——2018年11月22日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第九次会议上
北京市人民政府副市长 隋振江
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表市人民政府，向市人大常委会报告关于实施《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(以下简称《总体规划》)工作进展情况。
2018年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中共北京市委、市政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，深入落实首都城市战略定位，大力推进京津冀协同发展，全面实施新一版北京城市总体规划，着力加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平，抓好“三件大事”，打好“三大攻坚战”，坚持首善标准，凝心聚力，推动首都现代化建设取得重大进展，实现了总体规划实施工作的良好开局。
一、工作组织情况
(一)市委统筹领导，全面组织实施总体规划。
市委十二届三次、四次、五次全会将精心组织实施城市总体规划作为本市三件大事之一，高点定位，周密部署，政府工作报告要求深入贯彻落实党中央、国务院批复精神，以钉钉子精神抓好规划组织实施。近期，市委成立了城市工作委员会，将进一步加强对总体规划实施的统筹协调、整体推进和督促落实。各区、各部门强化总体规划实施，成立工作专班，加强工作组织，增强使命感和责任感。针对一些涉及面广、难度大、需要大力改革创新的任务，建立了市领导协调机制，加快推进保障各项任务按期完成。
(二)建立事前统筹部署、事中督查问责、事后体检评估的工作机制。
一是加强事前统筹部署，细化分解总体规划目标任务。市委、市政府印发了总体规划实施工作方案，从规划编制、重点功能区重大项目、专项工作、政策机制4个方面制定了102项重点工作任务。
二是建立事中督查问责机制，保障各项任务切实落实。将推进实施总体规划重点任务情况列为各区、各有关部门年度绩效考评任务。出台了对总体规划执行情况的监督办法，进一步强化监督问责。在市级层面形成了覆盖督查、考核、问责等方面的总体规划实施监督问责体系。
三是创新事后体检评估机制，保障规划实施不走样。通过一年一体检、五年一评估，对总体规划的实施情况进行实时监测、定期评估、动态调整，参照体检评估结果对总体规划实施工作进行及时反馈和修正，确保总体规划确定的各项目标指标有序落实落细落地。
(三)统一思想，形成共识，营造上下齐心落实总体规划的浓厚氛围。
全市上下认真学习领会习近平总书记对北京重要讲话精神，各级干部形成共识，把思想和行动统一到习近平总书记对北京工作的重要指示上来，统一到贯彻落实党中央、国务院对北京城市总体规划批复精神上来。积极开展新闻宣传和舆论引导工作，用丰富的新闻产品，实现形式多样、全面覆盖的宣传态势。通过新闻发布会、官方网站、微博、微信等多种渠道发布权威信息，以公开课、动漫宣传片等方式，通俗易懂地对《总体规划》进行宣传解读。在市规划展览馆开设规划成果展，使广大人民群众深入了解《总体规划》，积极参与和监督总体规划的实施。
二、总体规划实施基本情况
到目前为止，按照总体规划实施工作方案的要求，2018年底应完成的45项重点任务现已基本全面完成；应按照行动计划持续推进的57项任务中大部分任务已提前完成年度目标。
(一)落实城市战略定位，优化提升首都功能，“四个中心”功能建设得到加强。
一是推进重点地区综合整治，努力营造安全优良的政务环境。做好政治中心服务保障专项规划编制工作，推进首都功能核心区、三山五园地区专项整治。严格控制中心城区建筑高度和建设规模，开展长安街沿线、天安门广场周边环境提升工作。
二是按照“一核一城三带两区”的布局，做好首都文化这篇大文章。以培育和弘扬社会主义核心价值观为引领，首都文化各领域建设取得务实成效。落实老城不能再拆要求，积极推进老城保护规划和城市设计编制，探索老城内现状有机更新改造方式。编制《三山五园地区整体保护规划》。全面推进大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带保护建设。制定国家公共文化服务体系示范区和文化创意产业引领区建设发展规划，积极推进布局合理、服务高效的公共文化设施建设，高水平办好首都市民系列文化活动。组织开展南中轴地区规划方案国际征集，北京中轴线申遗保护工作顺利推进。
三是加强国际交往重要设施和能力建设，全力做好国家重大主场外交活动服务保障工作。启动国际交往中心专项规划编制，开展第四使馆区规划工作。积极推进雁栖湖国际会都功能提升，开展十项专题研究。扎实推进国家会议中心扩容提升，深入开展二期项目方案优化、土地入市等工作，努力建设世界一流、功能完善的国家会展综合体。制定本市推进共建“一带一路”三年行动计划，拓展开放的广度和深度。
四是加快全国科技创新中心建设，不断增强首都发展的创新力和竞争力。实施加强全国科技创新中心建设总体方案，推动“三城一区”发展。组织编制中关村科学城规划，完成怀柔科学城总体城市设计国际方案征集，组织完成未来科学城一期规划实施评估，编制未来科学城规划，组织编制升级版经开区整合规划。制定金融街、奥林匹克中心区等功能提升规划，优化发展环境。编制新首钢地区打造城市复兴新地标三年行动计划，建设国家体育产业示范区，国家队已入驻国家体育总局冬季训练中心，启动首钢工业遗址公园建设，加快新首钢国际人才社区建设，积极吸引高端要素入驻。
(二)完善规划体系，保障总体规划目标和任务得到刚性传导和逐层落实。
加强规划顶层制度设计，构建空间规划体系。逐步研究建立由“总体规划-分区规划-详细规划”三层、“市、区、镇、村”四级纵向规划和若干横向专项规划组成的空间规划体系，实现全域管控、多规合一、纵横统筹。
一是统筹推进分区规划及控制性详细规划编制工作，逐级深化和细化总体规划内容要求。以分区规划编制为切入点，促进各区优质减量发展。目前，各区均已形成编制成果，朝阳、顺义、房山、门头沟等分区规划正按程序上报市政府。高质量推进核心区等控制性详细规划编制工作。北京城市副中心控制性详细规划已经中央政治局常委会会议审议。促进城乡融合发展，积极推进绿隔地区和乡村规划编制。完善“一绿”地区城市化实施机制；制定北京市镇(乡)域规划编制导则，稳妥推进特色小城镇建设；印发北京市村庄规划导则，指导各相关区开展美丽乡村试点村村庄规划编制工作。
二是扩展专项规划的深度及广度，不断深化落实和修补完善各层级规划。将专项规划扩展到规划编制实施管理的各阶段，编制内容从行业性专项扩展到重点领域、重点区域、重要类别以及各种实施政策、行动计划等，通过不断动态修补各层级规划，一方面保障总体规划的逐级细化落实；另一方面实现从各层级规划编制到具体项目实施的多规合一。开展36项市级专项规划编制工作，其中城市设计导则、市政基础设施专项规划等多项规划已形成初步成果。强化专项规划对分区规划、控制性详细规划编制的支撑，实现“一张蓝图、一个数据库”。
(三)全力推进重点功能区重大项目建设和各类专项行动，提高城市发展品质。
一是深入推进京津冀协同发展。加强区域协同，会同河北省共同编制《河北省京冀交界地区新增产业的禁止和限制目录》，实行京冀交界地区统一规划、统一政策、统一标准、统一管控。全方位支持雄安新区建设，签订教育、医疗卫生等领域合作协议，联合制定《支持河北雄安新区“交钥匙”项目实施暂行办法》，加快推动区域直连直通交通基础设施建设。统筹推进北京大兴国际机场及北京境内约50平方公里的临空经济区规划建设，共同编制《北京大兴国际机场临空经济区总体规划》，18.5平方公里机场飞行区已具雏形，各类配套工程进展顺利。
二是加快推动各类重大项目规划建设。加快推动城市副中心重点项目建设，完成城市绿心起步区详细规划方案及剧院、图书馆、博物馆(暂定名)建筑设计方案征集工作。国家大剧院舞美基地投入使用，环球主题公园全面开工，行政办公区一期工程基本建成。加速推进2022北京冬奥会项目实施，国家速滑馆、国家高山滑雪中心、北京冬奥村、国家体育馆改扩建等项目建设取得积极进展；京张高铁等交通工程按计划推进，赛区各类市政配套设施全部启动建设；竞赛组织和服务保障工作全面推进，冰雪运动加快普及。扎实推进2019北京世园会筹办工作，中国馆、国际馆等核心建筑实现结构封顶，园区配套市政基础设施建设全面完成，园区建设初步成型，外围配套设施建设正按计划实施。
三是全面推进各类专项行动，加大“大城市病”治理力度。坚定有序推进“疏解整治促提升”专项行动，加大违法建设治理力度，完善疏解腾退空间再利用的管控机制，优先用于城市公园绿地、停车场等公共服务设施建设。加大住房保障力度，改善群众居住条件。持续实施缓解交通拥堵专项行动计划，交通运行总体平稳有序。实施清洁空气行动计划，完成第一阶段国家大气污染治理任务。全面推行河长制，连续实施两个污水处理三年行动方案。坚持节水优先，南水北调水安全高效利用。启动新一轮平原百万亩造林工程，城市生态空间大幅度增加。实施垃圾处理设施建设三年行动计划，生活垃圾资源化率达到58%。
(四)加强政策机制完善创新，着力破解制约首都发展的体制机制障碍。
重点针对城市规划建设管理中的难点和瓶颈问题，加强政策机制完善和创新研究。通过市级部门之间、市区之间的密切对接，推动重点领域的政策整合，加强政策机制的统筹协调，为总体规划实施提供政策保障。
一是提高规划管理的科学性。
加强制度保障。制定《首都规划建设重大事项向党中央国务院请示报告工作制度》，对重大事项请示报告工作做出具体规定。建立市区规划分级管理体制；加强法制建设，完成《北京市城乡规划条例》修订草案。
强化全域空间管制。研究制定本市生态控制线和城市开发边界管理办法，开展生态保护红线管控政策研究；健全生态涵养区生态保护补偿机制，研究出台生态保护补偿转移支付引导政策。
提高城市设计水平。研究形成加强城市设计工作的指导意见，编制完成街道设计导则，开展建筑风貌、第五立面和景观瞭望系统、城市色彩、滨水空间与河道等系列规划设计导则编制工作，完善建筑设计审查管理机制；建立责任规划师和责任建筑师制度，加强对城市建设品质的精细化管理。
二是提升城市建设管理水平。
加强城市精细化管理。制定《关于加强城市精细化管理的工作意见》，提升精细化管理水平；发布实施《北京市机动车停车条例》，制定工作日高峰时段区域限行交通管理措施，形成差别化的交通政策；制定加强市政设施规划建设运行统筹管理的实施意见，编制固体废物处置重大项目建设规划，探索市政资源循环利用中心建设，加快推进生活垃圾强制分类。
优化营商环境。紧紧围绕“五个一”的要求，以优化营商环境为契机，大力推进工程建设项目审批制度改革。以简政放权为抓手，大幅精简政务服务事项；以“多规合一”为重点，建立部门协同联动平台；以“一网通办”为目标，打造全流程审批系统；以需求为导向，着力优化政务服务水平。在试点实施方案的基础上已出台多规合一、多图联审、竣工联合验收等52项相关配套政策，形成了一套相对完整机制。社会投资项目办理时限由208天减至45天以内，政府投资项目由239个工作日减至100个工作日以内。今年8月国家发改委牵头开展的22个城市的营商环境试评价中，北京名列前茅。2018年11月8日，韩正副总理在工程建设项目审批制度改革试点工作推进会上，充分肯定本市改革试点工作。
三是推动实施减量提质。
推动减量发展。重点聚焦人口和建设规模“双控”，完成2020年、2035年全市城乡建设用地、建筑规模和减量任务的各区分解方案；印发《北京市城乡建设用地供应减量挂钩工作实施意见》，统筹安排城乡建设用地供应与减量腾退的时序和数量。
促进提质增效。制定加快科技创新构建高精尖经济结构“10+3”系列文件，印发《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见》，实行弹性年期出让，控制和降低土地使用成本，促进高精尖产业落地。研究农村集体建设用地集约集中利用的政策机制，促进城乡协调发展。
转变建设开发模式。制定《北京市土地资源整理暂行办法》，统筹全市土地资源的利用和保护，节约集约和合理利用土地；优化住房供应结构，完善利用集体土地建设租赁住房的相关政策，初步建立促进房地产市场平稳健康发展的基础制度和长效机制。
三、主要问题
(一)规划实施效果方面。
一是人口资源环境的矛盾依然存在。中心城区减量发展任务依然艰巨，增量发展的惯性仍然存在，集体建设用地需进一步大力度减量提质增效。城市单中心集聚式发展还未彻底改变。主副结合发展、内外联动发展、南北均衡发展、山区平原互补发展的机制构建尚在起步阶段，京津冀区域城市群建设还需大力推进。
二是“大城市病”全面系统治理依然任重道远。治理交通拥堵、环境污染任务依然艰巨。公共服务设施、市政交通基础设施、公园绿地等还存在空间不匹配、区域不平衡的问题，服务质量和水平有待提升。城市治理水平与构建精治、共治、法治的现代化超大城市治理体系的要求还存在差距。
三是减量发展思路的落实有待进一步深入。规划实施仍未完全摆脱增地增规模的老路，需要进一步加强规划实施路径的改革创新，加强各类项目实施统筹，加大财政、产业领域的改革创新力度，支持存量资源优化配置，以减量倒逼城市开发方式转型。
四是高质量发展水平有待提升。全球高端创新要素集聚能力、原始创新能力尚需进一步提升；科技创新在支撑“高精尖”经济结构、治理“大城市病”、发现和培育新经济增长点等方面还需进一步强化。产业发展质量和效益仍需提升，产业政策的精准度和针对性还要继续加强。地均产出、全员劳动生产率、建筑规模单位产出效益等均需不断提高。
(二)规划实施工作组织方面。
一是总体规划实施的制度体系有待进一步完善。空间维度上，需结合国家国土空间规划和本市实际完善规划空间体系。时间维度上，重点任务落实的时序步骤还需进一步统筹。
二是规划实施还需要进一步加强协调配合。各区、各市级单位之间的工作组织还需进一步加强统筹，主动作为、形成合力，真正实现通过规划统筹空间发展，促进政府职能转变，切实提高行政管理效率。
三是区域协同有待进一步加强。京津冀交界地区统一管控和协同发展长效机制建设有待完善。空间结构各圈层间的疏解承接联动和区域协同有待进一步加强，相邻区密切合作、共同发展的政策机制有待进一步创新。
四、下一步工作
(一)探索建立空间治理体系。
围绕增强总体规划实施的实效，制定科学合理的规划层级，建立刚性传导有力、要素管控全面、多规统筹衔接的空间治理体系；围绕规划编制、实施策划、审批管理、监管评估的全流程，强化完善规划实施管理机制，为总体规划逐层逐级落实提供有力的制度保障。
(二)抓好总体规划实施任务高质量完成。
全面实施总体规划，切实发挥规划的战略引领和刚性管控作用，努力把首都规划好、建设好、管理好。抓好规划实施重点任务落地。深入开展规划实施标准和政策规范研究制定工作，实现多规合一。严控建设用地规模，强化全域空间管制。持续开展年度城市体检，加强规划实施的监督考核问责，坚决维护总体规划的严肃性和权威性。
(三)持续推进深化改革各项工作，确保改革实效。
落实改革优化营商环境实施方案。深化“放管服”改革，做好国务院取消、下放行政审批事项的落实衔接工作。以更高标准推进全面开放，实行更加积极主动的开放战略，制定国际化服务环境和服务能力提升计划，营造法治化、国际化、便利化的发展环境。
(四)强化首都规划意识，落实好报告协调监督制度。
坚决执行重大事项向党中央、国务院报告制度。充分发挥首都规划建设委员会协调议事决策作用，建立首都规划建设委员会组织、议事、督导常态化机制。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，2018年是新一版城市总体规划实施的起步之年，规划实施取得了良好的开端。我们衷心感谢市人大常委会对总体规划实施工作的高度关注和热情支持，也希望市人大常委会在今后的工作中一如既往地关心、支持政府工作，多提宝贵的意见和建议。我们将主动与人大代表多沟通，多交流，听取代表意见，采纳代表建议。下一步，我们将锐意进取、埋头苦干，全面推进总体规划实施的各项工作，推动高质量发展，加快建设国际一流的和谐宜居之都！
以上报告，提请市人大常委会审议。
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