关于《北京市城乡规划条例(修订草案)》的说明

——2018年11月21日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第九次会议上

北京市人民政府副市长 殷勇

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市城乡规划条例(修订草案)》(以下简称修订草案)作如下说明：

　　一、立法背景

　　2017年9月13日，党中央、国务院批复《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称“城市总体规划”)。批复集中体现了习近平总书记两次视察北京重要讲话和在中央政治局常委会会议审议北京城市总体规划时的重要讲话精神，是党中央、国务院面向未来对首都发展作出的重大决策部署。

　　新一版城市总体规划紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，进一步确立“四个中心”的首都城市战略定位，重申“四个服务”的基本职责，为北京城市发展及规划、建设和管理工作指明了方向，提出了要求。《北京市城乡规划条例》(以下简称《规划条例》)作为本市规划、建设和管理的基本依据，依照新一版城市总体规划进行修订是必要的。修订《规划条例》是贯彻落实党中央、国务院批复精神和城市总体规划的基础性工作，是城市总体规划的新思想新理念新要求指导首都发展新实践的系统性方案，是完善城市合理布局，确保“一张蓝图干到底”的制度性保障。

　　二、立法工作情况

　　市人大常委会高度重视城乡规划的贯彻落实工作，将修订《规划条例》作为年度审议项目。在《规划条例》修订的调研起草过程中，市人大常委会城建环保办、法制办全程跟进，多次参与专题调研和研究论证，对修订工作给予了具体指导和帮助。

　　市规划国土委形成《规划条例》修订草案送审稿报送市政府审查后，市政府法制办按照立法工作要求开展了一系列工作：一是通过首都之窗和市政府法制办门户网站公开征求社会公众意见。社会公众对修订工作普遍持支持态度，并要求加大对违法建设的惩处力度。二是书面征求中央和国家有关机关、区政府、市政府部门、开发区管委会等方面的意见。三是以座谈会等形式专门听取区政府部门、街道乡镇等基层单位的意见，特别就街道、乡镇以及有关执法机关的职责界限、工作衔接协同和执法程序等问题进行充分研讨。四是就正在搭建的违法建设的快速处置、自治组织的责任界定以及代履行、公益诉讼及联合信用惩戒的适用、强制执行费用的负担等重点问题与市人大常委会相关工作机构、市高院和市四中院等进行多次研究、沟通和协调，并将解决路径提交市政府立法工作专家委员会审核。专家们总体肯定《规划条例》修订的基本思路，认为拟提出的管理措施基本可行，加强了对城乡规划、建设的管控力度，提高了违法建设成本，符合维护城乡规划权威性和严肃性的要求。在法律审查工作期间，陈吉宁市长等多位市领导多次召开会议专题研究《规划条例》的修订工作，对修订的基本思路、主要制度设计等进行把关定向、明确要求。

　　综合各方面意见，经反复研究、论证，形成了修订草案。修订草案已经2018年11月6日市人民政府第22次常务会议讨论原则通过。会后，根据市政府常务会的意见，对修订草案又做了进一步修改，提请今天的市人大常委会会议审议。

　　期间，刘伟副主任组织召开专题会议，听取《规划条例》修订工作情况汇报，对立法工作给予了全方位的指导。

　　三、修订思路和主要内容

　　(一)修订思路

　　此次修订工作遵循以下思路：一是坚持对标对表，将城市总体规划的内容及党中央、国务院的批复精神具体体现到修订草案的制度设计中。二是坚持巩固完善，固化本市营商环境改善和工程建设项目审批制度改革成果。三是坚持问题导向，重点解决城市规划、建设和管理领域存在的突出问题。

　　(二)修订的主要内容

　　修订草案共7章85条，包括总则、城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改、监督检查、法律责任和附则。修订的主要内容如下：

　　1.落实城市总体规划新思想新理念新要求

　　一是，调整城乡规划编制体系，将城乡规划分为城市总体规划，分区规划，详细规划，乡、镇域规划，村庄规划，特定地区规划和专项规划。(第2条)

　　二是，明确本市“四个中心”的城市战略定位，并要求城乡规划建设以城市战略定位为依据。(第3条)

　　三是，重申总体规划确定的规划建设指导思想。强调城乡规划建设围绕推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局；坚持以人民为中心的发展思想，树立新发展理念，高水平建设城市副中心，实施京津冀协同发展战略，控制城市规模，转变发展方式，坚持精治、共治、法治，建设国际一流和谐宜居之都。(第4条)

　　四是，体现加强历史文化名城保护的要求。规定城乡规划建设应当强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色，建立健全保护实施机制，保护历史文化遗产和传统风貌，完善涵盖老城、中心城区、市域和京津冀的历史文化名城保护体系。(第6条)

　　五是，建立重大事项请示报告制度。明确首都规划建设实施的重大事项，应当依照规定向党中央、国务院请示报告。(第7条)

　　六是，建立常态化的城乡规划体检评估机制。确立“一年一体检、五年一评估”的体检评估机制，参照体检评估结果对规划实施工作及时修正，提高规划实施的科学性。(第44条)

　　2.根据城市总体规划完善城乡规划编制和管理

　　一是，建立健全全域管控的规划编制体系。强调实现全域管控、分层分级、多规合一；强调统筹地上地下、平战结合与平灾结合，强调统筹各类基础设施、公共服务设施、公共安全设施建设。(第14、15、16、17、18、19条)

　　二是，突出首都功能核心区和城市副中心在规划管理中的地位。针对城市总体规划确立的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，以及对首都功能核心区和城市副中心在规划层级、组织编制等方面的特殊要求，细化规划编制要求。(第14、16、17条)

　　三是，针对规划编制体系变化引入城市设计的要求。在控制性详细规划下引入城市设计。城市设计体系贯穿城市规划建设管理全过程，各层级城市设计经批准后纳入相应层级的城乡规划。(第19、24、26条)

　　四是，完善农村规划管理的审批制度。乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设，向乡镇政府提出申请，由规划国土部门核发乡村建设规划许可证。村民使用宅基地建设村民住宅，由乡镇政府批准。具体办法由各区人民政府结合实际情况制定。(第35条)

　　3.巩固营商环境改善和工程建设项目审批制度改革成果

　　一是，取消建设用地规划许可证。建设单位取得国有土地使用权，即意味着获得用地许可，建设用地规划许可已不再具有独立存在的意义。

　　二是，统筹协调建设需求和多部门管理要求，通过建立多规合一协同平台工作机制，制定建设项目的规划综合实施方案，并适时向社会公布。不再单独编制修建性详细规划和规划条件，相关要求纳入规划综合实施方案。对符合规划综合实施方案要求的工程建设项目，规划国土行政主管部门应当在7日内直接核发建设工程规划许可证。(第26、33条)

　　三是，减少申请材料以及申请材料的不确定性要求。申请核发选址意见书，不再要求建设单位提交建设项目批准或者核准文件以及有关部门同意申请单位作为项目建设主体的批准文件，规划国土行政主管部门通过多规合一协同平台，实现上述信息的内部推送和交换。(第31条)申请建设工程规划许可证，不再要求提交使用土地的有关证明文件和建设项目批准、核准或者备案文件，同时对申请材料不再保留“法律、法规、规章规定的其他材料”的兜底性条款。(第33条)

　　四是，建立建设工程竣工联合验收机制，对申请竣工联合验收的建设项目，实现一次申请、集中验收、统一确认，出具联合验收意见。(第38条)

　　4.完善违法建设查处手段，提高违法成本

　　一是，针对街道和村委会、居委会的不同性质，区分不同责任。首先，明确街道、乡镇的巡查、制止以及组织查处和具体查处责任。街道办事处对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并统筹协调相关执法部门依法予以处理；乡镇政府对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。第二，发挥村委会、居委会的自治作用。村委会、居委会通过村规民约规定辖区内禁止违法建设，对违法建设有权予以制止，并报告乡镇政府、街道办事处。第三，细化业主委员会和物业管理企业的民事手段。(第57条)

　　二是，丰富执法手段，及时遏制违法建设。首先，对正在搭建的违法建设设定快速查处机制，责令当事人立即停止建设、3日内予以拆除或者回填；当事人逾期未拆除或者回填的，可以查封施工现场、扣押施工工具、7日内拆除或者回填。(第65条)第二，对部分违法建设可以适用代履行。比如，违法建设当事人经催告仍不拆除违法建设，其后果已经或者将危害公共安全、造成环境污染或者破坏土地资源，执法机关可以代履行拆除违法建设；道路、河道、航道或者公共场所的违法建设需要立即清除的，可以立即实施代履行予以拆除。(第71条)

　　三是，提高违法建设当事人的违法成本。首先，对城镇违法建设在特定情况下设定没收违法收入的处罚。违法建设未出售或者出售所得价款明显低于周边同类型房地产市场价格的，执法机关委托有资质的评估机构参照委托时周边同类型房地产市场价格进行评估确定。(第66条)第二，明确强制拆除或者回填费用、安全鉴定费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担，逾期不缴纳的，可以加处滞纳金。(第72条)第三，探索对违法建设适用公益诉讼。违法建设非法占用土地，破坏生态环境和土地资源等损害社会公共利益的，法律规定的机关和有关组织可依据民事诉讼法提起民事公益诉讼，追究损害赔偿责任。(第81条)

　　四是，强化规划的刚性约束，保证规划的执行。第一，补充规定未按照规划同步建设公共服务设施的法律责任。对应建未建的，规定：责令限期改正，处以应建部分工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；逾期不改的，处应建部分工程造价一倍以上二倍以下的罚款；对应移交未移交的，规定：责令限期移交，逾期不移交的，直接收回，并处未移交部分工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。(第75条)第二，对擅自改变规划许可确定的建设工程使用用途的情形增加限制性规定和法律责任。明确规划许可确定的建设工程使用用途不得擅自改变；不动产登记簿记载的用途应当符合规划许可证确定的使用用途。对申请行政许可事项涉及的房屋用途与不动产登记簿记载用途不一致的，相关部门不予核发行政许可；已经核发的，予以撤销。建设工程使用用途确需改变的，应当符合本市规划用途管制的有关规定。(第41条)建设工程投入使用后，违反本市规划用途管制规定的，由规划国土行政主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型缴纳土地使用权地价款；逾期不改正的，并处前述土地使用权地价款百分之五以上百分之十以下的罚款。(第76条)

　　五是，建立执法联动机制，形成对违法建设的联合打击。第一，规定对违法建设不予办理相关证照。以违法建设为经营场所的，有关部门不得办理相关证照。执法部门作出责令限期改正或者限期拆除决定的，应当通知规划国土部门暂停办理不动产登记。(第60条)第二，规定对违法建设不得提供市政公用服务。市政公用服务单位办理水、电、气、热、通讯等服务手续时，应查验规划许可证件或者不动产登记证明，对无前述合法手续的，不得提供相应服务。违规提供服务的，追究主管人员和相关责任人的责任。(第59、64条)第三，针对有关机构违规查封违法建设的情况规定了相应的限制性措施。明确任何单位和个人处置房屋和土地，不得妨碍对违法建设的查处，在依法处置房屋、土地前应向规划国土部门了解有关规划情况，涉及违法建设的，规划国土部门应当书面告知其违法建设处理后，方可处置。(第42条)第四，对违法建设当事人实施信用惩戒。执法机关将违法建设当事人受到行政处罚或者行政强制的情况共享到本市的公共信用信息平台，有关部门根据本市关于公共信用信息管理规定可以对其采取惩戒措施。(第62条)违法建设当事人逾期未缴纳强制拆除、回填等相关费用，以及受到罚款处理后在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不缴纳罚款的，执法机关可以申请法院强制执行，法院可以依法将其纳入“失信被执行人”名单。(第72、79、80条)第五，对不配合执法的行为可认定为妨碍公务行为进行处罚。当事人拒绝、妨碍、阻挠执法部门进入现场，闯入、强行进入或者破坏已查封的现场的，公安机关给予警告和相应罚款；情节严重的，处以行政拘留和罚款。(第78条)

　　修订草案已印送各位委员，请予审议。