——2019年3月28日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
北京市人大常委会法制办公室
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
开展规范性文件备案审查，是宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一、实现依法治国的一项重要宪法性制度。2013年以来，市人大常委会认真学习贯彻党的十八大、十九大精神，按照全国人大常委会关于备案审查工作的要求，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，保证中央令行禁止，维护宪法法律权威，维护国家法制统一。在规范备案、信息化建设、加强审查、监督纠错等方面稳步推进，规范性文件备案审查工作得到进一步加强和改进。截至2018年底，共接收备案257件规范性文件。现将有关工作情况报告如下：
一、开展备案审查工作的情况
(一)机构设置和制度建设
2011年，常委会设立规范性文件备案审查办公室，统筹协调备案审查工作。备案审查办公室主任由常委会副秘书长担任，副主任2人，分别由办公厅、法制办一名副主任兼职担任。为切实加强备案审查工作队伍建设，2016年底撤销常委会备案审查办公室，在常委会法制办公室设立备案审查处，专门负责常委会备案审查具体工作。
市人大常委会2012年制定《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，常委会主任会议同年制定备案审查工作规程。按照条例和规程，本市建立了常委会领导分管、备案审查机构统筹负责、常委会工作机构分工审查、协调配合的工作机制。明确了市政府及区人大常委会文件的报备范围、报备形式和责任分工，建立了日常备案制度。
(二)备案工作
根据备案审查条例和规程的规定，市人民政府以政府令、京政发文件形式发布的规章、决定、命令及其他规范性文件；区人大及其常委会做出的决议、决定，应当按照规定程序报市人大常委会备案。
自2013年1月1日至2018年12月31日，常委会共接收报送备案的规范性文件257件，其中市政府报送备案的规章和决定37件、其他规范性文件203件；各区人大常委会报送备案的决议17件。2018年，共接收报送备案的规范性文件20件。报备率100%。市政府和各区人大常委会按照法律法规规定，积极做好规范性文件报送备案工作，切实做到“有件必备”。经常委会有关工作机构审查，未发现备案规范性文件存在与上位法相抵触或其他不适当问题。
此外，市人大常委会法制办公室积极推进现行有效市政府规章电子报备工作，督促市政府法制办按时报送228件现行有效政府规章。推进规范性文件备案目录向社会公开工作。继2017年5月首次在市人大常委会门户网站公布常委会2016年度备案的规范性文件目录后，继续逐年公布备案的规范性文件目录，自觉接受社会监督。
(三)审查工作
1.依职权审查，也称主动审查。2013年至2017年，由常委会有关工作机构对22件政府规章和4件修改规章的决定进行主动审查，提出书面审查意见。2017年12月，以本市备案审查信息平台试运行为契机，进一步加大主动审查力度，扩大主动审查范围，对报送备案的规章、京政发文件全部开展主动审查，切实做到“有备必审”。增加常委会法制办公室作为审查主体，建立了常委会有关工作机构和法制办公室共同审查的“双轨”制审查机制。通过主动审查工作，使市政府更加重视制定规范性文件的依法性和规范性，维护了国家法制统一。
2.依申请审查，也称被动审查。2013年以来，收到公民提出的审查建议共13件。除不属于审查范围、不符合开展审查条件的以外，对7件审查建议开展了研究或审查。包括对公民提出的《北京市物业管理办法》《〈北京市见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》等开展了审查。2018年，对公民提出的《北京市行政规范性文件备案规定》等2件规范性文件进行了研究。
(四)对区人大备案工作指导
2016年底至2017年初，16个区人大常委会将原有内务司法办公室调整为法制办公室并加挂备案审查办公室牌子，统一承担区人大常委会的备案审查工作。市人大常委会法制办公室坚持通过回答电话询问、当面座谈沟通等方式，答疑释惑，具体指导区人大备案审查工作。帮助明确备案范围和标准、建立制度机制、梳理工作程序，各方面工作都在进一步规范当中，并已取得积极的进展。
(五)备案审查信息平台建设工作
全国人大高度重视备案审查信息平台建设工作，2016年起连续三年发函推进平台建设工作。根据全国人大部署，常委会积极推进备案审查信息平台建设工作。法制办会同办公厅信息中心制定了本市备案审查信息平台建设方案，于2017年10月底开发完成报备管理、备案管理、分送审查等功能，法制办公室分别组织了对报备人员和审查人员的系统使用培训。信息平台自2017年12月1日开展试运行，实现了新增规范性文件的网上电子报备和逐件审查，细化了审查的具体标准，提高了备案审查工作效率和审查质量。
二、加强备案审查工作的主要做法
(一)坚持党对备案审查工作的领导
备案审查工作中遇到的许多问题政治性很强，涉及党的领导、历史遗留问题、立法体制、行政管理体制和司法体制等问题，需要旗帜鲜明讲政治，始终坚持党对备案审查工作的领导。常委会党组和主任会议高度重视备案审查工作，2018年12月，常委会党组专题听取备案审查工作报告，主任会议多次研究公民审查建议的办理情况。
(二)以合法性审查为主，兼顾合理性审查
重点从“法权、法条、法意”三个方面，审查有关规范性文件在是否存在超越法定权限，与上位法相抵触，违背法定程序等情形。对审查中发现存在与法律相抵触或者不适当问题的，积极稳妥作出处理。例如，根据公民提出的审查建议，开展对《〈北京市见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》审查，认为规章设定见义勇为“30个工作日”的申请时限限制，使得超出时限的见义勇为行为得不到认定，不利于对见义勇为人员合法权益的保护。根据这一审查意见，市政府及时对政府规章作出了修改。这项审查工作是北京市首例由公民提出申请，市人大常委会进行审查，推动政府规章作出修改的典型案例。在合法性审查基础上兼顾合理性审查，回应社会关切，促进社会和谐。只要审查中发现问题，积极与文件制定机关沟通，采取多种方式，切实做到有错必纠。每件审查建议均在审查结束后及时反馈提建议人。
(三)发挥首都资源优势，促进备案审查工作民主化科学化
审查工作中，往往会涉及专业性较强的规范性文件，为提高审查意见的科学性，近几年我市在审查建议办理中邀请相关专家参与，充分听取意见已经形成工作制度。法治建设顾问等专家的参与，协助辨析事理与法理，增强审查意见的权威性、说服性和公开性，促进了备案审查工作民主化科学化。
(四)完善工作机制，构建备案审查工作格局
备案审查工作中不断完善相关工作机制。主要有：一是共同审查。充分发挥备案审查工作机构统筹功能和常委会工作机构专业优势，共同研究处理备案审查工作中发现的问题。常委会有关工作机构高度重视审查工作，在审查时限内及时开展审查，有的还专门研究制定了内部具体审查工作流程。二是凝聚共识。注意做好备案审查工作中的沟通。办理审查建议时，征求规范性文件起草、制定、执行部门的意见，保持与提出审查建议的市民的联系，通报审查工作进展。三是争取指导。研究审查处理意见时，采取多种形式征求意见，获得上级立法机关的指导。四是主任会议决策。依法将研究意见提交常委会主任会议或主任专题会议讨论。将主任会议研究同意的意见作为最终审查意见送交制定机关研究处理或者向提建议人反馈。
三、下一步工作考虑
本市规范性文件备案审查工作虽取得了一定进展，但还存在备案审查制度化建设需要加强，备案审查衔接机制不够完善，报送备案不规范、不及时的情况仍有发生，工作力量不足等问题。下一步，主要从以下方面加强和改进备案审查工作：
(一)加强备案审查制度建设，完善工作规范
全国人大常委会正在调研并将适时出台备案审查工作规范。下一步，需要在对本市“两院”制发规范性文件情况进行初步调研的基础上，紧密关注全国人大常委会关于备案审查制度建设的进程和部署，加强调查研究、健全工作机制、细化审查标准、健全审查程序、明确纠错环节，为开展备案审查工作提供明确、协调、统一的规范。
(二)加强审查研究和处理工作，强化纠错刚性要求
加强沟通、强化协作，推动常委会各工作机构和法制办公室形成审查工作合力。发现存在违法或者不适当情形的，及时向制定机关提出书面研究意见或审查意见，对经审查确实存在需要纠正的问题的，坚决依法予以纠正。对于审查要求和审查建议，认真研究、处理并及时进行反馈。
(三)推进备案审查信息平台建设，提高工作效率
建设备案审查信息平台既是全国人大常委会的统一要求，也是加强市人大常委会备案审查工作的现实需要。下一步，一是推进现行有效规范性文件数据库建设。二是开发辅助审查功能，提高审查工作效率。三是完成与全国人大系统的全面对接，推进工作及时跟上全国人大备案审查工作制度和能力建设的整体步伐。
(四)加强备案审查队伍建设，提升工作能力
当前，备案审查工作任务明显增多，备案审查难度明显增大。规范性文件备案审查工作政策性、法律性和专业性强，没有一批高素质的专业人员，很难承担起日益繁重的审查职责。要加强备案审查工作人员的学习和培训，深化备案审查工作研究，提高备案审查能力。
特此报告。
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