——2018年9月26日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第七次会议上
北京市旅游发展委员会
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，向市人大常委会报告本市贯彻《中华人民共和国旅游法》和《北京市旅游条例》实施情况。
2013年4月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)，并于2013年10月1日起实施。《旅游法》是我国旅游业发展史上的第一部法律，颁布施行五年来的实践证明，《旅游法》是我国依法兴旅、依法治旅的总章程，在促进旅游业可持续发展、规范旅游经营、保障旅游者权益方面发挥了极其重要的作用。
2017年5月26日，北京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议通过了《北京市旅游条例》(以下简称《旅游条例》)，并于2017年8月1日起实施。《旅游条例》以《旅游法》为依据，针对本市旅游业存在的旅游公共服务、一日游、民宿和网络服务等突出问题，在地方立法中设立专章或专节进行制度设计，对相关内容进行细化、补充和规范。《旅游条例》的出台，更加突出首都旅游特色，为首都旅游业规范化、法制化发展提供了坚实保障。
几年来，在市委直接领导下，在市人大及其常委会监督支持下，市政府对贯彻实施《旅游法》和《旅游条例》高度重视，认真部署，各级政府及其有关部门全力落实，依法行政，全市旅游经营者及从业人员积极践行，依法经营。旅游业在首都疏功能、稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作中的作用得到新加强。
一、贯彻实施的总体情况
全市紧紧围绕首都城市战略定位和“四个中心”建设，着眼本市旅游工作实际和促进旅游转型升级、提质发展实效，以推进旅游与相关产业融合为主线，以加强旅游市场治理为重点，以优化旅游公共服务为抓手，着力推动旅游法律法规的贯彻落实。
一是组织实施持续有力。市主要领导和主管旅游的副市长就贯彻实施《旅游法》和《旅游条例》及时作出重要批示、提出明确要求。市政府新闻办与市旅游委联合召开了新闻发布会，解读和宣传《旅游法》和《旅游条例》。每年召开的全市旅游工作会议都会对贯彻落实旅游法律法规作出部署安排。通过各类媒体和旅游节庆活动等直接面向市民开展法规宣传。各相关部门采取多种形式，着力抓好旅游法律法规的宣传贯彻和学习培训。对照法律规定，废止7个规范性文件。
二是综合协调监管机制逐步完善。为进一步完善落实《旅游法》和《旅游条例》提出的旅游综合协调监管机制，市政府研究出台了《北京市人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》《北京市加快供给侧结构性改革扩大旅游消费行动计划(2018-2020年)》和《北京市进一步加强旅游市场秩序综合治理工作方案(2018-2020年)》等政策文件，组建了市公安局环食药旅安保总队，成立了旅游市场综合监管工作领导小组，市旅游、发改、公安、规土、工商等相关部门各司其职，旅游综合协调监管格局更加完善，有效推动和促进了旅游业的健康发展。
三是旅游产业体系日益完善。依照《旅游条例》对推进旅游业与相关产业融合发展、发掘旅游资源文化内涵的规定，市旅游委会同相关部门利用本市资源优势，不断开发推广中医养生、精品文博、会议会展、商贸交流等高端定制旅游线路。截至目前，共推出30条中医体验旅游线路、31个中医国际医疗旅游服务包和22条精品文博旅游线路，国际会议数量排名不断攀升，位居全国首位、亚洲第四。全市共有旅行社2669家，注册导游42万人，星级饭店547家，A级景区285家，星级民俗旅游户5588户，星级民俗旅游村240个。13个涉农区共有采摘篱园、休闲农庄等京郊旅游新业态741家，农业观光园1216个。
四是旅游综合效益不断提升。2017年，全市实现旅游收入5469亿元，同比增长89%；旅游人数297亿人次，同比增长43%；连续五年旅游收入增速超过旅游人数增速。旅游餐饮和购物总额28574亿元、同比增长74%，占全市社会消费品零售额的比重为247%。2018年上半年，实现旅游收入270417亿元，同比增长81%；旅游人数146亿人次，同比增长46%。旅游业对全市国民经济与社会发展的贡献度不断增大。另一方面，全市旅游经营者依法经营，不断提升服务品质，为旅游者提供更加满意的服务，全市旅游投诉逐年下降，2016年、2017年和2018年上半年，分别受理非法“一日游”投诉1612件、897件和195件，同比分别减少79%、44%和60%。此外，世界旅游城市联合会城市会员已达136个、覆盖全球67个国家和地区，机构会员69个、覆盖整个旅游产业链，分支机构6个，旅游交流合作不断扩大，北京旅游的国际话语权持续增强，国际城市形象和旅游业在国际交往中的桥梁作用不断提升。
二、开展的主要工作
注重把握《旅游法》和《旅游条例》的规范性、保障性与促进性功能，坚持问题导向，围绕规范旅游秩序、构建市场环境、明确旅游责权、促进旅游发展的核心，突出首都旅游特色，推动旅游业持续健康发展，有针对性地抓好六方面工作：
一是抓宣讲培训。积极开展《旅游法》和《旅游条例》进机关、进旅游企业、进导游队伍活动。召开全市旅游行业大会，对宣贯旅游法律法规作出全面部署。坚持主管部门先学一步，召开市区两级旅游管理部门会议进行专题学习。组织《旅游法》和《旅游条例》起草组成员赴各区和相关执法单位、旅游协会开展专题培训，进行深度宣讲。组织编写《〈北京市旅游条例〉解读》。依托《中国日报》《北京青年报》和人民网、央广网、北京交通台等30余家主流媒体，以及中国旅游日、北京国际旅游节等有利时机，进行全面报道和现场宣传咨询。市旅游委通过广泛宣传，让社会公众特别是全市旅游从业者熟悉《旅游法》和《旅游条例》内容，自觉执行相关规定。
二是抓规划编制。《旅游法》第三章和《旅游条例》第二章均对规划编制和衔接提出了要求。《旅游条例》又进一步规定了促进旅游与其他产业融合发展，提升旅游资源文化内涵，促进乡村旅游发展等内容。为落实好旅游法律法规的规定，发挥好旅游业在首都功能定位中的作用，在《北京城市总体规划(2016年-2035年)》中，提出了规划建设好国际旅游区、发展副中心文化旅游区、推动区域内旅游服务一体化建设、打造文化魅力场所、文化精品线路、文化精华地区相结合的文化景观网络系统等一系列具体内容。同时，市旅游委联合市发改、规土部门共同完成了《北京市旅游业“十三五”规划》《北京市会展业“十三五”规划》和《北京市旅游设施布局专项规划》的编制工作。此外，《北京市房车营地建设规划》《北京市主题公园前期规划》《北京市特色旅游小镇建设规划》《北京市旅游步道总体规划》《北京市古村落旅游资源保护开发规划》等规划编制工作已经完成。当前，按照《北京城市总体规划实施工作方案》要求，正在加快编制落实北京城市总体规划旅游专项规划和大运河、长城、西山永定河文化带及老城保护旅游专项规划。
三是抓机制建立。为推动《旅游法》总则，特别是《旅游条例》第五章中规定的综合协调机制、联合执法机制、统一受理旅游投诉机制的建立和完善，市政府充分发挥首都资源优势，联合中央有关部门或机构以及本市相关部门，建立了首都旅游产业发展联席会机制，依托该机制推动出台了本市72小时和144小时过境免签、境外旅客购物离境退税等政策。实施区域协作联动治理机制，借助京津冀一体化发展机遇，会同天津、河北旅游执法质监部门制定了“联合执法六项机制”，为跨地域执法办案提供了制度保证。市旅游委完善旅游投诉统一受理机制，有效整合“12301”旅游投诉热线和“12345”非紧急救助热线功能，建立了旅游投诉受理平台，实现了统一受理、分类转办和按时督办的投诉处理机制。同时，将12301“智旅通”平台优先对接企业快速处理游客诉求，进一步简化流程，降低投诉率。健全旅游安全综合管理机制，加强旅游安全与应急保障，实施旅游行业安全基础台账、在线考核、隐患排查等。运用信息化技术，建设了首都旅游产业监测运行调度中心，监测全市40多家主要景区游客流量，发布景区游览舒适度指数，获得社会和游客好评。
四是抓市场监管。加强旅游市场综合监管，规范旅游经营行为，是《旅游法》第七章和《旅游条例》第五章的重要内容，明确了政府的旅游市场综合监管责任，投诉举报工作机制，政府各部门的沟通合作机制，旅游诚信体系建设和信用惩戒方法，发挥社会组织作用等。为贯彻落实好法律法规的要求，市政府把旅游市场秩序整治作为工作重点，常抓不懈。2016-2018年，先后下发了《北京市人民政府办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》和《北京市进一步加强旅游市场综合治理工作方案(2018-2020年)》，专门成立由市领导挂帅、17个部门参与的旅游市场综合监管工作领导小组。市旅游委会同公安、工商、交通、城管、网信等部门和属地区政府，持续开展“春季行动”“暑期行动”“清网行动”“两检查一整治”和“双随机”检查等旅游市场秩序专项整治行动，使旅游联合执法实现了常态化、制度化。2017年至今，市旅游委会同相关部门累计开展联合执法286次，立案调查123家旅行社，行政处罚案件180件；查处违规运营车辆1251台，清理“一日游”公交假站牌701块，查扣“一日游”非法小广告300余万张，查处“黑导游”65人，处理非法经营商店58家，将11家违反工商法规的网络旅游服务平台网站列入经营异常名录，侦破涉旅刑事案件14起，刑事拘留58人；2018年上半年，登记正规旅行社网站网址397个，同比增长31%，标记公示非法旅游网站宣传招徕电话680个，同比增长19%；下线商业推广的非法旅游网站210个，同比增长213%，有效净化了旅游市场秩序。利用行业星级(等级)评定与复核手段，对景区、宾馆饭店和旅行社进行动态管理，27家星级饭店被撤销星级，3家星级饭店被限期整改，1家4A级景区被降级，1家3A级景区被取消等级资质，6家3A级景区被警告、限期整改；全面启用电子行程单信息化监管手段，实现了旅游团队全过程动态化监管，使非法“一日游”违法行为“有迹可寻”，有效规范了旅游经营行为。市发改部门对本市景区门票实行政府定价和市场调节价，按照《北京市定价目录》实行市、区分级管理。市食药监部门推进景区餐饮单位“阳光餐饮”建设进度，提升景区餐饮量化等级。市园林绿化部门利用卫星遥感技术对全市公园风景区进行监管，对照设计规划对比图斑变化情况，保护好公园风景区资源。市旅游委依照《旅游条例》中“加强旅游业诚信体系建设，建立全市统一的旅游信用信息平台”的要求，依托北京市公共信用信息服务平台，运用大数据技术，在全市委办局、全国同行业中率先建立了北京市旅游行业信用监管平台，于去年7月试运行，今年8月正式上线运行。该平台统一归集旅游经营者和导游员的身份信息、良好信息、警示信息等信用档案，促进形成了相关政府部门间的协同监管和联合奖惩机制，提升了监管效能。
五是抓公共服务。《旅游条例》第三章结合本市实际，将旅游公共服务设立专章进行规定，细化《旅游法》总则和第三章涉及的内容，明确规定了政府提升旅游公共服务水平的总体责任，旅游部门提供旅游公共信息的责任，交通部门的公共交通保障责任等。按照法律法规健全旅游公共服务体系的要求，不断完善旅游公共信息服务，整合旅游产业运行监测调度中心与北京旅游网的功能，向旅游者提供景区、线路、交通、天气、安全等必要信息和咨询服务；推动旅游咨询站建设，去年北京旅游咨询车首次亮相王府井大街；110家A级景区自助导游系统和30家4A级以上景区虚拟旅游项目正式运营，推出中英文版“i游北京”APP手机智能终端。不断加大旅游公共服务设施建设，景区、民俗村、游客服务中心、停车场和游览导视牌进一步改造升级；生态涵养区旅游基础设施建设加快，构建“一环、四走廊、五射线”的空间布局，建设旅游廊道300余公里；顺利完成“厕所革命”三年行动计划，改造和建设旅游厕所615座。不断改善旅游交通服务，在核心区设置6处旅游客车专用上下客区位，增加4处临时停车点，方便游客在景区附近下车；开设通往世界文化遗产等景区的旅游公交线路4大系列共39条，2017年接待游客共计230余万人次。不断推进旅游惠民便民服务，编制实施各区旅游便民服务“十个一”和景区“九个一”工作细则，开展旅游进社区和旅游志愿服务活动。
六是抓配套制度。《旅游条例》第四章细化《旅游法》中的民宿规定，设立专节内容赋予民宿合法经营资格，并规定市人民政府有关行政部门应当根据本市实际，分别制定城区民宿和乡村民宿的具体管理规定。按照此要求，市旅游委会同市编办、公安、消防、工商、税务、环保、农业、食药监、水务等部门，多次研究乡村民宿的经营标准、服务规范、审核程序和监管职责，目前已经取得重大进展，形成了对民宿实行区别于旅馆饭店的管理模式的共识，《北京市乡村民宿管理导则》已经形成初稿。依据该导则，消防部门制定完成了《北京市农家乐(民宿)建筑消防安全基本要求(试行)》，公安部门拟对乡村民宿设立住宿登记联网管理系统，工商部门拟根据镇政府提供的经营场所房屋产权证明办理民宿工商登记。该导则目前正在密云区、怀柔区、房山区的重点村镇进行试点，待总结试点情况后将尽快出台。关于城市民宿，市旅游委针对疏解整治促提升行动中回收的院落如何改造成“北京人家”，进行合法化经营，正在制定相关制度标准。
三、存在的不足
(一)在旅游公共服务方面，多样化、个性化、常态化的大众旅游需求持续旺盛，虽然各区加快发展旅游业的积极性非常高，但是由于缺乏土地、建设、交通等方面的综合政策支撑，导致一些旅游公共服务设施和旅游项目难以落地。
(二)在旅游综合监管方面，伴随《旅游法》和《旅游条例》的贯彻执行，以非法“一日游”为重点的旅游市场秩序整顿取得了明显成效，但还未能得到根治。旅游行业信用体系建设尚不完善，没有形成“一处违法，处处受限”的监管体系，违法成本普遍偏低，综合执法力度不够。
(三)在网络旅游服务方面，由于《旅游条例》的相关配套制度还不完备，涉及到的有关部门无论是从政策法规，还是监管程序上都存在一定的制约，导致对旅游网络交易平台和信息搜索服务提供者的监管不够顺畅。
四、下一步工作重点
全面深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持新发展理念，牢牢把握首都城市战略定位，紧紧围绕中心工作，继续按照“城区抓秩序、郊区促发展、行业强管理”的思路，坚持工作的连续性、稳定性和有效性，进一步在贯彻落实《旅游法》和《旅游条例》上下功夫，着力做好以下重点工作：
(一)全面实施城市总体规划，优化提升旅游空间布局和公共服务设施。制定好旅游业落实《北京城市总体规划》的专项规划。完成大运河、长城、西山永定河文化带和老城保护过程的旅游规划、项目和公共服务设施建设等工作。围绕城市副中心文化旅游功能，推进城市绿心和环球主题公园建设。进一步提升旅游公共服务水平，实施“厕所革命”新三年计划，改造升级旅游厕所，完善为特殊群体服务的旅游公共服务设施，完善旅游公交和智慧旅游配套政策，提升老年旅游服务质量。
(二)深入推进旅游供给侧结构性改革，不断扩大旅游消费。实施《北京市加快供给侧结构性改革扩大旅游消费行动计划(2018-2020年)》。制定促进“一日游”健康发展的政策措施。优化促进入境游、旅游商品、会奖旅游、144小时过境免签、境外旅客购物离境退税等政策。推动旅游产业融合发展，开发推广文化、会展、体育、康养、研学、工业、农业旅游等旅游产品。加强旅游商品体系建设，健全市、区、景区三级旅游商品体系，打造“北京礼物”系列旅游商品，扩大“吃在北京”旅游美食品牌影响力，促进旅游消费水平提升。培育“秀北京”旅游演出剧目。积极引导中国公民海外消费回流。
(三)进一步完善行业监管体系，提升旅游管理水平。研究制定北京市住宿业管理办法。继续深化实施《北京市进一步加强旅游市场秩序综合治理工作方案(2018-2020年)》，坚决打击旅行社及其他旅游经营者违法违规活动，守住旅行社不发生连锁性经营风险的底线。深化“放管服”改革，以星级饭店、等级景区、等级旅行社的评定复核为手段，加大行业标准化管理力度。以完善旅游标准化为基础，推动旅游服务标准化规范化管理。规范导游员服务行为，创新培训手段，面向不同等级导游员开展差别化培训。加强旅游信用监管和诚信体系建设，提高事中事后监管能力。
(四)加大市场秩序整治力度，严厉惩治非法“一日游”乱象。按照“综合监管、部门联动、属地落实”思路，持续开展市场治理专项行动，围绕虚假网上信息、非法“一日游”揽客、强迫购物等问题，重拳出击斩断非法利益链条，增强游客的安全感、幸福感和获得感。完善旅游投诉受理机制，规范旅游投诉处理。推进旅游投诉属地化管理，做好市区两级旅游案件处理对接工作。
(五)严格落实安全生产责任，加强旅游安全生产管理。处理好发展与安全的关系，按照“企业承担主体责任、区政府承担属地责任、专业部门承担专项监管责任、行业部门承担管理责任”原则，深入开展安全隐患治理，对特种设备、消防、防汛、地灾隐患等重点领域开展安全生产联合检查，坚决防止旅游重特大安全事故。进一步完善旅游突发应急事件处置制度。开展行业安全风险责任检查评估，指导旅游企业开展安全生产自查。建设旅游安全与应急管理系统。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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