——2019年11月25日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十六次会议上
北京市人大社会建设委员会主任委员 丛骆骆
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大社会建设委员会的委托，现对《北京市文明行为促进条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作说明。
一、立法的重要意义
(一)制定文明行为促进条例，是发挥立法引领作用，落实中央、市委决策部署的需要
文明是一座城市的底色。文明行为的教育、引导和规范，需要德法兼治。习近平总书记指出，以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑。党的十八大明确提出，为实现全面依法治国总目标，必须坚持依法治国和以德治国相结合。中央《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》等也要求加强道德领域突出问题专项立法，把一些基本道德要求及时上升为法律规范。抓好弘德立法，也是落实党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。市委提出，要全面提升首都精神文明建设水平，推进文明行为促进立法。这需要树立鲜明的立法价值导向和文明标尺，以法治方式保障和实现社会主义核心价值观内化于心、外化于行。
(二)制定文明行为促进条例，是巩固和深化首都精神文明建设成果，推进北京建设首善之区、模范之地的需要
教化之行，建首善自京师始。北京作为大国首都，精神文明建设始终走在全国前列，文明城区创建、北京榜样选树等工作，积累了经验和做法。近五年来，以国家和首都两级联创为抓手，完善了创建管理办法和测评体系；推进首都文明区等“五大创建”行动，形成了横向到边、纵向到底、点线面结合的创建格局；开展文明引导行动、新时代文明实践中心建设和实践推动日活动，建立了群众性精神文明活动的组织体系。目前全市拥有5个全国文明城区和4个提名城区，55个全国文明村镇，208个全国文明单位，5000多个首都文明社区、单位等。这些丰富实践，在推动首都社会治理体系和治理能力现代化建设中发挥了重要作用。
(三)制定文明行为促进条例，是为解决城市治理痛点问题提供法治保障，优化首都发展软环境的需要
首都精神文明是北京的一面旗帜，是这座城市的精气神和软实力。在推进首都城市发展和治理进程中，面临诸多挑战，究其根源，与人们的思想观念和价值取向紧密关联。如背街小巷、城乡结合部等环境脏乱差的问题还比较突出，公共场所、网络空间等领域不文明行为依然存在，共享单车乱停放等新出现的问题需要规制。不文明行为表面上看是个体形象的“瑕疵”，但也折射出城市治理缺位、不到位和精细化程度不高的问题。一个城市的发展既要“见物”更要“见人”，此次立法，是构建首都市民共同精神家园的重要举措，也是呼应市民建设国际一流和谐宜居之都愿望的民生实事。法规起草前的调查显示，141余万人中99.36%的受访者对立法持支持态度，认为确有必要。这更加需要立法凝聚社会共识，对不文明行为进行精准画像，以法治思维、手段加以规范，依法治理突出问题。
二、立法起草过程
市委、市人大常委会高度重视文明行为促进立法工作，主要领导多次批示、指示，就立法工作专门听取汇报。经市人大常委会主任会议研究决定，将制定《北京市文明行为促进条例》增列为2019年立法项目，并由市人大社会建设委员会作为法规案提起主体。
(一)加强组织领导，发挥专班作用
为完成这项重要立法，市委常委、宣传部部长杜飞进和市人大常委会副主任侯君舒担任立法领导小组组长，协调立法重要问题，统筹指挥立法工作。市人大常委会启动立法专班工作机制，市人大社会建设委员会工作机构牵头，与常委会法制办、首都精神文明办、市司法局、市城管执法局组成立法工作专班，及时有效完成法规起草任务。
(二)深入调查研究，扩大开门立法
一是广聚民意，问计于民。法规起草前，在全市开展线上线下问卷调查。网上共有2200万人次点击，完成问卷141余万人；线下入户采集市民意见6400份；通过本市四级人大代表联动机制，收回问卷10751份。立法工作专班充分吸纳调查结果，将市民最支持及最反对的20多项行为直接入法，经过数十次修改，形成了草案征求意见稿。10月10日至10月20日，在市人大常委会网站等媒体公开征求社会意见，并征求十六区人大、文明办、政府部门及专家意见，共收到意见200余条，经过整理及时吸纳进《条例(草案)》。二是实地调研，精准定责。先后十余次组织代表、专家和执法部门，到王府井、北京西站等重点区域和基层社区调研；模拟不文明行为发生、处理到执法的全过程，明确责任主体。三是集中问题，充分论证。先后召开了8场专题座谈会，联合第三方形成立法研究报告，并赴外省市学习考察，借鉴国内外立法经验，收集整理立法重点问题和资料。
(三)落实中央精神，立法普法同步
及时将党中央、国务院最新印发的《新时代公民道德建设实施纲要》《新时代爱国主义教育实施纲要》要求融入法规起草中。邀请中宣部领导和纲要起草专家解读中央文件。加强立法宣传报道，就立法焦点问题密切公众互动，及时将民意结果吸收到起草中。央视等媒体对立法做了专题报道，微博微信等网络媒体信息近6000条，为制定法规凝聚共识，为普法奠定基础。
三、立法思路和主要内容
《条例(草案)》坚持党建引领，发挥党组织领导核心作用；突出首都特色，注重总结本市精神文明建设成果；强化全社会主体责任，建立共同参与的社会治理格局；正向激励和负向惩戒相结合，增强责任刚性；体现综合性强，倡导和规范并重，保障与促进并行，教育在先、惩戒在后、递进式处罚的促进型社会立法特点。
《条例(草案)》共六章六十五条，分为总则、文明行为规范、不文明行为治理、保障与促进、法律责任和附则。主要内容如下：
(一)关于总则
一是明确适用范围、定义。条例适用于本市文明行为促进及其相关工作，所称文明行为是指以社会主义核心价值观为引领，维护公序良俗，树立新风正气，推动新时代社会文明进步的行为。二是强调总体要求。弘扬习近平总书记评价首都市民“热情开朗、大气开放、积极向上、助人为乐”的优秀品质，落实蔡奇书记关于建设首都精神文明首善之区的要求。三是突出了党建引领。坚持党委统一领导、政府组织实施、部门各负其责、社会协同推进、群众共同参与的工作格局。四是明确五项工作原则和全社会共同责任。对各部门和基层职责做了规定。
(二)关于文明行为规范和不文明行为治理
文明行为具有时代特点，范围广泛，社会对不文明行为的看法和要求也因时因地变化，立法不可能一一覆盖。《条例(草案)》依据民意调查普遍认同的排名结果，通过概括加列举的方式，尝试通过立法划定法律和道德调整范围。
对文明行为，分为鼓励倡导和基本规范两个层次。一是突出首都特色，提出了热爱祖国、热爱首都的政治要求；倡导单位和个人践行社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德。二是明确在环境卫生、公共秩序、交通出行、文明社区、文明旅游、文明观赏、文明用网、文明就医等八个领域的基本行为准则。
对不文明行为，依据民意共识，对市民普遍厌恶的顽症痼疾和陈规陋习进行精准画像，与第二章基本行为规范进行正反对比呼应，再次突出随地吐痰、乱扔废弃物、共享单车乱停放等六个领域的二十四项不文明行为，确定治理重点。并授权政府可以就重点治理的范围、区域等作出具体规定。
(三)关于保障与促进
一是以保障促文明，规范各方主体责任。明确加强公共设施、公共服务和公共场所的基础保障；突出教育、网络、大型活动、爱国主义基地等重点领域建设；促进行业组织、公共场所和公共服务企业等社会组织和团体作用发挥；设定共享单车、快递外卖等企业主体责任。二是以制度促实践，总结提升本市经验。确立了文明实践、文明创建、文明引导、测评与清单、表彰奖励、文明记录、联合惩戒等七项工作制度机制。三是以措施促管理，明确处理途径。规定个人举报途径，执法相对人配合义务，公共场所、公共交通、物业、保安等行业和服务企业及时劝阻、制止不文明行为的权利义务等。
(四)关于法律责任
《条例(草案)》作为一部文明行为基础法规，涉及其他法律法规规章共53部，法律责任部分主要涉及12部，立法工作专班将本次立法涉及的相关法律法规对应条款，梳理成汇编，供常委会会议审议参考。同时，为保障法规实施的可操作性，做好与其他法律法规的有效衔接，对法律责任做了三个层次的处理：
一是在第五十四条中作出原则性指引。对不文明行为，其他法律、法规有处罚规定的，从其规定，《条例(草案)》不再重复。违反《条例(草案)》第三章规定的，可以在法律、法规规定的行政处罚幅度范围内从重处罚。
二是设立了新的罚则。对于上位法或其他地方性法规未明确规定处罚措施的不文明行为，如从建筑物向外抛物、居住区乱堆乱放、快递外卖等企业未有效履行相关管理职责等予以处罚，并规定了公开曝光、约谈整改、社会服务等处理措施。
三是提高处罚额度。针对部分重点治理的不文明行为，调研中普遍反映相关规定处罚过轻，要求对随地吐痰便溺、乱扔废弃物、在禁止吸烟场所吸烟和共享单车乱停放等群众普遍厌恶的顽症痼疾加重处罚。因此，除规定劝阻制止和批评曝光等措施之外，《条例(草案)》第五十六条和第五十九条提高了现有罚款额度。
为了保证本市地方性法规之间的协调统一，建议本条例审议通过后，及时启动行政处罚规定与本条例不一致的相关地方性法规的修订工作。同时，建议市政府尽早研究制定与条例配套的规章制度，以利于法规通过后有效实施。
10月29日，市十五届人大社会建设委员会第六次全体(扩大)会议审议通过了《条例(草案)》和说明；11月13日，经主任会议研究，同意提请常委会会议审议。《条例(草案)》和说明已印送各位常委会组成人员，请审议。
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