——2018年5月30日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议上
北京市公安局
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，向市人大常委会就本市贯彻《北京市消防条例》实施情况作书面报告。
2011年5月27日，北京市第十三届人民代表大会常委会第二十五次会议表决通过了《北京市消防条例(修订稿)》(以下简称《条例》)，并于2011年9月1日起正式施行。七年来，在市委直接领导下，在市人大及其常委会监督支持下，市政府牢固树立安全发展理念，深入贯彻实施《条例》。《条例》表决通过后，立即组织各区、各部门通过多种形式广泛宣传《条例》的出台背景、起草过程、主要内容、具体要求等，为《条例》全面实施奠定了坚实基础。《条例》正式施行后，持续组织各区、各部门按照“预防为主、防消结合”的方针和“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的原则，主动将消防工作融入经济社会发展大局统筹推进，确保《条例》全面、有效贯彻实施。七年来，各层级消防安全责任得到进一步落实，消防基础设施建设稳步推进，灭火救援攻坚能力有力提升，火灾防控体系建设不断完善，全力确保了党的十八大、APEC会议、“9.3”阅兵、“一带一路”国际合作高峰论坛、党的十九大、历年全国“两会”等一系列重大政治活动的消防安全万无一失。2011年至2017年，全市共发生火灾28166起，死亡299人，受伤141人，直接财产损失3.91亿元，其中，发生重大火灾事故1起(2013年11月19日，朝阳区十八里店乡小武基村一库房发生火灾，造成12人死亡)，未发生特别重大火灾事故；全市公安消防部队年均执行火警出动28567起，抢险救援8383起，社会救助9894起，出动车辆97441辆次、人员682088人次，有力保障了人民群众生命财产安全和首都城市安全运行。
一、始终坚持党政同责、高位统筹，深化落实消防工作责任
一是强化落实党政领导责任。七年来，市委、市政府高度重视消防工作，市政府办公厅先后印发《关于进一步加强和改进消防工作的意见》、《关于加强火灾防控体系建设的意见》等指导性文件，部署推进全市消防工作。历任市委、市政府主要领导均多次听取全市消防工作汇报，组织召开常务会议研究、解决消防工作难题。特别是2016年11月8日，蔡奇同志担任代市长伊始，就组织召开市政府第133次常务会，专题听取全市消防工作汇报，研究提升消防综合应急救援能力重大项目建设工作；同年12月1日，市政府办公厅印发《关于提升本市消防综合应急救援能力工作方案》(京政办字〔2016〕59号)，就加强消防软硬件建设提出了一揽子方案措施，对于破解北京消防事业发展瓶颈难题，推动北京消防事业创新发展具有重要意义。市政府分管副市长每季度至少组织召开一次全市消防工作联席会议，部署重大消防工作任务。每逢重大活动、重要节点，市委、市政府领导结合职责分工，运用“四不两直”方式，督导分管地区、行业落实消防工作责任和措施。各区、街乡镇将消防工作纳入重要议事日程，党政领导亲自组织研究解决重大消防安全问题，动员部署消防工作，并深入辖区重点地区、重要场所检查消防安全，督导工作落实。
二是强化落实部门监管责任。全市各行业、各部门以重大活动安保为牵引，坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，坚持“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，严格落实《条例》有关规定，紧密结合行业安全特点和管理难点，加强组织领导，完善责任体系，健全管理制度，严密防范措施，跟踪督导考核，推动责任落实。各部门均成立了主要领导为组长，主管领导为副组长，相关处室、直属单位负责人为组员的消防安全工作领导小组，统筹协调、部署推进、督导检查消防工作落实。市公安局消防局充分发挥主力军作用，在常态化部署开展冬春火灾防控、夏季消防检查等基础上，提请市政府先后组织开展了“平安”“铁拳”“清剿”和高层建筑整治等系列专项行动10余次，联合行业部门开展电气火灾、社会福利机构、文物古建、商场市场、旅游景点、学校幼儿园、城乡结合部等专项治理50余次，累计检查单位700余万家次。市商务、旅游、住建、民政、文物、卫计、人力社保等22个行业部门出台文件、健全机制，将消防工作与业务工作同部署、同检查、同考核，齐抓共管、共保安全。市民政、文物、新闻出版、卫计、旅游、教委等部门联合市公安局消防局，推动行业消防安全标准化管理达标建设，大幅提升了行业消防安全管理水平。市属各部门均建立督导检查机制，部门主要领导、分管领导常态化深入一线检查指导工作，协调解决消防重点难点问题。
三是强化落实单位主体责任。全市安全重点单位、148万余家一般单位积极落实消防安全主体责任，认真组织巡视巡查、宣传培训、隐患自查自纠等工作，积极开展“四个能力”建设，有效确保了单位消防安全。截至目前，全市1万余家消防安全重点单位全部落实消防安全评估、专职消防管理人、建筑消防设施定期维护保养等措施；地标性建筑、超高层建筑、超大型综合体、轨道交通等重点单位，率先安装电气火灾监控系统2534套；3529家重点单位依托自动消防系统，建立24小时不间断值守、真实火警随时指挥调度、监控信息每日通报及误报和故障情况每日督办等工作机制，实现了建筑消防设施物联网远程监控；7000余个重点单位、物业服务企业、村居委会自行筹建了微型消防站，其中5002个微型消防站主动接入119调度指挥系统，实施统一调度指挥，大幅度提升了城市消防应急处置效率和消防勤务安保水平；2900余家社区物业服务企业，严格按照“七个必须”标准，深入推进“消防安全社区”创建活动，截至目前，全市已累计创建达标社区1714个，设置电动自行车集中停放场所1540处，安装充电设施2146套。
四是强化责任考核追究。每年年初，市政府分管副市长与各区政府和市属各部门签订年度消防工作责任状；每年年底，市防火安全委员会成立专门考核组，由市防火安全委员会委员带队，对各区本年度落实消防工作责任情况进行考核，考核结果作为评价各区政府领导班子和领导干部的重要参考，同时作为社会治安综合治理考核和安全生产综合考核评分的重要依据。市委组织部多次组织召开座谈会，就深化落实《关于完善干部考核评价工作的若干意见》，强化消防专项考核结果运用，突出对区级领导班子和领导干部的具体评价进行专题研究。市防火安全委员会专门出台《亡人火灾事故调查工作规定》，明确规定“发生亡人火灾在查清原因的基础上必须倒查责任”。特别是2017年，蔡奇书记、陈吉宁市长深入大兴区“11.18”事故(由于在地下室冷库建设施工过程中，电线铺设不符合技术标准引发火灾，故认定是一起重大生产安全责任事故)现场指导工作，强调要严格落实“一案多查”责任追究机制，以严肃问责倒逼责任和措施落实。市领导多次组织召开事故现场会，强调各级党委政府、行业部门要深刻汲取事故教训，举一反三，全力做好消防安全工作。
二、始终坚持问题导向、综合施策，不断净化消防安全环境
一是围绕重大活动安保，抓好消防严管严控。依托重大活动安保“北京模式”，统筹安排、科学规划消防安保前、中、后期各项工作，精心挑选业务骨干，实名制组建核心安保团队、住地工作专班和前沿指挥部，派出执勤车组24小时驻守备勤，建立横向紧密关联、纵向统一指挥的组织架构和联勤联动机制。紧盯重大活动，统筹推进点、线、面“1+1+1”一体化防控，开展会诊式隐患排查，组织电气消防安全和消防设施检测，制定落实“一事一策”严格管控措施，启动社会面等级防控机制，最大限度发动群防群治力量，逐个单位、街道、社区开展网格巡查、视频巡控、区域联防、联勤联动，全面落实消防安全责任；强化应急处突准备，实名制落实执勤力量和应急处突机动力量，组织开展“全要素”和跨区域演练，并与周边小型、微型消防站，以及单位内部管理、工程技术等力量形成联动，提高协同作战和应急处置能力，全力确保“点”上绝对安全、“线”上万无一失、“面”上平稳可控，实现重要活动现场、住地、行车路线可视范围内“不冒烟、不起火”，为重大活动安保创造了优良的消防安全环境。
二是围绕保持火情平稳，推进常态整治。紧盯高层建筑、地下空间、文物古建、易燃易爆、人员密集等火灾高危场所，紧盯出租房屋、六小门店、平房院落、老旧小区、电动自行车等薄弱环节，加强部门联动和社会发动，落实隐患分类整改措施，全面推行突出火灾隐患整治项目化管理，始终保持执法高压态势。近三年来，全市公安机关消防机构检查单位66万家，发现隐患或违法问题80余万处，临时查封1.5万处，责令“三停”4463家，拘留7906人，罚款约2.11亿元。特别是2016年以来，依托全市“疏解整治促提升”专项行动、背街小巷专项整治等，着重强调并严格落实“火灾隐患与违法建设同治理、消防安全与环境净化双提升”的目标要求，出台联合查处涉及消防隐患违法建设工作机制，专门成立100支消防执法服务队，集中整改了海淀区金五星市场、北京众合动物园服装批发市场、小红门污水处理厂东侧大规模违建等一大批顽症痼疾，消除了一批领导高度关注、群众反映强烈、媒体深度聚焦、长期未能根治的城市管理“老大难”问题。针对“三合一”“多合一”、高风险出租房等薄弱环节，在全市部署开展安全隐患大排查大清理大整治专项行动，开展“地毯式”排查，共摸排上账以彩钢板房、违规出租房屋、工业大院为主的安全隐患26668件，已推动整改26642件。另外，按照国务院整体部署，由公安、住建、综治、民政、城管、电力、燃气7部门联合开展高层建筑消防安全综合治理行动，拉网排查全市高层建筑24436栋，发现使用易燃可燃保温材料的高层建筑1660栋。整治期间，修补保温材料防护层破损开裂、脱落的高层建筑256栋，维修改造消防设施故障的高层建筑513栋，清理封堵电缆井、管道井28943处，整改隐患问题3.2万余件，查封关停389处，罚款1121万元 。
三是围绕提升市民安全意识，广泛开展宣传教育。依托防火委、文明委、综治委、应急委四大平台，通过召开联席会、联合发文、签订责任状等方式，将消防宣传工作纳入各级政府、职能部门议事日程，纳入各级政府落实消防工作责任制绩效评价项目书和精神文明建设、社会综合治理范畴。每年举办“119”消防宣传月活动，常态化组织开展消防安全培训、消防应急疏散演练，年均开展消防宣传活动3.8万余场次，培训180余万人，发放消防宣传材料1150万份，投入1920余万元购置13辆消防宣传车及互动式消防教育培训器材设施。通过楼宇电视、户外视频、电子屏幕、地铁车厢显示屏等载体，滚动播放消防常识3.4亿条，日均覆盖1000万人次。在全市电影院播放《影剧院逃生指南》消防公益广告，在全市地铁线路、地铁站设置宣传灯箱2000余块、消防宣传展板1200余块。精心制作北京电视台《平安119》、北京交通广播《警法时空》、北京晨报《消防在身边》、北京晚报《消防直通车》等消防专题、专栏节目；在北京电视台定期播放消防公益广告、提示字幕；加强“北京消防”官方微博微信和“掌上119”手机客户端建设，搭建新媒体消防宣传平台，累计吸引粉丝830余万人，市民消防安全常识知晓率由66.7%提升到76.4%。
四是围绕构建群防群治氛围，推动全民参与。持续推进消防安全网格化管理，将全市划分为323个大网格、6469个中网格和3.76万个小网格，实名制落实网格力量，细化职责任务，有力提升了消防工作效能。特别是在重大活动安保期间，启动全市社会面消防安全群防群治等级防控机制，推动各区严格落实属地责任，采取各级领导干部下沉一线督导、分片包干等措施，发动各级各类社会力量，全面落实巡查检查、定点看护、应急处置等工作，确保了重大活动期间社会面火灾形势平稳可控。创新建立96119举报投诉热线，在全国率先成立火灾隐患情报信息中心，形成火灾隐患举报投诉受理、转办、核查、移送、报告、回复、回访、奖励、回头看9项闭环工作流程。七年来，共接听市民举报投诉电话25.7万余个，受理火灾隐患举报投诉8万余件，查实4.3万余件，回访4.6万余件，有力推进了火灾隐患排查整治，实现了人民群众安全感和满意度的“双提升”。
五是围绕提升社会治理水平，推进规范执法。始终把严格规范公正文明执法作为生命线，制定印发消防监督执法规范性文件，进一步明确执法程序、执法标准、执法内容、执法手段、执法要求；建立定期会商机制，通报执法突出问题，分析研判问题症结，不断提升执法规范化水平。制定印发《消防执法质量考核评议实施办法》等文件，从夯实执法基础、规范执法办案、注重执法效果三方面入手，建立完善消防监督执法质量考评三级指标体系，按照日常考评与定期考评相结合、网上考评与实地考评相结合模式，推进消防执法规范化建设。为一线消防监督员全员配备执法记录仪、移动执法终端，实现行政执法调查取证规范化；建立并规范使用询问室、讯问室、候问室，消防监督执法全部实现“网上受理、网上录入、网上流转、网上审批、网上监督、网上查询、网上考评”，切实做到公开、透明。
六是围绕促进经济社会发展，优化服务管理。深入推进“放管服”改革，自2014年6月起，将原市公安局消防局负责的建审、验收、监督检查权限全部下放到属地消防支队，方便群众就近办理；自2016年4月起，创新推出公安派出所消防监督管理“321”工作法，调整公安机关内部审批权限，赋予基层公安派出所消防行政处罚和临时查封权力，加大消防监管力度，有效提升基层火灾防控水平。不断强化便民利民服务，积极拓宽消防办事渠道、减少审批申报材料，制定出台“300平米以下小装修工程网上办理”等一系列改革措施；按照进一步优化营商环境有关要求，积极深化消防行政审批改革，将现有的施工图审查、消防审查、人防审查等集中交由综合审查机构统一开展专业技术审查，各部门审查结果互认，消防部门不再开展消防设计审批工作，并将消防验收纳入联合验收平台，审批时限缩短为7个工作日。坚持主动服务，强化源头管理，针对北京城市副中心行政办公区、新机场和冬奥会等重点建设工程，专门成立服务保障办公室并调派消防团队、消防车组进驻施工现场指挥部，为工程建设项目审批、验收开辟绿色通道，全程跟进指导，协调解决消防手续办理，为工程建设提供优质高效服务，全力确保工程建设消防安全。
三、始终坚持着眼长远、基础推动，着力提升消防保障能力
一是坚持规划牵引。将组织实施《条例》纳入全市国民经济和社会发展“十二五”、“十三五”规划纲要，根据消防工作阶段性特点，精心编制火灾隐患排查整治、消防宣传教育、社会消防安全治理、消防应急救援、智慧消防建设、公共消防设施建设管理等规划，并与经济社会发展各项工作同步推进、同步实施。按照全市经济社会发展总体规划，将消防事业发展建设规划列入市级专项规划，由市发展改革委和市公安局牵头编制发布《北京市“十二五”时期消防事业发展建设规划》、《北京市“十三五”时期消防事业发展建设规划》，每五年对全市消防事业发展建设进行全面总结，深入分析消防事业发展建设面临的形势，提出全市消防工作发展的阶段性总体目标、主要任务及重大项目。在此基础上，制定下发“十二五”、“十三五”时期消防事业发展建设规划年度任务分解账单，纳入全市消防工作责任制考核内容，全力推动消防规划的实施与落地。同时，将消防工作纳入北京城市总体规划，2016年，由市规划国土委与市公安局消防局牵头，在组织开展全市消防安全风险评估的基础上，启动了《北京城市消防规划(2016年-2035年)》编制工作，重点调整了全市消防安全布局，优化了消防站、消防供水、消防通信、消防车通道等公共消防设施和消防装备配置，对构建城市消防安全体系、强化消防安全风险管理、完善消防应急指挥救援体系、健全消防安全精细化管理、提高消防防灾抗灾能力等工作进行了长远规划。
二是加大基建投入。市委、市政府高度重视消防基础设施建设，七年来共建成投用消防站47座，另有15座在建，全市公安现役消防站数量由2011年的102座增加至目前的149座。2017年9月18日，张工常务副市长主持召开市政府专题会议，集体审议纳入“一会三函”建设项目，全市39个消防站、消防训练基地和战勤保障基地等建设项目通过审议，被列为2017年“一会三函”试点项目，加快了消防基础设施建设进程，其中，市级第二消防训练基地、第二消防战勤保障基地已完成选址。另外，制定了《消防水源薄弱地区试行界定标准》、《缺水地区消防供水设施建设指导意见》、《北京市消防水源建设规划图》，明确了水务、市政市容、自来水集团等部门的建设、维护、保养职责，完善了齐抓共管机制。与2011年相比，全市共新建市政消火栓28604座、消防水池116个、消防水鹤164个、取水码头33个，市政消火栓增长幅度达到91.95%，实现了快速发展。
三是壮大消防力量。2017年1月，市政府办公厅印发《关于加强多种形式消防队伍建设发展的意见》，历史上首次以政府文件的形式，对全市多种形式消防力量建设、经费保障等作出明确规定。根据消防站建设进度，市政府授权市公安局统一招收政府专职消防员，目前已完成首批801名政府专职消防员招录，并全部投入执勤备防，在党的十九大、2018年全国“两会”等消防安保工作中发挥了重要作用。同时，制定出台北京市地方标准《小型消防站建设规范》(DB11/T1483-2017)，积极推动各区小型消防站建设，不断完善单编、混编管理模式，建成了一批“专业训管、常态备勤、统一调度”的政府专职消防队伍，为首都消防事业快速发展注入新的活力。目前，全市多种形式消防力量建设已经初具规模，各区自筹资金已建成小型消防站34个，自主招录专职消防员402人，配备消防车53部；各乡镇政府自筹资金建设专职消防队65支，人员1057人，消防车95部；企事业单位自筹资金建设专职消防队51支，人员919人，消防车121部，为灭火救援工作迅速开展奠定了坚实基础。
四是强化科技支撑。市、区两级政府将消防科学技术研究纳入科技发展规划和科研计划，大力开展消防技术创新研发，着力推进一系列科研项目攻关。引入物联网、云计算、大数据等前沿技术，建设119综合应急救援警务地理信息应用平台、语音及图像综合管理平台，研发火灾隐患情报信息系统，开展“综合应急救援地理空间数据管理系统及应用”课题研究等，提升了消防作战指挥信息化支撑能力。结合实战需求，开发移动作战指挥系统(荣获全国公安机关改革创新大赛金奖)，打造“作战指挥中心、前沿现场指挥部、一线指挥员”三位一体的新型信息化灭火救援作战指挥体系，创新远程移动可视化指挥新模式，极大地提高了作战指挥效能，为圆满完成各项灭火和抢险救援任务提供了强有力的科技支撑。119指挥中心与市应急平台和110、122等警务平台，实现音频、视频、图像双向互联互通，可直接调用道路交通、社会治安、城市高点等远程监控视频、图像资源。在全市范围内配备了无人机、卫星通信车、固定和便携式350兆无线中继设备、3G和4G单兵图传等设备，提升了应急通信装备建设水平，消防无线通信覆盖率达到城市面积的95%。
四、始终坚持面向实战、聚焦打赢，全面提升应急处置水平
一是健全综合应急救援体系。加强市综合应急救援总队和16支区应急救援支队建设，强化高层建筑、地下工程、石油化工、轨道交通、山岳救助、水域救援等专业救援队应急处置能力建设，大力开展模拟化、基地化轮训以及高空山岳、水域救援专项训练，全面提升综合应急救援专业化水平；不定期开展全要素拉动演练及反恐处突综合实战演练，提升应对处置各类突发灾害事故的能力。深入开展跨区域警务合作，建立与天津、河北、辽宁、山西、内蒙古、山东环京6省区市跨区域增援工作机制，加强定期会商研判和信息第一时间通报共享，最大限度提高跨区域灭火和应急救援实战能力。
二是提升消防车辆装备水平。2011至2017年，市政府共划拨经费39.71亿元，购置各类消防车943辆；购置消防员防护装备、灭火救援器材等共计77万件套。特别是2017年，结合消防装备整体水平不高、“高精尖”装备缺口较大的实际，市政府批复专项购置经费12.96亿元，用于购置消防直升机、登高平台车、核生化多功能侦检车、消防化学侦检机器人等5大类40种“高精尖”灭火救援装备，将全面提升我市灭火救援装备水平。截至目前，全市现有消防备防车辆1023辆，消防艇115艘；消防员个人防护装备51种、28.22万件套、抢险救援器材4.49万件套、灭火器材9.9万件套，均已达到或部分超过《城市消防站建设标准》。
三是强化灭火救援实战训练。制定出台执勤训练指导性文件，全面规范部队执勤战备秩序和作战训练工作；建立常态化比武竞赛机制，强化执勤中队实战化岗位练兵；紧盯指挥长、指挥员、战斗班组三个层级，强化训练消防员32项基本功和执勤中队52个操法，真正把战斗力标准“立起来”。在全市成立7支供水消防中队，配备25部载水量26吨重型水罐车，在117个执勤中队配备183部载水量10-18吨的水罐车，形成了“立足战区、覆盖全市”的移动供水网络。通过老旧城区供水管网改造、城乡结合部供水管网延伸以及乡镇自备井改造，有效缓解了缺水地区供水难题，缺水地区较2011年的207处减少了13.1%。重新规范市政消火栓三级动态管理机制和检查保养规程，市政消火栓完好率达到91.3%，高出2011年近20个百分点。
四是改进灭火救援勤务模式。针对车流高峰时期北京道路交通拥堵、消防站点分布不均等特点，在梳理、整合数万条执勤战备工作信息基础上，在全国开创性提出常态化动态执勤模式，围绕火灾高发区、繁华商业区、政治敏感区、人员密集区、防控薄弱区、重大危险源区等6类11项高风险区域，常态化前置部署消防警力执行早晚高峰动态执勤，加强巡逻防控力度，确保第一时间有效处置突发警情。完善与公安机关相关警种、社会专业救援力量和多种形式消防队伍联动机制，将全市116支专职消防队、5002个微型消防站纳入119调度指挥系统，重大安保期间在城乡结合部、水源缺乏区、彩钢板房密集区设置社会联动执勤点，部署铲车、挖掘机和洒水车前置备勤，确保实现“一处事故、多点调派、多线并进、协同处置”。动态执勤机制运行以来，到达火灾现场时间平均缩短3分钟，切实提升了灭火救援效率。
《条例》的出台实施，对有效预防火灾、减少火灾危害发挥了十分重要的作用，有力推动了北京消防事业的发展进步。但是，随着北京经济社会快速发展，在《条例》实施过程中也遇到一些问题，主要表现在以下几个方面：一是消防安全责任体系还需要进一步完善，消防安全责任还需要进一步细化。首先，行业主管部门和乡镇、街道消防安全责任还不够明确，消防安全责任难以落实到基层和火灾防控一线。其次，《条例》规定，单位的主要责任人是本单位的消防安全责任人，但实际情况是，很多单位的法定代表人、主要责任人并非单位的实际控制人。再次，《条例》对消防技术服务机构的责任规定还不具体，消防设施检测、维保、评估等消防技术服务还不同程度存在水平不高等问题，影响了社会单位的消防安全状况。另外，《条例》没有明确规定消火栓的维护保养职责归属，导致一些消火栓损坏后无人维修，在灭火救援战斗中无法使用。二是在公共消防基础设施建设和消防力量发展等方面，《条例》规定不够明确，有些消防站责任区面积过大，消防水源缺乏或难以满足灭火需要，消防力量不足等问题不同程度存在。三是消防行政强制手段需要进一步完善，比如，针对目前我市仍存在的大量彩钢板厂房，《条例》中没有明确规定相应的行政强制措施，导致实际工作中难以有效管控。四是当前社会经济高速发展，北京作为国际化大都市和全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，面临着新的机遇、新的挑战。北京高层建筑多，因历史遗留问题造成消防安全条件和救援能力不足的问题和短板，国内外都有相关的案例教训。虽然《北京市消防条例》有相关规定，但从发展趋势和应用情况看，对各部门的相关职责规定较为模糊，特别是对高层建筑外保温材料生产、设计、施工和维护管理的安全要求不够细化。
鉴于《条例》实施中遇到的上述问题，加之国务院已明确了消防改革方案，建议市人大尽快启动《条例》修订工作，在充分调研的基础上，进一步完善、细化消防安全责任体系，进一步明确城市公共消防基础设施建设相关要求，进一步强化消防行政管理措施，进一步推进北京消防事业创新发展。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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