──2019年5月30日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
北京市人大社会建设委员会主任委员 丛骆骆
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
常委会在持续多年监督《北京市居家养老服务条例》落实基础上，今年继续聚焦老年人长期护理和生活照料、医护上门为老服务、老龄健康信息等问题，听取和审议市政府专项工作暨议案办理情况报告。
自3月份起，社会建设委员会在闫傲霜、侯君舒副主任带领下，通过集中调研、收集代表建议、发放调查问卷、开展专题座谈等方式，赴东城、朝阳等5个区，直接听取失能老年人及家庭成员、人大代表、专家学者、政府部门、基层医疗卫生机构、街道社区工作者、养老产业及行业协会等各方意见建议；委托十六区人大常委会上下联动同步开展专题调研，了解各区失能老年人底数和需求情况；抽样选取全市512位失能老年人及家庭成员进行问卷调查；与市卫健、民政、财政、医保、老龄等部门深入沟通，推动工作开展。调研中共有55位代表127人次参与，部分老龄工作代表小组成员和议案领衔代表列席市老龄委会议，积极发挥代表作用。调研共收集意见建议235条，并向市政府反馈。5月8日，社会建设委员会召开第二次(扩大)会议，讨论了市政府关于推进居家养老医养结合服务工作暨“持续深入推进医养结合，提高居家养老服务水平”议案办理情况的报告(讨论稿)。
社会建设委员会认为，自去年底以来，聚焦老年人长期护理和医护上门为老服务重点，结合机构改革进行职能调整，全市系统落实居家养老医养结合服务工作。一是积极稳妥推进长期护理保险制度建设，研究论证全市长期护理保险制度框架。二是进一步完善“三边四级”养老服务体系，补齐空白点，研究提升基层医疗卫生机构为老服务能力，健全激励机制，出台发展和规范互联网居家护理服务政策。三是基本完成市区老龄工作机构改革，正逐步统筹全市涉老政策、设施、服务和人员，推进老龄大数据汇集和应用。此外，居家失能老年人家庭照护培训、巡视探访、喘息式服务、一键式家庭医生服务、中医药健康养老工程等创新不断。
同时，调研发现和代表议案都集中反映出当前居家养老医养结合服务工作还存在以下主要问题：一是全市长期护理保障制度缺乏顶层设计，长期护理保险试点进展缓慢。市统计局2018年底的调查报告显示，养老领域居民最操心、最烦心、最亟待解决问题比例最高的三项工作是提高养老金标准，帮助老年人解决就餐家务等生活难题，加强对失能失独老年人的帮扶。今年代表议案、实地调研及问卷调查也显示，老年人支付能力与市场护理服务费用之间存在较大差距，各方反映现有医疗保险政策不能满足长期护理需求，长期护理服务供需差距大，需要加快建立长期护理保障制度和扩大长期护理保险试点范围。当前国家还未出台顶层设计，地方试点还存在筹资渠道不可持续、多项评估标准尚未统一和护理照料队伍缺乏等多方面困难。海淀、石景山区的试点参与人数少，覆盖范围窄，部分服务项目和标准有待完善，筹资方式和缴费比例未按照试点方案落实，护理服务项目的内容与重度失能老年人的实际需求还有差距，政策宣传解读不到位，知晓率不足20%。二是基层医疗卫生机构为老服务供不应求，上门服务瓶颈还未突破，全市医养服务队伍和社会力量发展不足。调查显示，全市医养服务机构“周边”覆盖率高于95%，“身边”覆盖率超过50%，“床边”医养结合服务数量少，供需严重失衡。基层医疗卫生机构为失能、高龄、特殊困难老年人提供上门服务的能力有限，缺乏明确的上门服务项目，医护人员上门服务时间少，定价机制不完善，产生法律纠纷的风险大。政策制定对服务需求侧了解不够，没有集中力量应对老年人急需的服务，失能老年人的长期护理成为家庭难题。问卷调查显示，老年人知悉或者获得家庭医生签约、上门护理、药品配送和家庭病床等服务比例不高，中心城区尚未设立家庭病床，“常见病、多发病的用药保障”、“送上门的医护服务和药品配送”、“社区家庭医生式服务”的知悉和获得率分别为50%，57%，65%；农村地区建立健康档案和家庭医生式服务的知悉和获得率为27%，部分社区卫生服务中心(站)没有上门医护服务和药品配送。医养衔接政策未有效落地，设施利用不统筹，执行监管标准不统一，使产业发展受到了影响和制约。社会力量发展还需要进一步引导和扶持，护理人员缺乏，部分服务项目未有效针对实际需求，仅围绕政府补贴政策设置，难以保障可持续性。三是医养结合服务工作统筹力度仍不够，政府各部门之间未形成有效合力。老龄工作综合性强，需要加强统筹，但实际工作中部门各自为战，工作碎片化，部门性政策或单项政策较多，实施起来缺乏统筹性、系统性、灵活性。全市有多项国家级和市级居家养老服务改革试点、医养结合试点和长期护理保险试点，但经验没有系统梳理和总结。老龄信息化建设为政府决策和社会应用服务的效果不明显，老年人就医和健康信息分散，重复采集，不利于健康管理、疾病治疗和紧急救援等服务有效开展，地区之间发展水平还不平衡。
针对以上问题，社会建设委员会提出以下建议：
一、攻克难点，加快建立完善长期护理保障制度
市政府及相关部门要完善老年人支付体系，支持养老服务消费，解决老年人生活照料和长期护理的医养结合服务难题。海淀、石景山区试点要围绕合理确定筹资渠道、缴费比例、服务项目、支付方式和资金监管等内容全面推进，为全市推广积累经验。应抓紧研究出台包括城区和农村不同区域、针对不同老年人群特点的长期护理保障制度顶层设计方案，形成具有本市特点的长期护理保险制度框架，在此基础上，全市整体部署推进长期护理保险试点工作，带动养老产业发展和劳动就业。
要分清政府、社会、个人等各方责任，谋划多元筹资渠道。从全生命周期服务需求出发，分级分类分阶段供给，明确基本养老、基本医疗、长期护理保险及各类补贴津贴的具体衔接办法和标准，以政策性和商业性长期护理保险作为基本社会保障的补充，整合政府困难救助、护理补贴、慈善捐助等各类资源，提高财政资金使用效率。
进一步摸清全市失能老年人底数，按照现有的失能发生率科学测算未来规模，为护理保险设计提供依据。要落实国家关于完善统一老年能力评估的要求，综合考虑失能、失智、残疾等状况，不断完善评估标准，加强专业评估队伍建设。
二、缓解痛点，提升居家养老医养结合服务能力
要结合城市总规详规落地，将医疗机构和养老机构毗邻或者就近规划建设。合理规划医养结合机构设施布局，加强针对失能老年人的护理院、康复院、安宁疗护机构等设施建设。
进一步明确医养结合重在医，居家服务重在护理康复，将现有巡视探访、上门巡诊、家庭护理、紧急救援等服务衔接起来，形成闭环。加快制定上门医疗护理康复服务项目和标准，加强宣传，正确引导，积极推进家庭病床、家医签约服务，加大家庭照顾培训支持力度。全力做好“互联网+护理服务”国家试点工作。进一步支持社会力量参与居家养老医养结合服务，扶持产业发展和专业运营。
加大人才培养和护理队伍建设，落实基层医疗卫生机构特别是农村医务人员激励政策。建立养老服务褒扬机制，加强医养结合服务典型宣传，形成有人干、愿意干、尊重从业人员劳动创造和社会价值的良好氛围。完善职业技能等级晋升渠道，鼓励各类职业院校设置养老护理专业、开设相关课程和建设实训基地，加强技能培训。
三、打通堵点，加强老龄工作统筹协调
充分发挥市老龄委议事协调作用，建立市级部门专项工作统筹协调机制，克服部门间壁垒和工作的碎片化、孤岛化。加强政策集成、部门配合和条块结合，针对长期护理和医护上门服务等问题，集中梳理推广全市好的经验做法。加快老龄信息化建设，完善老年人健康数据平台，实现医、养、康、护信息在全市医疗机构和服务企业之间的有效整合与共享，方便政府决策、老年人需求和企业养老服务。
着力整合社区卫生站、养老驿站等资源，通过信息联通、设施共享、人员对接等手段，打造应对老年人需求的医养结合体，真正实现让老年人和家属少跑路，让医养服务送到家。
今年的议案办理时间紧任务重，市政府及其相关部门要积极回应代表关切，压实责任分工和时间节点，以有指标、有内容、有案例、有成效的标准完成议案办理工作。要按照今年国务院政府工作报告和国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》的要求，结合常委会审议意见跟踪落实，对建立健全长期照护服务体系、提升医养结合服务能力、深化放管服改革、加大农村养老支持等议案内容进一步细化落实。
以上审议意见，供常委会组成人员审议时参考。
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