——2017年7月19日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第四十次会议上
北京市人民政府法制办公室主任刘振刚
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市机动车停车管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、立法背景
随着本市经济和社会的高速发展，小汽车保有量快速增长，停车难、停车乱问题十分突出。市政府高度重视停车管理工作，近年来采取了一系列措施，把停车服务与管理纳入到疏解非首都功能、治理“城市病”、提高城市精细化管理水平、推进京津冀协同发展的大局中统筹考虑，进一步理顺停车管理体制机制，进一步完善停车政策法规，进一步加强停车规划、建设、管理和执法，综合各方面手段解决停车管理问题。
2013年，本市制定了政府规章《北京市机动车停车管理办法》，基于规章的立法权限，重点在政府责任、行政管理、执法监管等方面做了制度安排。相关部门配套十余个文件予以落实，规章实施后显现出一定管理成效。但是，停车管理还涉及多方社会主体及多重法律关系，是行政管理与社会治理高度结合的一项工作，想要破解停车难题，单靠政府行政管理难以完成，有必要通过地方性法规立法，在全社会形成共同的管理理念、目标定位与价值取向，通过社会多方主体的责任共担，共同构建停车秩序。
2015年，市十四届人大常委会第十九次会议对“关于加强机动车停车服务与管理，构建科学完备的静态交通体系议案办理情况的报告”提出了审议意见，进一步确立了“停车入位、合理付费、违停受罚”的治理思路，逐步形成“政府主导、市场调控、社区自治、公民自律、法规保障”公共治理格局。
二、立法工作过程
2016年6月，市人大常委会审议通过了制定《条例》的立项论证报告，并对立法工作提出指导意见和具体要求。在市人大常委会城建环保办、法制办全程指导下，市交通委经过近一年的调研起草、专题论证、修改完善，形成了草案送审稿，并于2017年3月底报送市政府进行法律审查。
在审查阶段，市政府法制办广泛征求社会各方意见。一是征求市政府相关部门、区政府及中央在京单位等59家意见，意见主要集中于职责划分和履职时的工作联动等方面。二是通过媒体和网络公开征求社会公众意见，收到意见1382条。大部分意见表达了对立法的支持与理解，希望能够通过立法取得实效，使城市整体交通秩序有所改观；修改意见主要集中于恢复道路行车功能、加强居住区周边停车秩序管理、规范停车管理单位经营行为等方面。三是听取停车企业在引导停车设施市场化建设、专业化管理方面的意见。四是对于重点法律问题提交市政府立法工作专家委员会研究，专家们对停车位的供给关系提出了意见，认为私家车作为私人产品，停放问题应由产权人先行解决，政府不是停车位的当然提供者；鉴于居住小区实行自治管理，物业企业或业委会委托的其他管理单位应当在先履行管理责任，政府予以督促监管。综合各方意见，经反复研究，多次协调，针对当前管理的问题，进一步理清思路、调整内容、重建了架构，形成了《条例（草案）》。《条例（草案）》已经2017年7月11日市人民政府第156次常务会议讨论通过。
在《条例（草案）》调研起草期间，李伟主任、牛有成副主任率人大常委会委员、人大代表及专家就停车管理工作进行调研，并对立法工作进行指导。
三、立法思路
一是立法体现“以静制动”的基本精神。停车设施布局影响公众出行选择，鉴于本市交通拥堵的现状，立法不宜过度强调加大停车设施建设。在具体制度设计时，一方面需要提高出行停车成本，抑制已有机动车的使用；另一方面需要强化停车入位理念，引导公众主动选择有位购车，从而实现“以静制动”。
二是立法侧重停车秩序管理。用历史的眼光看待当前停车难的问题，在城市建成区，承认停车供给难以满足实际的客观，重在规范和培养停车人良好行为习惯的养成，构建停车秩序：一是在停车资源非充裕条件下的停车管理；二是在停车需求超饱和状态下的停车秩序构建。在城市新建区，合理提供车位，适度满足停车需求。
三是立法注意把握政府定位。按照政府主导、社会共治的原则，明确社会各方主体应当承担的责任，并赋予相应的管理手段共同参与停车秩序构建。同时，基于不同法律关系明确在行政法范畴内政府要往前走一步，主动加强公共秩序的构建和维护；在民事法律范畴内政府要往后撤一步，充分尊重与保障民事主体的意思自治。
四、立法主要内容
《条例（草案）》共五章五十五条，包括总则、规划与设置、管理与治理、法律责任、附则。主要内容如下：
1.着眼于交通环境整体改善。一是强调停车是综合交通体系组成部分和道路通行与停车设施建设使用相协调的基本原则。二是强调保障道路通行功能，设立道路停车泊位必须附有特定附加条件，具体规定了可以设置和不得设置道路停车泊位的情形。三是按照分类定位、差别供给的原则，区分中心城和外围区域，明确中心城少车位、高收费；区分建成区域和新建区域，明确建成区域严格控制车位供给，新建区域适当满足车位需求；区分居住停车与出行停车，明确优先满足居住停车，严格管控出行停车；区分道路停车与路外停车，明确道路停车的临时属性和高收费，路外停车场的长期属性和相对低收费。
2.构建管理体系，确立政府与社会各方的共治与自律责任。一是基于对公共设施与公共秩序的管理与维护，强调社会各方主体共建停车秩序的责任，并明确与责任相伴的行政管理、行政处罚等硬约束。明确对社会公众、停车设施管理单位、停车人的行为规范，以及对不遵守行为规范的处罚。考虑到本市大型活动较多的特点，强调活动承办方在停车秩序管理上的主动协调责任。二是停车设施内的秩序管理由停车设施管理单位在先承担，赋予停车设施管理单位劝阻、要求驶离等管理手段，涉及扰乱秩序的由公安机关处理。明确居住小区实行社区自治，物业管理单位根据业主公约、物业管理协议等对停车秩序进行管理，政府相关部门对物业管理单位进行监管和保障。
3.构建停车位供给体系，明确设施建设责任和依据。一是管理原则中明确本市停车设施组成以配套建设为主、以独立建设为辅、以临时设置为补充。二是明确利用地下空间等建设公共停车设施的用地、规划等政策，为设施建设提供依据。三是针对旧城区、居住小区内部等停车资源紧缺的问题，规定可以利用空闲地设置临时停车设施。四是针对小区周边夜间停车混乱的问题，规定政府加强秩序疏导，必要时可以组织设置夜间临时停车路段，引导车辆有序停放。
4.建立统一管理系统，实现信息化、精细化管理。一是建立全市统一的停车管理系统，定期开展停车资源普查，对向社会开放收费的停车场实行备案管理，将有关数据纳入管理系统，并与相关部门共享。二是建设区域停车诱导系统，实现与区、企业停车管理系统三级对接，为社会公众提供停车诱导服务。三是鼓励互联网+停车融合发展，推进停车资源共享。四是允许停车资源开放共享，明确居住区在满足本居住区居民停车需要的情况下，可以将配建停车场向社会开放。五是允许停车资源错时共享，停车泊位所有者、使用者可以开展错时有偿共享，各停车场管理单位应当予以支持配合。
5.构建部门协作联动机制，实现政府部门间责任传导。一是明确职权争议的处理，政府相关部门在既有分工的前提下要各司其职，职责出现冲突难以自行解决的，涉及停车设施管理的由市交通委、涉及停车秩序管理的由市公安交管局分别负责解决——或指定管辖、或先行管辖，直至职责清晰划分。二是明确部门间执法协作机制。规定行政机关在依法查处违法行为过程中，在本部门充分履责的前提下，发现需要跨部门移送案件的，经请示单位领导同意后，应主动向相关部门移送案件和证据材料，被移送部门应当依据移送的证据材料做出相应处理。移送单位对移送证据材料负有审查义务并对其真实性负责，因证据材料失实造成不良后果的，移送单位依法承担相应法律责任。
《条例（草案）》已经2017年7月11日市人民政府第156次常务会议讨论通过，并已印送各位委员，请予审议。
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