月份开始实施社会保险费降费率及阶段性减、免、缓的政策，上半年累计为企业减免养老、失业、工伤和职工基本医疗保险费用约619.6亿元，拉低收入增长27.3个百分点。
(二)应对疫情影响积极调整支出节奏，“四本预算”支出进度“两快两缓”
上半年，全市各级财政部门结合疫情情况和经济社会发展需要，进一步强化资金统筹，合理把握支出节奏，优先保障疫情防控、复工复产等重点支出需要，为打赢首都疫情防控阻击战提供坚实有力的经费保障。
全市一般公共预算支出3692.7亿元，下降5.9%，完成预算的52.5%，超时间进度2.5个百分点，主要是加快社保就业、卫生健康等疫情防控和住房保障、商业服务业等经济社会发展投入。其中：社会保障和就业支出进度79%、增长24%，卫生健康支出进度56.7%、增长0.6%，灾害防治及应急管理支出进度51.2%、增长23.6%，住房保障支出进度66.6%、增长31.8%，商业服务业支出进度52.8%，增长55.7%。
全市政府性基金预算支出1736.5亿元，增长0.1%，完成预算的65.2%，超时间进度15.2个百分点，主要是统筹政府基金收入及新增政府专项债券，重点支持“三城一区”、副中心、交通等基础设施等重点项目建设，有效发挥投资对经济的拉动作用。
全市国有资本经营预算支出15.7亿元，下降41.4%，完成预算的26.5%，低于时间进度23.5个百分点，主要是按照“以收定支”原则，根据收入延后的情况相应放缓支出节奏，以及上年同期使用中央专项转移支付资金安排支出形成较高基数。
全市社会保险基金预算支出完成1905.5亿元，增长31.5%，完成预算的44.4%，增幅较高主要是提高社会保险待遇，实施失业保险基金援企稳岗政策，保障新冠肺炎患者医疗费用和“应检必检”人群核酸检测费用等。
(三)有保有压调整优化支出结构，做好疫情防控常态化下的财政收支平衡
上半年，市财政部门坚持有保有压，通过压减非紧急非必需资金、强化资金统筹、加强成本控制等措施，调整优化支出结构，积极对冲疫情减收影响和基层“三保压力”，大力支持疫情防控和经济发展工作。
一是进一步压减非刚性非重点资金，统筹资金用于保障疫情防控新增需求。按照3%的比例压减各部门一般性支出，按10%的幅度压减部门非重点项目支出， 统筹压减80亿元用于保障全市性重点项目。针对突发新冠肺炎疫情带来的新增需求，进一步压减非刚性非重点资金，优先用于支持疫情防控和企业复工复产。同时，发挥PPP和政府投资引导基金的作用，撬动社会资本参与准公益或可市场化的项目，通过政府债券、亚投行防疫应急贷款等方式，融合各类资金统筹推进疫情防控和经济社会发展。
二是畅通资金渠道，全力做好疫情防控经费保障。及时设立“疫情防控专项资金池”，用于医药物资储备、防控设备设施和防护物资购置等。建立疫情防控资金保障快速反应机制，开通疫情防控资金拨付“绿色通道”，简化拨付程序，优先保障疫情防控资金及时足额到位，确保不因费用问题延误救治和疫情防控。用好预算执行动态监控系统，加强对疫情防控资金事前、事中和事后全流程监管，确保资金使用规范高效。
三是积极用好政府债券资金，助力首都经济加快复苏。为稳定市场信心，我市积极争取新增债券额度，加快政府债券资金发行和使用，是今年全国首个发行地方债券的省市，上半年已成功发行地方政府债券1123.5亿元，完成全年已下达债券额度的86.5%，超时间进度36.5个百分点；发行债券平均利率为3.05%，低于全国地方债券发行利率平均水平。结合项目建设需求特点，均衡债券期限结构，首次发行部分15年期、20年期和30年期债券品种，10年期以上债券占比28.6%。积极发挥专项债券资金对经济的拉动作用，我市新增专项债券(871亿元)全部用于生态建设与环境保护、市政道路、产业园区和民生领域基础设施的项目建设，带动社会资本加大投入，在疫情影响财政收入下降的情况下，有效补充财力，保障全市补短板、惠民生、促消费、扩内需的资金需求。
四是加强成本控制，提升全面绩效管理水平。强化成本控制，将2019年29个试点项目绩效评价成果全部纳入预算定额标准体系，继续推进全成本预算绩效改革向重点领域拓展。完成89个项目的事前绩效评估工作，涉及资金44.6亿元，评估后核减资金5.9亿元，核减率13.2%；预算单位自评项目650个，评估后核减资金7.6亿元，核减率17.8%，有效节约财政资金。积极邀请市人大专门委员会、市人大代表和市政协委员参与绩效评价各个环节工作，加强预算执行情况监督。
五是加大对各区保障力度，支持各区加快经济恢复。阶段性提高各区库款调度额度，按日对全市库款监测分析，对于库款保障水平偏低的区，及时调度资金予以保障。加快市对区转移支付下达进度，下达率超上年同期7个百分点。增设应对疫情帮扶企业转移支付，支持各区及时保障疫情防控和重点项目资金需求。第一时间将抗疫特别国债和特殊转移支付资金下达各区，向投资建设任务重和受疫情影响大的区倾斜，支持各区做好“六稳”“六保”工作。将新增债券资金向区级倾斜，区级新增政府债券资金521.1亿元，占全市总量的54.1%，精准用于各区重点领域的重大项目建设，拉动地方投资。
(四)强化财政政策资金引导作用，助力疫情防控和经济社会发展
上半年，财政部门综合运用减税降费、财政补贴、政府采购、贷款贴息、融资担保等政策工具“组合拳”，从支持企业复工复产、帮扶重点人群和稳定城市运行等不同角度，积极对冲经济下行压力和企业经营困难，发挥好财政资金“稳增长、促发展”的积极作用。
一是针对疫情实施新的减税降费政策，切实减轻市场主体负担。重点减轻对困难行业企业、中小微企业税费负担，对交通运输、餐饮、住宿、旅游、航空等受疫情影响较大行业的困难企业，给予增值税、企业所得税和部分政府性基金优惠；对疫情防控物资供应企业，出台免征增值税、加大企业所得税优惠等政策；停征中小微企业特种设备检验检测费、占道费、污水处理费等；阶段性减免企业社保缴费；实施普惠性失业保险费返还政策，并对中小微困难企业加大返还力度，共返还失业保险费26亿元，惠及全市4.2万家企业、433.5万名职工。
二是统筹用好财政政策工具，支持企业加快复工复产。安排财政补助约6亿元，鼓励市属企业为中小微企业减免房租。通过预留份额、评审优惠、价格扣除、加挂中小微企业标识等措施，提高疫情期间中小微企业政府采购份额，市级政府采购合同中授予小微企业金额占比达78.7%。加大对疫情防控重点企业再贷款贴息的支持，为企业贴息2.4亿元。利用奖励和风险补偿等手段，鼓励担保机构对受疫情影响严重的企业给予支持，进一步降低融资担保费率，将支持对象扩大到所有小微企业，已放款3625笔、157亿元，惠及2990家中小微企业；支持我市重点工程项目申请投保复工复产企业疫情防控综合保险，目前已支持180家重点工程项目投保。安排实体书店帮扶资金1亿元，缓解书店经营困难和成本压力，已有161家实体书店获得首批财政资金扶持。
三是制定财政扶持政策，对重点人群实施精准帮扶。落实为医务防疫人员发放临时补助、全额补助确诊患者个人负担部分、因工作感染医务人员享受工伤待遇等政策。对117家转为普惠性的幼儿园和43家承诺不裁员、少裁员的民办非普惠性幼儿园给予补贴和补助。及时拨付学生资助资金，避免困难学生因“疫”失学。落实老年人养老服务补贴津贴制度和社会办养老床位运营补贴政策。发放城乡低保人员、特困人员等低收入群体价格临时补贴，将失业人员3-6月价格临时补贴标准提高1倍发放，保证其基本生活需求。在全国率先出台滞留湖北人员临时性岗位补贴政策；安排社会保险补贴和岗位补贴31亿元，促进困难群体稳定就业，实施“以训稳岗”等培训帮扶。
四是加大资金保障力度，促进疫情期间首都城市平稳运转。加大对受疫情影响严重的出租车等城市运转领域的帮扶力度。对在疫情期间坚持营业且给予租户租金减免的百货商场、购物中心大型商业设施进行奖励，助力消费复苏，惠及全市178家大型商业设施。加大粮油储备资金保障力度，及时拨付资金3.6亿元，推动10万吨市级储备成品粮增储和5.6万吨异地成品粮调运回京，充实储备规模。加大资金保障，支持做好肉、蛋、蔬菜等生活必需品生产供应工作。
二、当前需要关注的问题
一是财政收入形势仍不乐观，后续走势还需持续研判。疫情为信息服务业等新兴行业、线上消费等新业态和5G等新基建带来新的发展机遇，随着我市相关产业扶持政策逐步落地实施，将为首都经济发展带来新的活力，也将成为财政收入增长的新动能，但尚需要一定的培育时间。短期来看，下半年财政收入形势仍不容乐观。从宏观先行指标看，一些影响财政收入的经济先行指标仍低位运行，如，1-5月，工业增加值累计下降6.7%；第三产业利润总额下降14.9%等；6月中下旬，受新发地聚集性疫情影响，我市防控等级调回至二级防控，人员商务往来受限，企业复工复产率回落，对经济活跃度恢复产生不利影响，财政收入平稳回升面临较大压力。从行业税源情况看，制造业、批发零售业、住宿餐饮业、商务服务业等重点行业受消费需求减少影响，财政收入增幅持续两位数下降，在当前疫情防控常态化和经济下行压力加大的背景下，短期内难以明显改善。上半年，新设企业数量较上年同期下降28.12%，外迁企业数量较上年增长17.9%，稳定存量税源、吸引新增税源还需增强。从收入结构看，上半年，全市税收收入下降12.1%，受疫情波动影响，企业复工复产进程有所减缓，同时，减免小规模纳税人增值税等政策延长到年底，预计下半年税收收入仍将低位运行。非税收入下降4%，前期一次性入库措施的拉动作用逐步减弱，增幅较一季度大幅回落12.1个百分点，且清理历史清欠、加大闲置资产清理等措施可持续性不强。从各区来看，9个区降幅大于全市平均水平，3个区收入进度低于时间进度。部分区收入质量不高，上半年有7个区的地方级非税收入占比超过20%。综上，下半年全市财政收入依然面临较大减收压力，后续走势还需持续跟踪研判。
二是财政收支“紧平衡”状况更加凸显。从疫情影响看，在财政收入下降的情况下，落实中央和我市出台的一系列支持疫情防控、企业复工复产和经济社会发展等政策，属于年度新增支出事项，新发地聚集性疫情新增“应检尽检”人群核酸检测、物资采购、集中隔离等防控支出需求，进一步加大了财政支出保障压力。从重点保障任务看，今年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，也是脱贫攻坚战决胜之年，需要财政更好地做好保障工作；履行首都职能，推动京津冀协同发展、新机场临空区发展、棚改项目、重点产业项目落地等，也需持续的资金保障。
三是财政资金效益还有提升空间。虽然我市绩效评价的范围不断扩大、评价方式不断创新，成本绩效管理取得了一定进展，但是还存在着一些问题有待改善，如成本控制理念还需加强、部分绩效目标设定还不够科学、绩效结果运用需要强化；还需要进一步增强政府引导基金、融资担保资金、财政贴息、再贷款再贴现优惠等政策的集成，加大财政与金融工具的协同配合力度，撬动社会资金共同推动首都经济社会发展。
三、2020年下半年财政重点工作
下半年，在市委领导下，在市人大依法监督、市政协民主监督下，市政府及各部门将全面深入学习贯彻党的十九大精神，落实好《预算法》、《北京市预算审查监督条例》和《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》的各项要求，在财政收支平衡压力持续增大的背景下，结合北京在疫情防控新情况下面临的新任务，坚持稳中求进工作总基调，使积极的财政政策更加积极有为，加大“六稳”“六保”工作力度，坚持精打细算，进一步提高财政资金使用效益，为首都抗疫情、稳经济、保民生各项工作提供更加有效的财税政策支持和综合财力保障。
(一)努力化危为机，做好疫情防控常态化下的财源建设和收入管理工作
一是抓住疫情中蕴含的机遇，切实加强财源建设。继续落实好已出台对企帮扶政策，抓紧解决企业复工复产面临的困难和问题，加强政策落实情况的跟踪分析并及时进行调整或补充。抓住疫情危机中催生的新业态、新机遇，围绕着“五新”建设，积极支持科技创新和高精尖产业培育，深挖互联网跨省清算、总部汇缴、金融结算等增长点，拓展增量税源，为中长期财政收入平稳运行奠定基础。进一步加强对企精准服务，巩固市区走访企业成果，提高服务企业的政策精准度，稳定存量税源。二是加强财政收入走势跟踪研判，做好短收应对预案。利用大数据等手段，从行业走势、税种申报情况、财源企业运行状况等方面，科学研判并持续跟踪分析下半年收入运行态势，做好工作预案。
(二)加大支出结构优化力度，推动预算平稳有序执行
一是结合疫情防控、稳定经济等重点工作保障需求，在全面梳理2020年部门预算实际执行情况的基础上，进一步压减部门一般性支出及非刚性、非急需项目支出，及时收回受疫情影响可暂缓实施和不再开展的项目支出；对于重点项目支出，强化成本控制，加强绩效评价，从严从紧做好资金保障。将节约的资金用于加大对科学防控疫情、推动产业发展等全市性重点项目的支持。二是推动各市级预算部门健全支出政策库，加强对项目立项的政策性审核，除疫情防控需要外，原则上不再研究出台新的增支政策，必须出台的，充分考虑财政可承受能力，强化新增政策事前评估和财政预算评审，合理把握政策出台的节奏和力度。三是进一步加强预算资金与中央转移支付、存量资金、政府债券、政府引导基金等资金的统筹，加大财政政策与金融政策、产业政策的协同配合，根据项目情况合理确定财政保障方式，形成政策资金保障合力。四是加强市区库款调度，提高财政资金周转效率。强化库款监测分析和预测研判，重点关注收入下降多、疫情防控和“三保”支出压力大、库款保障水平低的区，建立市区双向联动机制，及时调度资金，保障市区库款资金周转的需要，确保各区“三保”不留硬缺口。
(三)强化转移支付资金管理，调动各区稳增长促发展积极性
一是分领域推进市区事权划分改革试点，结合中央与地方事权划分工作进展，在中央明确的总体改革框架下，细化教育等领域市区财政事权范围，按照“谁的事权，谁承担支出责任”的原则，清晰界定市区政府保障边界，强化市区保障责任。二是实施转移支付分类改革，系统梳理本市现行转移支付项目，实施分类管理，使各类转移支付项目边界更清晰、分工更明确。三是加大转移支付清理整合力度，对同领域小碎散转移支付项目进行整合，建立各项转移支付政策的绩效评估和退出机制，根据绩效评估结果，动态调整转移支付项目。选择政策性强、财政投入量大的转移支付项目，结合支出特点重新核定支出标准，开展全成本预算绩效分析，并将结果应用于2021年预算编制中。
(四)管好用好政府债券资金，防范化解债务风险
一是做实做细政府债券储备、发行、使用三级项目库，强化专项债项目和政府投资项目的统筹衔接，做好政府债务项目储备、建设需求与债券发行、使用之间的有机衔接，提高债券资金使用效率和效益。二是加强对地方政府专项债券政策等方面的研究，加快推进落实地方政府专项债券资金作为项目资本金的政策，发挥好撬动社会资本的作用。三是加强对市区两级的政府债务的偿债能力分析，定期统计变动情况，关注全市及各区中长期债务风险，跟踪风险化解进度，切实防控政府债务风险。四是规范政府债务“借、用、管、还”各环节管理，加大薄弱环节监管力度，做好重点领域风险防范和处置，规范使用新增政府债务，积极稳妥化解存量债务，坚决遏制新增隐性债务。
(五)持续推进全成本预算绩效管理，继续完善全面绩效管理制度体系
一是加快推进“行政运行、政府投资、公用事业、政府投资基金、市对区转移支付”五个重点领域全成本预算绩效评价工作，并根据分析、评价情况有针对性地完善管理制度、优化支出标准，完善支出定额标准体系，强化成本控制，推动支出结构优化。二是加强支出政策的绩效评估，根据评价结果对政策进行完善优化或清理整合，及时调整支出进度慢、投入产出低的支出政策，规范清理过高承诺、过度保障等不可持续支出，逐步建立的动态调整机制。三是落实“花钱必问效、无效必问责”的理念，在2021年预算编制过程中，压实部门主体责任，引导部门自主开展事前评估；财政部门将重点评估市委、市政府关注的重点项目和重点任务；加强绩效管理基础工作，强化绩效指标体系建设，促进部门提高绩效目标编制质量，将绩效评价与改进管理、政策调整相挂钩，促进财政资金聚力提效。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，下半年，我们将在市委的坚强领导下，在市人大及其常委会的监督指导下，坚持底线思维，积极适应疫情防控常态化的新情况，扎实做好各项财政预算工作，促进首都经济社会持续健康发展。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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