——2019年5月29日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
北京市人民政府副市长 张家明
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表市人民政府，向市人大常委会报告关于“大力促进源头减量，强化生活垃圾分类工作”议案办理工作情况。
自2016年12月21日，习近平总书记在第14次中央财经领导小组会议上提出“普遍推行垃圾分类制度”的重要指示精神以来，市人大高度重视并全力支持本市垃圾分类工作。2017年，市人大组织开展了《北京市生活垃圾管理条例》执行情况的执法检查。2018年，对执法检查审议意见的执行情况进行了调研。2019年，市十五届人大二次会议期间，由128人次代表联名提出，涉及强化生活垃圾分类的议案共计7件(议案编号为9、34、36、38、43、57、77)，经议案审查委员会审查、大会主席团决定，将7件合并为“大力促进源头减量，强化生活垃圾分类工作”1件议案交市政府办理。市政府高度重视议案办理工作，责成市城市管理委为主办单位，市发展改革委等14个部门联合办理。
在议案办理过程中，市人大李伟主任、刘伟副主任亲自督办，先后带队到街道社区、党政机关、学校和垃圾处理设施进行现场调研，组织管理部门、街道、社区、企业和专家学者召开座谈会，听取垃圾分类实践情况和意见建议。市人大城建环保委和人大代表在议案办理过程中提出了许多宝贵意见。在充分吸纳代表建议和相关部门会办意见的基础上，形成了本议案办理报告，已经市政府第34次常务会讨论通过。
一、议案反映的主要问题
议案中反映的主要问题包括以下十类。一是当前城市生活垃圾分类在社会化、市场化等方面开始新的尝试，但是覆盖面不高，工作推进较为缓慢(第34号议案)。二是台账制度建立不健全(第57号议案)。三是监督考核指标的设置存在偏差(第57号议案)。四是发动居民开展垃圾分类效果有限(第57号议案)。五是对混装混运现象缺乏严厉惩罚措施(第34、43号议案)。六是生活垃圾处理收费制度不完善、征收标准过低，收费的强制性和规范性不够强，未能体现“污染者付费”原则。垃圾计量收费的价格杠杆缺失(第34、57号议案)。七是部分居民对垃圾分类认知度不高，垃圾治理的共识基础薄弱(第34号议案)。八是宣传动员体系仍不完备。存在“不知怎么分”和“知而不愿分”现象，分类积极性和分类质量不高(第34号议案)。九是部分环卫设施缺少权属手续。环卫设施建设改造需求急迫，而现有政策支持不足。现有垃圾场严重“超载”，新建垃圾场多受到周边居民反对而进展缓慢(第36、43号议案)。十是快递包装仍需减量，过度包装依然存在。快递行业塑料污染不容忽视，外卖行业成“限塑令”法外之地，集贸市场等仍是“限塑”死角(第9、38号议案)。
经与市人大城建环保委和领衔代表沟通，进一步聚焦问题，主要集中在四个方面：一是关于源头垃圾分类有效方法和分类效果方面；二是关于垃圾分类收费和市场化等制度建设方面；三是关于垃圾分类社会参与、公共治理和宣传动员方面；四是关于限制包装、限塑、减少一次性用品使用等源头减量方面。
二、针对议案反映问题开展的主要工作
针对议案反映问题，我市在工作推进、垃圾分类有效方法探索、制度建设和社会共治等方面进行了积极实践。
(一)垃圾分类的政府推动机制基本建立
市委、市政府高度重视生活垃圾分类治理工作。2017年2月15日，蔡奇同志主持召开市政府垃圾分类专题会时，指出“城市精细化管理从垃圾分类抓起”，强调“要开展以街道为单元的垃圾分类示范片区创建”，且每次进社区调研必了解垃圾分类开展情况。陈吉宁同志在多次调研和讲话中强调，要抓好生活垃圾分类治理工作，坚持垃圾分类管理和提高处理能力两手抓，积极支持中央单位带头做好垃圾分类工作，全市垃圾分类工作要抓紧推动。2018年9月18、19日，第18次市政府常务会和十二届市委常委会第90次会议专题研究了生活垃圾分类工作。
为落实国务院办公厅《关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》(国办发〔2017〕26号)和住房城乡建设部《关于加快推动部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》(城建〔2017〕253号)的要求，市政府办公厅在2017年10月30日印发了《关于加快推进生活垃圾分类工作的意见》(京政办发〔2017〕44号)、《北京市垃圾分类治理行动计划(2017-2020年)》，全市形成了包括目标体系、强制分类、示范片区创建、各品类和各环节管理、城乡统筹、政策机制、宣传动员、全民参与和社会共治在内的系统推动垃圾分类工作的基本框架。
加强对生活垃圾分类工作的组织领导，建立了由主管副市长任总召集人、30多家委办局组成的北京市垃圾分类推进工作联席会议制度，制定工作计划，明确工作标准，加强督促检查，统筹推进全市垃圾分类工作。先后4次召开全市联席会议，制定垃圾分类治理任务书等84项工作部署类文件，将垃圾分类纳入各区年度责任书和政府绩效考核内容。市城市管理委按照“日抽查，月报告，季考评”的工作要求，对各区分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的日常运行情况进行检查，并对各区基础管理情况进行检查考评，综合每月运行管理检查结果及自查管理情况定期通报。每季度管理和执法部门联合开展强制分类市级督导及执法检查。各区建立了相应的工作机制，由区长或主管区长牵头，区级部门协同，街道(乡、镇)建立专班，创新开展工作。
(二)积极探索源头垃圾分类
通过在东城区建国门街道、崇外街道，西城区新街口街道，朝阳区劲松街道，丰台区东高地街道，石景山区八宝山街道，怀柔区泉河街道，延庆区百泉街道等示范片区的创建，探索形成了四种行之有效的垃圾分类投放模式。一是建立有人值守的垃圾分类驿站效果突出，居民分类投放正确率高，再生资源交投便利，兼具垃圾称重计量和积分奖励功能，方便有意愿的居民参与垃圾分类，从而形成了稳定的垃圾分类基础参与人群。二是采用撤桶撤站方式，实行定时定点流动收集，最大程度的实现垃圾回收不落地。三是采用上门或定点回收再生资源、厨余垃圾等方式，最大限度的方便群众分类、提高回收量。四是在部分有条件的小区设置垃圾分类智能投放箱，减少人工成本，扩展垃圾分类服务范围。这几种方式，充分借鉴了境内外垃圾分类的成熟经验，且都是根据所在地居民的意愿确定的，取得了较好的效果。在示范片区源头垃圾分类实践中，普遍采用了购买社会第三方服务的方式，弥补了基层运行管理人员的不足。虽然现阶段第三方企业的服务范围有限，尚未形成规模经济，成本相对较高，但是随着基层垃圾分类模式不断优化，企业服务规模扩大和服务质量不断提高，将在降低运营成本的同时，带动越来越多的人参与垃圾分类。
(三)垃圾分类取得了一定成效
在党政机关等公共机构开展生活垃圾强制分类。一是党政机关率先实施强制分类。2017年以来，配合中直机关事务管理局和国家机关事务管理局，举办中央及国家机关垃圾分类工作培训会，组织相关区政府和街道，对接服务134家中央机关和650家二级单位开展生活垃圾强制分类工作。推进118家市级和1660家区级党政机关开展强制分类，制定了北京城市副中心行政办公区垃圾分类方案并组织实施。二是推动社会单位，包括1064个学校和271个医院实施垃圾强制分类。三是推动商业旅游人员密集场所，包括528个商超和446个旅游景点开展垃圾强制分类。四是在特殊区域推行垃圾强制分类。在使馆区和外交公寓组织开展垃圾分类，外交官和家属积极响应和参与。2018年，我市顺利通过国家机关事务管理局对全国各省市的党政机关垃圾强制分类工作考核，并取得全国第一的成绩。
积极开展垃圾分类示范片区创建工作。一是出台政策办法。市城市管理委印发了《北京市生活垃圾分类示范片区创建考核验收办法》《北京市生活垃圾分类日常运行管理检查考核评价办法》，会同市财政局出台了《北京市生活垃圾处理调控核算平台资金核算管理办法》和《北京市生活垃圾分类、减量以奖代补资金管理办法》。二是选择试点示范。街道(乡、镇)组织开展示范片区基础信息普查，建立台账，摸清示范片区的建筑、人口、垃圾分类责任主体等底数情况。因地制宜确定居民小区垃圾分类投放方式，进一步优化垃圾分类桶站设置和管理，建立居民分类投放垃圾的基本规则。明确物业公司垃圾分类服务管理主体责任，或采用政府购买社会第三方服务的方式，落实分类收集，指导居民正确投放，向居民宣传垃圾分类知识。建立环卫专业运输和社区垃圾收集的有效衔接，打通垃圾收运体系的“最后一公里”，着力解决“混装混运”问题。三是推进垃圾分类和再生资源回收“两网融合”，集中的再生资源分拣中心规划已经完成选址，为今后替代低、小、散的非正规再生资源回收市场和收运队伍打下了基础。2018年底，开展示范片区创建的街道(乡、镇)总数达到100个，全市垃圾分类制度覆盖达到30%。各区基本搭建了分类投放、收集、运输、处理体系，正在指导示范片区按照创建标准要求，逐步提高居民参与率和强制分类覆盖率。农村垃圾分类试点持续推进，门头沟、怀柔、延庆区作为住建部确定的首批农村垃圾分类和资源化利用示范区，今年将启动验收工作。在住房和城乡建设部对46个重点城市生活垃圾分类考核工作中，2018年底我市排名第六。
(四)在推进垃圾分类市场化进程和制度创新方面有所突破
鼓励采取政府与社会资本合作、政府购买服务、特许经营等方式，引入市场竞争机制，提升垃圾分类整体水平。截至目前，全市共招标垃圾分类第三方服务308包，有三十多家垃圾分类专业公司参与了垃圾分类等业务，促进了我市垃圾分类市场化、专业化和社会化进程。开展垃圾全流程精细化管理系统建设，逐步建立排放登记制度，搭建全市统一的调控核算平台、扩大垃圾分类收费价差、对减量进行以奖代补等一系列政策的出台，为今后完善垃圾收费制度创造了条件。
(五)加强宣传，民众垃圾分类意识逐步提高
一是充分发挥党建引领作用，借助党员“双报到”，在全国率先将垃圾分类纳入基层党建工作。二是落实基层治理机制，推行“一长四员”治理模式，全市共招募垃圾分类宣传员、指导员、分拣员、监督员和楼门长(街巷长)等专职和志愿人员27869人，充实了基层动员力量。三是营造舆论氛围，在《北京日报》连续刊发5期垃圾分类系列专版，组织媒体专访17次，发布垃圾分类相关新闻676篇，利用新媒体发布垃圾分类相关文章208篇，街道(乡、镇)组织垃圾分类宣传活动4399次。四是创立垃圾分类的形象品牌——章鱼宝宝“分小萌”卡通形象，在中小学生中产生了良好的反响。
三、当前存在的突出问题
我们充分认识到，垃圾分类任重道远，特别是代表们普遍关心的涉及生活垃圾管理立法和深层次治理的问题，包括如何落实居民的切实参与；如何建立有效的运行机制，实现有效投入，改变垃圾分类投入大、收效微的现状；如何实现源头减量，使垃圾分类真正成为影响末端治理的有力措施等，这些问题恰恰是当前垃圾分类工作的痛点和难点。
(一)全民参与垃圾分类的制度基础依然薄弱
目前的法规中规定了生活垃圾分类管理责任人的责任和罚则。但物业等管理责任人对居民个人参与垃圾分类缺乏有效的管理手段，压力传导不够。对居民个人参与垃圾分类只有鼓励和倡导，缺乏约束和强制，导致垃圾分类居民参与率增长缓慢。同时，居民源头垃圾分类质量不高，影响到末端资源化处置。
(二)垃圾分类的市场机制尚未形成
提高厨余垃圾和可回收物分出量是实现垃圾减量的主要途径。其中可回收物作为垃圾分类的基本品类，具有废物和资源双重属性。由于生活垃圾和再生资源尚未实现真正“两网融合”，专业规范的回收企业与“低、小、散”游商在市场竞争中不具备优势，导致回收渠道不畅通，需要在垃圾向资源的转换过程中，城市管理和市场管理共同发力，建立基于市场机制的可回收物专营政策，在规范收运环节的许可方式，再生资源分拣中心的设施规划、项目投资机制、运营管理模式，以及对分拣后形成的再生资源的市场监管政策等方面加以明确。
(三)垃圾源头减量还缺乏有力的政策支撑
不论是落实生产者责任延伸，还是污染者付费，既涉及到中央政府和地方政府的权限划分，又涉及到相关政府部门的协同机制建立。目前仅依靠城市管理部门的呼吁、倡导和宣传，难以形成贯穿生产、流通、消费各领域的综合政策，发达国家普遍采用的包装物押金返还等垃圾源头减量措施，尚未成为相关部门的研究和关注重点，在我市应用还缺乏有力的政策法规支撑。
四、推进垃圾分类工作具体措施
立足于精治、共治、法治要求，需要从以下七个方面加快推进垃圾分类工作,以确保取得实效。
(一)继续深化党政机关强制分类
巩固党政机关强制分类成果，继续发挥北京市服务中央国家机关的优势，与中直管理局和国管局建立强制分类日常检查、信息反馈机制。各区政府协助各实施单位与分类收运单位建立工作对接，并做好分类运输、分类处理环节的统筹协调。坚持市、区级党政机关垃圾强制分类示范引领，推动学校、医院等公共机构以及商业办公楼宇、旅游景区、酒店等经营性场所开展垃圾强制分类，逐步实现全覆盖。
(二)示范片区创建工作提速提质对标出效果
到2019年底，在总计224个街道(乡、镇)开展示范片区创建工作，占全市街道(乡、镇)总数的60%以上。严格落实示范片区创建的工作流程和验收考核标准，通过验收的示范片区要经得住看，经得住查，经得住称，切实起到典型示范引领作用。强化示范片区日常运行管理检查考核，巩固创建成果。建立垃圾分类“周检查、月调度、季通报”制度，层层传导压力，不断提高居民垃圾分类知晓率、参与率和正确投放率，突出垃圾分类效果。结合落实乡村振兴战略、美丽乡村建设和农村人居环境整治，在全市500个行政村开展垃圾分类。2019年实现全市97%的行政村生活垃圾得到有效治理，门头沟、怀柔、延庆区通过农村生活垃圾分类和资源化利用示范区验收，完成全市162处非正规垃圾堆放点75%的治理任务。
(三)加快构建垃圾分类末端处置能力
2018年，全市生活垃圾清运量929.42万吨，日均清运量2.55万吨，同比增长3.07%，无害化处理率达到99.94%。截至2018年底，垃圾处理设施设计总处理能力为28591吨/日，其中焚烧12650吨/日、生化5550吨/日、填埋10391吨/日，基本满足各类垃圾分类处理需求。2019年，我市将加快阿苏卫、密云、顺义二期等垃圾焚烧厂调试，尽早实现满负荷运行，新增焚烧处理能力4300吨/日，年底将达到16950吨/日。同步推进房山综合处理厂、海淀建筑垃圾资源化项目建设，力争年底主体完工。今年还将平稳有序推进通州二期、顺义三期、大兴循环经济产业园和丰台等项目建设。不断提升垃圾粪便处理设施运营管理水平，加大臭味排放控制，提升渗沥液处理能力。推进源头垃圾分类投放点和再生资源交投点的融合，促进垃圾分类投放站(间)、垃圾分类收集房、密闭式垃圾分类清洁站兼顾再生资源回收功能。落实属地责任，推进再生资源分拣设施规划布局，加快分拣中心建设。
(四)坚定推进全流程精细化管理体系建设
按照“一图、一库、一网”的标准化设计，搭建市-区-街三级联动的生活垃圾治理全流程精细化管理系统。通过对小区垃圾桶、垃圾楼、转运车辆加装身份识别和称重计量设备，对责任主体产生的各类垃圾进行全流程实时监管，对垃圾排放数据进行统计，对垃圾分类效果进行监控，逐步实现垃圾分类动态数据进入大数据“驾驶舱”。以精细化管理促进环卫业务流程再造，为实现全市各类垃圾物流调控、完善垃圾收费制度提供技术支撑。
(五)健全垃圾分类的市场运行机制
完善垃圾分类价格机制，试点探索餐厨垃圾全量收费改革。完善定额标准体系，实行事企分开，开放市场，建立国有企业与社会企业公平竞争的机制。按照准公益性定位，研究基于市场的再生资源专营政策，以及再生资源分拣中心的投资政策，打开通道，欢迎社会专业垃圾收购等力量加入到垃圾分类当中来，使愿意参与、有能力参与、规范参与垃圾分类企业“进得来、收得着、出得去”。
(六)完善全民参与的共治机制
总书记强调，垃圾分类工作要成为新时尚。我们要全面动员，多管齐下。一是会同首都精神文明办，加强社会宣传动员，加大各类媒体的公益宣传力度，采用各种方式普及垃圾分类知识，充分发挥生活垃圾处理循环园区的宣传教育展示功能。二是以社区党组织为领导核心，通过党建引领发动居民委员会，组织居民参与垃圾分类。三是畅通社会组织的社区参与渠道，将垃圾分类纳入志愿服务行动，发挥“一长四员”日常的入户宣传、现场指导、投放监督作用，强化“绿袖标”的指导功能，弱化二次分拣功能。四是垃圾分类从娃娃抓起，将垃圾分类知识和要求纳入学前及义务教育课程体系，开展“小手拉大手”等社区共建活动，把学生和家庭成员垃圾分类情况向学校和社区双反馈。五是通过多种方式鼓励居民进行垃圾分类。比如建立全市统一的积分管理制度，建立居民垃圾分类的信用账户，通过建立投放垃圾的行为约束机制，逐步改变居民随意投放垃圾的习惯。
(七)加强垃圾分类的法治建设
加大垃圾分类强制力度。严格落实《北京市生活垃圾管理条例》，进一步明确执法案由、执法依据和执法标准，完善执法文书，规范调查取证和自由裁量行为。健全垃圾分类日常执法检查机制，体现强制分类的强制性，加大对垃圾分类管理责任人未分类收集贮存生活垃圾、将生活垃圾交由未经许可或者备案的企业和个人进行处置等违法行为的执法检查力度。严格查处收运企业“混装混运”行为，对情节严重的要逐出市场。强化管理与执法的联动，探索建立“不分类，不收运”的倒逼机制，对未实行垃圾分类或分类不符合要求的单位，管理部门要提出整改意见，对多次违规拒不整改的，拒绝收运并移交执法部门处罚。
垃圾源头减量治理是关键，需要得到立法支持。借鉴上海等城市立法思路，要求党政机关、事业单位禁止使用一次性物品，快递企业使用电子运单和可循环使用的环保包装，商品零售场所严格执行塑料购物袋有偿使用制度。从可回收物的准公益性定位、居民垃圾分类和缴费义务、非居民生活垃圾按市场价格全成本付费、垃圾源头减量的政府推动和扶持、社会企业参与垃圾分类准入和退出机制等方面开展试点和研究，为《北京市生活垃圾管理条例》修订创造实践经验。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，普遍推行垃圾分类制度是一项长期、复杂而又艰巨的系统工程，市、区政府责无旁贷，更离不开社会各方面的理解支持和参与。我们衷心感谢市人大对垃圾分类工作的高度重视和热情支持，也希望市人大在今后的工作中一如既往的关心、支持政府工作，多提宝贵的意见和建议。我们将主动与人大代表多沟通、多交流，听取代表意见，采纳代表建议。下一步，我们将根据此次议案办理的工作思路和措施，加快研究出台相关实施方案，分解任务，逐一落实，通过不懈的努力，最终形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，全面提高垃圾分类工作水平，创造优良的人居环境。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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