——2016年11月23日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上
北京市人大法制委员会副主任委员 李小娟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2016年7月20日，市十四届人大常委会第二十八次会议审议了市人大农村委员会提出的《北京市气象灾害防治条例(草案修改稿)》(以下简称草案修改稿)，九位常委会组成人员发表了意见，认为此次立法贯彻了“以人的安全为核心，尊重自然规律，建设和谐宜居之都”的指导思想，落实了“科学规划建设防灾、尊重自然规律排除隐患消灾、应急反应减灾”的设计思路。草案修改稿体现了预防为主、防治结合的理念，将气候可行性论证等关键制度充实，结合北京实际，在气象灾害风险评估、风险区域划定、信息共享、隐患排查治理等方面作了修改、完善，增强了法规的可操作性。同时，对预警信息发布和传播、大型群众性活动安全保障、法律责任等问题提出了修改意见和建议。
会后，法制委员会对常委会的审议意见和其他方面意见进行了梳理，会同市人大农村委员会、市政府法制办、市气象局开展了研究论证，向有关部门进一步征求意见，结合有关法律、法规和各方面意见进行了认真研究，对草案修改稿进行了修改完善。
2016年11月1日，法制委员会举行会议，根据常委会审议意见和其他方面的意见，重点围绕相关法律法规的一致性、权利义务的对等性、法律责任的完整性、文字表达的准确性等方面对草案修改稿进行统一审议，提出了进一步修改的意见。现将审议结果报告如下：
一、关于预警信息发布和传播
有的常委会组成人员在审议中提出，当前存在预警信息发布不及时、风险点提醒不到位的现象，要健全预警信息发布和传播制度，及时进行信息发布，让公众及时防范。有的常委会组成人员提出，草案修改稿关于极端天气信息发布的规定应当进一步明确气象灾害的级别及发布单位。
法制委员会认为，国家气象局依据《中华人民共和国气象法》和《国家突发公共事件总体应急预案》制定的《气象灾害预警信号发布与传播办法》，按照“归口管理、统一发布、快速传播”的原则，明确将气象灾害预警信息发布纳入突发事件应对系统进行统一发布和传播；《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》对预警信息发布和传播也作了具体规定。经过调查了解，目前，市和区政府按照分级分区域管理模式，有一整套比较完善的应急应对体系和预警发布程序，依托市预警信息发布平台，已经统一纳入到突发事件应对系统中。本条例重在明确气象灾害预警信息发布与相关法律、法规衔接的问题。因此，建议在草案修改稿第二十四条中增加“将灾害性天气应对纳入突发事件应急指挥体系”的内容；同时，将草案修改稿第二十六条第一款修改为：“市和区突发事件预警信息发布机构按照国家和本市规定的职责、程序向社会发布气象灾害预警信息，及时向有关部门通报。”(草案修改二稿第二十四条、第二十六条)
二、关于大型群众性活动
有的常委会组成人员提出，大型群众性活动较多是本市一个特点，草案修改稿第三十三条规定了大型群众性活动的主办者或者承办者应当开展气象灾害风险评估和应急处置等内容，担心会不会增加了一项行政许可。
法制委员会认为，本条例强调将气象灾害因素纳入大型群众性活动安全工作是必要的，经调查了解，目前按照《北京市大型群众性活动安全管理条例》第八条第一款规定，活动的主办者或者承办者提供的风险评估报告包括天气因素可能对活动举办带来的影响。2012年8月，北京市大型活动综合协调小组印发了《关于进一步加强极端恶劣天气下大型活动安全监管工作的意见》，对极端天气下大型活动暂停或改期举办的标准和步骤进行了规范。为了避免引起新增行政许可的歧义，可以作出衔接性的规定，将气象灾害风险评估纳入到《北京市大型群众性活动安全管理条例》中的安全风险评估，针对可能出现的灾害性天气作出相应的调整方案。根据《北京市大型群众性活动安全管理条例》的规定，大型群众性活动安全监督管理的主责部门是公安部门，因此，建议将草案修改稿第三十三条修改为：
“大型群众性活动的主办者或者承办者应当将气象灾害风险评估纳入安全风险预测或者安全风险评估，主动获取气象灾害预警信息，并根据气象灾害预警信息调整活动方案，确保活动安全。
“公安部门根据气象灾害预警信息，可以要求大型群众性活动的主办者或者承办者调整活动方案。主办者或者承办者应当按照有关部门的要求，调整活动方案或者采取相应的应急处置措施。”(草案修改二稿第三十三条)
三、关于法律责任
有的常委会组成人员提出，为了保证气象灾害防治有效进行，一定要有责任落实和追究制度。根据上述意见，法制委员会建议在草案修改稿第四十五条中明确规定“依照有关法律、行政法规和本市行政问责办法追究责任”，将第一款第五项增加“在制作、发布和传播气象灾害预警信息过程中存在重大过失的”内容，同时，增加一款关于“滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，致使国家利益和人民生命财产遭受重大损失，涉嫌构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定。(草案修改二稿第四十五条)
草案修改稿第四十七条规定了媒体和公共交通工具运营管理单位不履行气象灾害防治公益宣传或者气象灾害预警信息传播义务的法律责任。法制委员会认为，本条规定对公共交通工具运营管理单位不履行公益宣传的行为进行处罚是缺乏法律依据的。另外，国务院《气象灾害防御条例》第四十六条明确规定了广播、电视、报纸、电信等媒体未按要求播发、刊登灾害性天气警报和气象灾害预警信号的法律责任，本条例对此不需要作出重复性规定。综上所述，建议删除草案修改稿第四十七条。
四、关于霾入法的问题
市政府提请审议的条例草案第二条将霾纳入气象灾害的定义，市人大常委会在对本条例进行第二次审议前，国务院有关部门对霾入法提出异议。市人大常委会党组于7月26日向市委报告了有关情况。
法制委员会认为，霾是气象灾害的一种，应当纳入本条例调整的范围。本条例的立法意图是为了强化全社会的防灾减灾意识，健全本市防灾减灾体系，提升应急处置和城市治理能力，这就需要正确理解和妥善处理城市建设与气象灾害防治的关系。为避免歧义，建议对条文进行修改完善，在条例草案第一条关于立法目的的规定中强调“防御”与“治理”结合。防和治不可分割，防的是气象灾害，治的是气象灾害隐患。同时还将第四章的名称修改为“隐患治理”。(草案修改二稿第一条、第二条和第四章章名)
法制委员会还认为，本条例不是给某一个部门立法，而是结合北京实际情况制定的综合性防灾减灾地方性法规，隐患治理主体责任在政府。将霾列入气象灾害范畴，不改变“政府统筹、部门各负其责”现有治理的工作格局。为了进一步厘清气象灾害预报部门和隐患治理部门的责任，明确“防”和“治”的关系，对本条例草案第二十四条、第二十六条、第三十五条也作了相应修改。主要内容是：将气象灾害纳入本市突发事件应急指挥体系；按照国家和本市规定发布气象灾害预警信息；隐患治理工作由市、区政府组织有关部门、社会单位和个人进行。(草案修改二稿第二十四条、第二十六条和第三十五条)
11月16日，市人大常委会党组就条例修改情况再次向市委常委会进行了汇报，市委常委会经研究后认可修改意见，同意进行三次审议。
此外，还对草案修改稿的文字作了完善性修改，对条文顺序作了适当的调整。
法制委员会按照上述意见，提出《北京市气象灾害防治条例(草案修改二稿)》，草案修改二稿和以上意见是否妥当，请审议。
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