——2018年11月23日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第九次会议上
北京市人民政府副市长 王宁
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《北京市居家养老服务条例》(以下简称《条例》)自2015年5月1日起实施。《条例》实施以来，我市调整养老服务工作重点，明确居家养老服务社会化、产业化、信息化、体系化发展思路。创新服务方式，由政府提供养老服务，向政府购买服务、引导市场服务、激活社会服务转变，促进居家、社区、机构养老服务融合发展。在居家养老健康方面实现以提高老年疾病诊疗能力为主向以生命全周期、健康服务全覆盖为主理念的转变。医疗护理服务逐步由医疗机构内向社区、向家庭辐射。基层用药制度得到完善，医疗机构与养老机构协议合作得到落实，老年人获得适宜、综合、连续的整合型健康服务得到保障。
为增强本次询问的针对性和实效性，提升健康养老服务可及性和家庭养老照护能力，各部门形成合力、齐头并进,多措并举、积极推进。一是突出重点进行实地调研。分别深入东城区、朝阳区、丰台区、怀柔区听取汇报，就居家养老健康资源、基层医疗卫生机构人员编制、财政补偿、激励机制、薪酬制度等多方进行调研，深入医疗机构、基层医疗卫生机构、养老服务驿站、幸福晚年驿站等不同类型居家养老健康供给单位进行实地调研，召开养老服务企业与社会组织座谈会，了解居家养老服务特别是健康服务需求和瓶颈问题。二是针对重点难点问题开展专题调查。委托国家科研机构开展《北京市居家老年人健康需求及对策研究》，16区48家社区卫生服务中心对4000余名健康和失能老人开展调查，分析当前居家老年人主要健康问题，养老健康供给现状、存在的问题，研究提出适于北京的居家养老健康适宜服务路径、支持政策，以及居家医疗护理服务队伍建设相关策略。三是市人大代表积极参与。共120人次代表参与调研活动，调研过程中建言献策。经汇总梳理共有建议301条，市政府各有关部门在充分调研、集体会商的基础上，对意见建议逐条分析梳理，合并同类项，逐条推进落实；常委会主要领导高度重视，多次参加调研活动，听取各方意见和建议。现在，我代表市人民政府，向市人大常委会报告关于推进居家养老健康服务工作情况。
一、居家养老健康工作情况
(一)多部门协作机制基本形成
2016年，市政府出台《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，确定以居家为基础、社区为依托、机构为补充的医养结合体系。市卫生健康委印发《北京市社区卫生服务机构支持居家养老服务的指导意见》《北京市护理事业发展实施方案(2017-2020年)》。市民政局印发《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》《关于做好农村幸福晚年驿站建设的通知》《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》，加快推进社区养老服务驿站建设，将健康指导作为驿站基本功能，鼓励驿站同步设置社区护理站，或与社区卫生服务中心(站)毗邻建设、建立绿色通道。市发展改革委结合全市医药分开综合改革，同步出台首批医疗服务价格改革政策，对居家医疗及护理服务项目内涵、价格标准进行调整。市财政局投入资金225亿元用于公立医疗机构向康复转型，落实075亿元支持试点区探索推动医养结合工作。市人力社保局牵头在石景山区开展政策性长期护理保险试点。市金融局牵头在海淀区试点开展居家养老失能护理互助保险。
(二)各区政府积极行动创新发展
东城区、朝阳区、海淀区为“国家级医养结合试点区”，在医养结合方面积极探索。东城区依托隆福医院设立老年医疗康复护理指导中心、老年综合评估中心及老年客户服务中心，对老年人失能、医疗分级、需求进行统一评估，根据评估结果分别给予不同的健康指导(入住医院、养老院、护理院或居家)，对评估后不能自理的老人，深入养老机构、社区居民家中提供医疗护理服务。朝阳区加大护理院、护理站投入，推进康复机构转型，为居家高龄、重病、失能或部分失能老人提供“家庭病床、上门巡诊、送药上门、居家康复护理、居家安宁疗护”等特色服务。海淀区选取5家社区卫生服务机构开展医养结合创新项目试点，在功能社区开展居家医养结合服务、医疗机构对口支持养老机构、设立家庭病床和规范上门巡诊制度等方面开展创新。石景山区突出中医健康养老特色，融合医康养护四大功能，强化工作衔接，加快载体建设，为居家老年人提供全方位服务。丰台区整合医疗卫生系统编制支持社区卫生服务机构，同时支持社区卫生服务机构招聘符合要求的专业人员开展上门服务。对家庭医生上门服务给予奖励补贴。
(三)发展为老连续医疗服务
以满足居家老人全生命周期的健康服务需求为导向，向老年人提供包括健康管理、精神慰藉、疾病治疗、紧急医学救援、康复护理、长期照护以及安宁疗护在内的一体化、连续型服务。
1.基本公共卫生服务得到丰富
一是全面开展健康教育。为提高老年人健康素养，全市基层医疗机构以全民健康生活方式行动为抓手，以“三减三健”(减盐、减油、减糖、健康体重、健康骨骼、健康口腔)为重点，倡导积极健康的生活方式，提高老年人的健康水平和生活质量。编写发放《老年人健康膳食指导口袋书》，通过一周推荐食谱实例解析、顺口溜等形式，帮助老人理解合理膳食的原则，掌握食物搭配和选择的方法。二是加强老年人健康管理。免费为65岁以上常住老年人提供包括建立健康档案、健康体检、健康评估、健康指导在内的健康管理服务，对发现的高血压、糖尿病患者进行规范化管理，做到老年疾病早发现、早诊断、早治疗，促进老年人身心健康。三是做好老年疾病预防。连续多年开展防老年人跌倒、痴呆、尿失禁、便秘、衰弱等适宜技术推广。开设老年心理咨询热线，建设老年心理健康服务基地，及时化解老年人的不良情绪，帮助老年人解决心理问题。连续12年对本市60岁以上老人实施流感疫苗免费接种，今年又开展了肺炎疫苗接种服务，对重点人群健康和生命保护起到良好作用。
2.老年人医疗服务能力得到提高
一是医联体建设取得成效。以加强基层医疗机构医疗服务能力建设为重点，推动我市建立社区首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗制度。截至2018年6月，北京已建成34个紧密型医联体，包括核心医院34家，合作医疗机构89家，覆盖北京市16个区。2018年1月至6月，综合医联体内双向转诊患者共计75万人次，比去年同期增加61%，其中医联体内上转患者58万人次，较去年同期增加26%，下转患者17万人次，较去年同期增加102%；下级医院医师到大医院进修约1900人，上级医院派出专家约12万人次。为加强老年医学能力建设，提高老年医务人员的专业知识技能，举办老年医学骨干人员培训，对开设肿瘤科的二级及以上医疗机构开展安宁疗护知识培训，制作老年医学知识微课堂课程，免费向医疗机构及养老机构医务人员开放学习。二是开展老年友善医院建设。遵循世界卫生组织老年友善原则，以为老年人提供综合连续服务为目标，在老年友善文化、老年友善服务、老年友善管理、老年友善环境四方面下功夫，开展老年友善医院建设。2017年，全市首批20家医疗机构成为老年友善医院。三是推行老年患者出入院护理评估。今年在市属医院开展老年患者出入院护理评估工作，采用科学方法评估老年人的躯体健康和功能状态，入院时为老年患者评估高风险点，避免老年人跌倒、坠床等高风险事件发生，出院时向老年患者提供个性化居家护理及居家康复建议和指导。
3.社区卫生服务机构服务能力得到发挥
一是落实老年人家庭医生签约服务。市卫生健康委印发《关于提升北京市家庭医生签约服务质量有关工作的通知》(京卫基层〔2017〕19号)，统一提供家庭医生签约服务包供各区参考，其中包括基本包和个性包。个性化包中涵括老年女性服务包、老年男性服务包、高血压患者服务包、糖尿病服务包等。同时，制定家庭医生签约服务备选服务项目，供基层结合实际参考选用。截至2018年9月底，全市基层医疗卫生机构签约65岁以上老年人1943万。二是上门医疗护理服务得到突破。鼓励社区卫生服务拓展服务范围。组织专家编写《社区上门医疗卫生服务管理规范》，拓展家庭医生签约服务内涵，提升社区卫生服务机构为老年人上门服务能力。为促进互联网居家医疗护理服务安全、规范、科学、健康发展，拟定《北京市互联网居家医疗护理服务项目目录》，初步明确健康促进、常用临床护理、专科护理3大类25项居家护理服务项目。全市16区不同程度地加大为居家老年人服务力度。2018年1月至9月，全市基层医疗卫生机构提供出诊服务199万人次，其中为老年人出诊103万人次。三是对老年人实行“三优先”服务。即优先就诊、优先出诊、优先建立家庭病床。2018年1月至9月，全市基层医疗卫生机构共为老年人提供诊疗服务25474万人次，对符合优待政策的老年人(60岁以上户籍人口)免普通门诊医事服务费约23327万人次。四是方便老年人用药。通过药品阳光采购，社区卫生服务机构与大医院药品采购实现平台目录双统一。因政策原因不能在基层配备的药品，如用于降低血糖的“格华止”(二甲双胍片)，阳光采购后患者可在家门口的社区卫生服务机构就医取药，与此同时还享有药品降价带来的实惠。对符合条件的高血压、Ⅱ型糖尿病、冠心病、脑卒中等四类慢性病患者，提供2个月长处方服务，获得老年慢性病患者的欢迎和好评。
4.医药健康养老优势得到体现
中医药健康养老工程实现本市全覆盖，组建由医院、社区卫生服务机构、养老服务机构组成的健康养老联合体54个，在105个试点单位设立中医药健康养老服务专区,首批1011名中医药健康养老服务团队为老年人提供不同类型的中医药健康养老服务。实施中医药健康养老人才骨干培养计划，800余名技术人才接受中医药健康养老适宜技术的培训。实施医疗辅助护理员(中医健康养老护理员)队伍建设工作，已完成450余名师资培训，1500人取得人社部颁发的证书。启动中医治未病健康促进工程，运用中医思维、互联网思维和大数据思维，搭建治未病网络平台，调动150支中医专家团队2000余名专家，治未病管理近18万人。启动名中医身边工程,全市333个社区卫生服务中心均有名中医团队进驻，组建374支市区两级名中医团队，共有2677名中医专家开展服务。其中，有4名国医大师，高级职称人员占名中医组成的近50%。
(四)积极培育打造居家养老健康服务队伍
在本市行政区域内实施护士区域注册，促进专业人员有序流动。在全国率先建立康复治疗师培养和管理制度，在三级医院中遴选确定25家康复人才培养基地，全市已有600余人参加专业培训，近200人参加转岗培训。批准首钢工学院申报老年护理专业，加强紧缺人才培养。将康复、护理等老年相关专业继续医学教育项目扩展到417项。市卫生健康委开展“家庭保健员培养”工作，2018年被列为市级重要民生实事项目，旨在调动家庭防治慢性病积极性和主观能动性，目前已累计培养家庭保健员23万人。为实现对居家失能老人提供精准服务，建立老年人能力评估制度，培育社会评估机构23家，评估员近700人，对全市165万失能老人进行能力评估。推进居家失能老年人家庭照护人员技能培训工作。采取集中授课、线上培训、一对一入户培训、发放教材资料等多种形式，开展老年家庭护理知识和实操技巧培训，截至2018年8月底，全市已累计培训3万余人次。
(五)社会力量积极参与居家养老健康服务
鼓励社会力量针对老年人健康养老需求，通过市场化运作方式，举办医养结合机构以及老年康复、老年护理等专业医疗机构。将驿站、护理站相关居家护理服务项目纳入流量补贴范畴；通过召开扶持企业专业运营座谈会、现场调研等方式了解企业需求，协调解决居家养老健康领域相关企业发展中存在的问题，目前，已培育发展美鑫护理集团、医护到家、青松康护等专业机构，向失能老年人提供康复护理服务。越来越多的家政服务企业开始增加此类服务，业务规模年增长率约为50%。2018年，工信部、民政部、国家卫生健康委员会将金牌护士、医护到家上门护理服务纳入首批智慧健康养老服务推广目录。
二、主要挑战
居家养老健康工作虽然取得一定成效，但是面临群众日益增长的服务需求，还存在许多困难和问题亟待破解。
(一)服务责任边界有待明确
居家养老健康服务涉及政府、社会、家庭、个人各方面的职责任务。目前，居家养老健康服务尚处于发展初期，政府保障什么以及保障到什么程度；社会提供的居家养老健康服务，哪些由政府购买，哪些由家庭和个人支付以及如何确保服务质量和安全等问题需要深入研究。
(二)医与养有待进一步融合
医养结合需要医疗服务体系与养老服务体系无缝对接。目前，我市机构改革方案正在组织实施中，对老龄服务管理体制进行了部分调整。老年康复护理服务体系与四级养老机构之间的医养结合有待深化；基层卫生服务体系与老年人之间的家庭医生签约服务有待夯实。
(三)居家养老健康服务资源不足
近年来北京市不断探索连续医疗服务模式，但康复、护理、安宁疗护等机构数量不足。同时，基层医疗卫生机构人员也存在不足问题。乡村医生队伍老化，部分地区村卫生室有待建设。基层医疗卫生机构激励机制有待健全完善，社区医务人员积极性有待进一步调动。医务人员对居家健康服务的质量安全顾虑还未得到化解。
(四)居家上门医疗服务有待拓展
一是居家上门医疗服务价格机制尚需进一步完善；二是上门医疗服务存在医务人员人身安全风险；三是医疗机构间以及医疗机构与养老机构间信息尚未实现完全的互联互通，老年人健康信息不能实现动态监测。
(五)社会力量参与有待调动
目前在老年人长期护理服务中，社会资源介入仍不足，社会办护理院只有6家，护理站5家。社会办老年医疗护理和长期照护机构运行成本高，服务收费高，老年人不易接受，长期护理险等保障政策尚不成熟，制约社会力量老年医疗护理和长期照护服务积极性。
三、下一步工作思路
进一步完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充的医养结合服务体系，提高服务资源产出，调动社会力量参与，为老年人提供健康促进、预防保健、慢病防控、急危重症救治、中期照护、长期照护和安宁疗护一体化的健康服务。重点做好高龄、重病、失能及部分失能老年人康复护理服务，推动普遍性服务和个性化服务协同发展，满足多层次、多样化的健康养老需求。
(一)整合资源加强统筹
利用我市机构改革的契机，加强部门协调，充分发挥市老龄委统筹协调作用，整合卫生健康、民政、发展改革、人力社保、财政、教委、经信等部门力量，进一步完善价格、财政投入、老年长期照护保险和人力资源培育等政策。进一步明确政府基本职责定位，厘清政府、社会、市场、家庭包括老年人在内的各方责任。政府保基本、兜底线，充分发挥市场及家庭的作用，重点保障高龄、失能、经济困难老年人的居家养老健康服务。
(二)多渠道加快资源产出
市、区两级联动，盘活养老及医疗存量，发挥区级优势，结合实际多渠道增加居家养老健康服务资源。一是推动部分公立医疗机构向康复、护理、安宁疗护机构转型或增加相应服务资源。二是医疗机构通过开设家庭病床逐步提高居家上门医疗服务能力。三是养老机构加强医疗服务能力建设，发挥辐射居家医疗护理作用，在做好入住老年人健康服务基础上，为周边老年人提供居家医疗健康服务。加强民政、卫生健康部门合作，通过协议合作、巡诊和远程诊疗等多种方式实现养老机构医疗服务全覆盖。四是通过无偿提供用地等优惠措施，鼓励社会力量举办居家养老健康服务机构，结合养老服务驿站建设，为社会办护理站提供免费场地，减轻企业负担，鼓励驿站提供居家养老健康服务，形成举办主体多元、服务形式多样的体系格局。五是多种措施确保医疗服务安全。卫生健康部门做好业务培训，建立监督和反馈机制，确保服务质量。为医护人员及患者提供医责险等保险措施，并发挥社区居委会等基层力量，陪同上门人员参与患者评估。
(三)加快出台激励措施和配套政策
一是加大财政投入。对开展长期护理、安宁疗护服务的医疗机构，本着多渠道筹资原则，充分利用发展改革、财政、社会资本、护理保险等多方面力量予以支持。二是积极推进医疗服务价格改革。按照有利于促进居家医疗服务开展的原则，继续加快推进本市医疗服务价格改革，完善医疗服务价格形成机制，进一步优化医疗服务收付费体系。三是创新保险制度。将护理站等符合条件、能够提供居家健康服务的医疗机构纳入基本医疗保险定点范围。将安宁疗护等老年医疗服务纳入医疗保险范围。四是推动“两个允许”政策在社区卫生服务机构落地。充分发挥社区卫生机构健康守门人作用,完善家医签约机制，实现老年人连续健康管理。提高机构工资总额和解决结余经费不能用于人员激励问题，逐步缩小与其他公立医疗机构人员收入差距，完善基层吸引和留住人才长效机制。五是探索促进社会力量参与的支持政策。研究给予社会办护理中心、护理站优惠政策，规范互联网居家医疗护理服务事项，鼓励社会力量规模化、规范化、品牌化发展，拓展老年医疗服务供给。
(四)加强人才队伍建设
一是打造师资队伍。利用北京优质医疗资源，建立市级医养结合相关师资队伍，负责对康复、长期照护、安宁疗护人员队伍建设的指导、教学、培训，重点针对老年医学科、肿瘤科、全科医师以及护理员，普及老年医疗理念、知识及技能，提高相关医务人员及护理员专业知识和操作技能。二是培养从业人员。重点培养目前缺口较大的医师、护士、药师及护理员，利用普通高校和职业院校资源，加强相关学历教育和技术、技能培训，同时加强继续教育培训。多部门合作，通过增设相关课程，对从事医养结合的护理员队伍及服务老年人的家政人员进行规范化培训，提高护理技能。
(五)加强信息互联互通和惠民服务
在全市健康信息互联互通和大数据应用框架下，一是通过互联网+新技术应用，支撑老年人获得及时、优质、便利的诊疗和健康服务，主要健康信息逐步实现实时伴随个人终生。二是推进医疗卫生机构内外相关健康信息协同，逐步实现政府、医院、社区、养老机构和家庭之间的区域协同服务。三是依托大数据运用和互联网发展医养结合健康服务产业，有效整合资源、降低成本、扩大服务、提高质量，实现资源和结构的平衡。四是利用物联网技术，实现电子围栏、应急报警等功能，提升安全保障。五是依据市场与社会发展需求完善公共信息服务，为医养结合深入发展提供基础信息服务与技术支撑。
(六)推进长期护理保障制度建设
推进长期护理保障制度建设。进一步完善试点区长期护理保险和老年健康商业保险制度，加大推广力度，全面推进全市长期护理保险制度建设。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，居家养老健康工作，是完善“政府主导、社会参与、专业运营、聚焦居家的社会合作型”北京居家养老服务新格局的根本要求。我们将以专题询问为契机，继续深入落实《北京市居家养老服务条例》，努力构建北京养老健康服务体系，为我市老年人有更多获得感而不懈努力！
以上报告，提请市人大常委会审议。
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