──2019年5月29日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
北京市人大教育科技文化卫生委员会主任委员 刘玉芳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为协助常委会听取和审议市政府关于中轴线文物保护情况的报告，今年3月以来，在闫傲霜、侯君舒副主任带领下，教科文卫委员会结合中轴线立法工作，会同常委会法制办和市政府相关部门，组织委员和代表对中轴线进行了多次调研，实地考察了天坛、先农坛、钟鼓楼、南锣鼓巷、前门地区等多处文物建筑和历史街区，听取了市政府相关部门、东城区和西城区政府及有关部门、故宫等文物管理使用单位、部分街道和企业等28家单位，以及市人大代表和有关专家的意见和建议。5月10日，教科文卫委员会召开第二次(扩大)会议，对市政府的报告进行了讨论，同时研究提出了委员会的意见和建议。
教科文卫委员会认为，市委市政府高度重视中轴线文物保护和申遗工作，特别是近两年将其作为落实新版城市总规、实施老城整体保护的重要抓手，加强组织领导和顶层设计，成立中轴线申遗专项工作组，组织编制《北京中轴线保护规划》《北京中轴线申遗综合整治规划实施计划》等规范性文件；积极开展文物保护和申遗综合整治行动，社稷坛、天坛、太庙、景山等市属单位的文物腾退取得重要进展，风貌整治稳步推进。市政府的报告客观总结了中轴线文物保护工作取得的成绩和存在的问题，提出的下一步工作任务切实可行。委员会同意这个报告。
同时，调研中我们发现，中轴线作为北京历史文化名城保护的重中之重，目前在文物保护利用方面还存在一些问题和不足，主要表现在：
一是文物依法保护能力和保护水平有待提升。文物保护相关责任规定明确，但落实不到位，执法不严、监管不力、部门间协同不顺的情况时有发生。一些在文物保护范围内(如皇史宬、先农坛庆成宫等)进行私搭乱建等危害文物安全的违法行为，未得到及时有效的调查处理。文物保护力量不足，保护专业化水平、科学化程度不高。
二是文物保护管理体制和社会参与机制不健全。中轴线各文物保护单位隶属关系复杂，分属不同层级、不同系统，认识不一、管理有别，缺乏有效的统一管理体制和协调机制，不符合遗产申报的相关要求，不适应中轴线整体保护的需要。社会参与中轴线文物保护利用缺乏政策支持和制度保障，处于自发状态，没有形成社会与政府齐心协力的良好局面。
三是重点文物腾退和环境治理需要加强。中轴线上14个核心遗产点中有5个存在被不当占用和使用的情况，其中先农坛仍有大部分面积被多家单位无序占用，严重影响了其自身和整个中轴线的真实性、完整性，被专家形容为中轴线的“歪肩膀”。部分文物建筑周边环境恶劣，生存在其他建筑的夹缝中，历史风貌受到破坏。
四是文物价值挖掘和活化利用不充分。部分文物保护单位存在重“物”不重“文”、重“有形”轻“无形”的问题，展陈形式单一，科技手段不多，没有充分挖掘和传播这些文物的历史信息、国家记忆、文化内涵。让文物“活起来”的办法不多，缺乏合理活化利用的制度安排，缺乏与其他业态融合发展的政策引导，文物资源促进经济社会发展的作用发挥不充分。
教科文卫委员会认为，中轴线是北京老城的灵魂和脊梁，代表中华文明精华，彰显东方建筑魅力，撑起古都历史文脉，蕴含着极其深厚的文化底蕴和突出的普遍价值，反映了中华文明关于秩序、审美、环境等方面的价值追求，至今影响和决定着北京城市发展的规划思想。中轴线沿线文物是中轴线的实体表现，是中华优秀传统文化活的载体，要以世界遗产的标准保护好、利用好这份珍贵的文化遗产。为此，提出以下建议。
一、全面提升中轴线文物依法保护能力和保护水平
完善相关法规和规划体系。要加强文化遗产保护专项立法，推进中轴线立法进程，有效提升依法保护水平。要发挥规划引领作用，不断修订完善中轴线保护规划，并与老城整体保护等其他规划搞好衔接，形成中轴线全面保护规划体系。
压实文物保护与监管责任。文物主管部门要做好对文物所有人、管理人与使用人的法制宣传和安全教育工作，确保其依法履行文物保护责任。要加强文物保护能力、保护机构建设，建立中轴线文物监测预警制度。要加大文物执法力度，对巡查中发现的违法行为要进行跟踪检查、挂牌督办，落实责任终身追究制，坚决防止违法案件久拖不决或不了了之。
加强文物保护相关部门协同联动。规划、园林、公安、安全监管、城管执法、住房城乡建设等部门要依法积极配合文物主管部门的工作，主动对接中轴线文物保护需要、综合整治要求和风貌管控标准，形成横向畅通、协同有力的良性工作格局，实现文物保护与城市建设管理同规划、同部署、同实施。
提升文物保护专业化和科学化水平。要研究建立中轴线文物保护传统技艺的有效传承机制，注重培养和引进科研人才、技能人才与复合型人才。要重视现代科技在文物保护中的应用，加强对文物修缮等方面的科学研究，推动文物保护与现代科技融合创新，提高文物保护科技应用水平。
二、建立健全中轴线文物保护管理体制和社会参与机制
健全中轴线文物保护管理体制。要根据世界遗产公约和国家申遗要求，改变中轴线文保单位各自为政的管理现状，整合现有保护管理资源，理顺保护机构隶属关系，探索建立参与各方认识统一、合作密切、步调一致、长期有效的管理体制。
探索建立央地军地协调决策机制。为有效推动央地军地齐抓共治，可以考虑借鉴首都规划建设委员会或借助其平台，探索建立包括中央部委和军队单位在内的首都文化遗产保护协调决策机制，发挥组织协调和议事决策作用。
建立和完善社会参与机制。要加强政策引导和制度创新，建立社会公众有序参与机制，明确参与事项，规范参与方式，保障参与者的合法权益与合理收益，奖励作出贡献的单位和个人，使社会力量在中轴线文物保护利用工作中与政府形成合力。
三、大力推进中轴线重点文物腾退和风貌整治工作
把握好腾退整治的尺度。要依据世界遗产公约和文物保护法相关要求，明确哪些文物必须腾退，哪些不用腾退；哪些不协调建筑必须拆除或整治，哪些不用拆除或整治。鉴于中轴线是一条影响至今的发展线，真实反映了不同的历史发展阶段，因此应当尊重合理的历史沿革，风貌整治不必强求一律“复古”。在途建设项目要按照新规控制要求和风貌管控标准重新审查把关，对其建筑高度、体量、造型、色彩、功能等进行严格管控。
制定腾退整治的时间表和路线图。要在较短时期内实现重点突破，使中轴线景观和历史风貌得到明显提升。文物腾退的重点要放在问题突出的先农坛等核心遗产点上；风貌整治的重点要放在清理文物“贴身”建筑和“矮化”超高建筑上。
针对难题深化改革创新。要总结和推广成功经验，以改革创新的时代精神有针对性地化解矛盾。针对央地军地沟通不畅的问题，要主动上门对接，提供搬迁方案，将市级机关搬迁腾出来的办公场所优先用于单位文物腾退。针对居民搬迁意愿不强的问题，要完善奖励、补偿、就学就业等相关制度，使他们成为文物保护的受益者。针对财政资金保障不足的问题，要通过设立中轴线申遗保护基金等方式拓宽投融资渠道，形成政府财政资金引导、社会资本共同参与的多元投入格局。
四、有效推动中轴线文物价值挖掘与活化利用
开展中轴线文物价值专题研究。要组织专业力量深入系统挖掘中轴线及各核心遗产点所蕴含的历史信息、国家记忆、文化内涵和精神力量。要做好中轴线文物历史资料整理工作，深化中轴线文物古迹发掘，丰富中轴线文化内涵。
拓展文物价值展示和传播手段。要推动中轴线未开放文物、腾退后文物的开放利用，增强文物的活力和可持续使用价值。要充分运用现代科技和信息技术挖掘文物展示潜力、创新文物展陈方式，并通过互联网、新媒体、影视艺术作品等讲好中轴线故事，实现中轴线文物价值全方位、全媒体传播。
推动中轴线文物保护利用融入经济社会发展。要积极探索文物合理活化利用的新机制、新办法，重点推动中轴线文物与非物质文化遗产、与文化创意产业、与旅游服务业、与老字号企业等业态融合发展，鼓励文物保护单位为非遗传承传播、文化创意创作提供平台与资源，实现物质文化遗产与非物质文化遗产、优秀传统文化与现代创新文化的完美结合，发挥好促进首都经济社会高质量发展的作用。
以上意见和建议，供常委会组成人员审议时参考。
收藏
打印