——2017年11月29日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第四十二次会议上
北京市人大法制委员会副主任委员李小娟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
9月21日，市十四届人大常委会第四十一次会议对《北京市机动车停车管理条例（草案二次审议稿）》（以下简称二审稿）进行了审议。会上，市人大城建环保委员会作了草案修改情况的报告，24位常委会组成人员和1位人大代表发言，对二审稿给予了充分肯定，认为二审稿基本上吸收了一审意见，在体例结构和制度设计方面作了较大调整，回应了停车资源供给和道路停车管理等社会普遍关注的问题；同时围绕条例名称、立法指导思想、停车设施利用、停车收费等提出了73条审议意见。
9月下旬至10月上旬，市人大常委会通过“三级代表联系群众机制”征求了16个区的三级人大代表和群众代表对条例的意见和建议。各级代表普遍认为制定机动车停车条例很有必要，条例规定比较全面，涵盖了治理停车乱象的问题，很有针对性。各级代表提出各类意见建议1128条，内容主要集中在加强精细化、高科技和信息化管理，促进社会共治和居民停车自治，鼓励停车资源共享开放，综合运用信用惩戒，加强价格和停车收费管理，注意条例的落实，加强执法检查和监督等。
常委会后法制委员会召开了执法部门座谈会，对东城区、西城区停车治理的实践情况进行了调研；对常委会审议意见和社会各方意见进行了深入分析研究；与常委会城建环保办、市政府法制办、市交通委充分沟通研究修改意见。
市委常委会专题听取了市人大常委会党组关于停车立法的汇报。强调立法要体现党的十九大精神；发挥立法的引领、推动、保障和规范作用，既管当前、也管长远，显示制度预期；要将停车服务与管理纳入治理“大城市病”、保障核心区、城市副中心功能、疏解整治促提升专项行动、提高城市精细化管理水平的大局中统筹考虑；坚持社会治理的立法导向，适度满足居住停车，从严控制出行停车。市人大常委会党组还强调，立法的同时就要抓典型、立示范，待条例通过一段时间后就要开展执法检查，监督条例的落实，保证法规的实施效果。
11月10日，法制委员会召开会议，对二审稿进行了审议。根据市委常委会、市人大常委会党组、常委会委员及人大代表意见，以及其他各方面的意见，在二审稿的基础上从进一步突出立法导向、理顺条款顺序、增强可操作性及文字表达等方面进行了修改。现将主要修改情况报告如下：
一、关于法规名称和停车治理原则
条例二审稿名称为“管理”条例，其中第三条第二款规定：“本市机动车停车管理坚持政府主导、统筹规划、社会共治、属地负责的原则。”有的委员和代表提出，二审稿规定的许多措施已经超出政府管理的范畴，条例名称“管理”已经不能完全涵盖。法制委员会认为，停车立法属于社会领域立法，需要政府、社会、企业、社区和个人等多元主体的参与，运用包括市场调节、自我服务、行政管理、民事合同、行业自律等多种方式，而且二审稿也包含社会共治的内容。因此，建议根据委员和代表的意见删去法规名称中的“管理”，修改为《北京市机动车停车条例》。
同时，概括整合二审稿中停车治理的主要方法，体现社会治理的思路，表述为“本市机动车停车坚持有偿使用、严格执法、共享利用、社会共治。全社会应当共同构建和维护机动车停车秩序，遵循停车入位、停车付费、违停受罚的基本要求”。（三审稿第三条）其中“有偿使用”是基于停车位的私人产品属性，不属于政府应当提供的基本公共服务范畴，停车成本应由使用者承担。规定有偿使用有利于推动共享利用，有利于减少出行，有利于为社会投资建设停车设施创造良好的市场外部环境。“严格执法”有利于法规内容的落实。“共享利用”是缓解停车难的主要方法。
为保障停车治理的推进，建议在市人民政府职责中，增加“将停车纳入城市综合交通体系，综合运用法律、经济、行政、科技等方法，严格控制核心区、城市副中心机动车保有量，逐步降低机动车使用强度”的规定（三审稿第四条第一款）。
二、关于强化基层作用
二审稿第六条第二款规定了基层政府职责。有的委员和代表提出，停车治理应当注重发挥基层的基础性作用，推动城市治理重心下移、职能下沉，原有规定还不够完善。据此，法制委员会建议将职责条款修改为：“乡镇人民政府、街道办事处负责统筹辖区内的机动车停车管理工作，组织领导、综合协调、监督检查停车执法事项，将停车纳入网格化管理范畴，确定监督、管理人员，建立居住停车机制，指导、支持、协调开展停车自治和停车泊位共享、挖潜、新增等工作。”（三审稿第五条第二款）同时，建议在设置临时停车路段的条款中，增加基层政府的职责，表述为：“确因居住小区及其周边停车设施无法满足停车需求的，区人民政府、乡镇人民政府、街道办事处可以组织公安机关交通管理、交通行政等相关部门，按照规定在居住小区周边支路及其等级以下道路设置临时居住停车路段、泊位，明示居民临时停放时段。影响交通运行的，应当及时调整或者取消。”（三审稿第十八条）
三、关于停车设施供给原则
二审稿第十一条规定：“本市停车设施实行分类定位、差别供给，基本满足居住停车需求，科学调控出行停车需求。”有的委员和代表提出，根据目前本市停车资源分布和使用状况，基本满足居住停车需求很难做到，需要转换治理思路，确定分区域治理的原则，不同区域采取不同的治理方式。据此，法制委员会建议修改为“本市停车设施实行分类分区定位、差别供给，适度满足居住停车需求，从严控制出行停车需求。”（三审稿第九条）该原则也符合国家发改委、交通运输部、公安部等七部委出台的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》确定的供给总体思路。为更好执行分区域治理，建议在制定停车设施专项规划，确定城市停车总体发展战略的同时，增加“分区域发展策略”的表述（三审稿第十条第二款）；在区人民政府的职责中，增加“推进停车区域治理”的内容（三审稿第五条第一款）。
四、关于居住停车
停车难主要表现在居住停车位不足，停车资源结构性失衡，中心城区供需差距大。因此居住停车是停车治理和这次立法的重点。为了使重点解决居住停车问题的思路更加清晰，法制委员会对二审稿的有关条款从顺序上进行了调整。调整后的思路是：居住小区首先应当按照泊位配建标准、规划指标配建机动车停车设施（三审稿第十一条第二款）。在居住停车配建设施不足的情况下，条例规定了七种方式予以补充，一是居住区内部挖潜，可以统筹利用业主共有场地设置临时停车设施（三审稿第十二条）；二是与周边单位错时共享，公共建筑的停车设施具备安全、管理条件的，应当向社会开放，并实行有偿使用（三审稿第十三条第二款）；三是独立建设，独立设置的中心城区域配套停车设施，是城市交通基础设施，用地实行划拨或者协议出让（三审稿第十四条）；四是利用临时闲置空间，待建土地、边角空地、未移交道路等场所闲置的，可以由区政府负责组织协调，设置临时停车设施（三审稿第十五条）；五是利用地下空间，利用地下空间单独选址的，可以依法办理规划和土地手续，利用人防工程的，可以减免工程使用费（三审稿第十六条）；六是平面停车设施进行机械式或自走式立体化改造，符合条件的享受鼓励政策（三审稿第十七条）；七是设置路侧临时居住停车路段和泊位，在上述一般性措施采取后，确实无法满足停车需求的，可以由区政府、街乡组织设置临时停车路段、泊位（三审稿第十八条）。
对上述利用公共建筑配建的停车位开展错时共享，二审稿第二十二条第一款规定：“国家机关、团体、企事业单位有条件的可以将机动车停车设施向社会开放，并可以实行有偿使用。”有的委员和代表提出，停车设施开放应当考虑不同性质单位对安全和管理等方面要求，在满足要求的前提下，配建的停车位“应当”开放共享。据此，法制委员会认为，按照市交通委组织的停车资源普查的数据显示，目前各类停车资源夜间利用不充分，居住区的车位利用基本饱和或者严重不足，公共建筑的车位利用仍有空间，约占60%的车位可供使用。因此建议将该款修改为：“公共建筑的停车设施具备安全、管理条件的，应当将机动车停车设施向社会开放，并实行有偿使用。”（三审稿第十三条第二款）
五、关于停车定价与收费
停车服务本质上是对土地空间资源的利用，通过市场价格高低可以调节停车行为。二审稿第二十六条第一款规定了停车价格机制，对驻车换乘停车设施和道路停车设施实行政府定价，对其他停车设施实行市场调节价。有的委员和代表提出，停车价格机制应当体现中心城区高于周边的原则。据此，法制委员会建议将有关价格的条款统一表述为：“本市对驻车换乘停车设施和道路停车实行政府定价，道路停车收费应当按照城市中心区域高于外围区域、重点区域高于非重点区域、拥堵时段高于空闲时段的原则确定，并根据高于周边非道路停车收费价格的原则动态调节。”“本市对其他停车设施实行市场调节价，可以根据地理位置、服务条件、供求关系等因素自主定价。”“市价格行政主管部门应当依法加强对价格行为的监督。”（三审稿第二十八条）
有的委员和代表提出，居住停车价格具有民生性质，应当以满足当地居民停车需求为重点，并在停车收费价格方面予以考虑。据此，法制委员会建议增加一条，表述为：“本市逐步建立居住停车区域认证机制，停车人在划定的居住停车范围内停车，可以按照居住停车价格付费。”（三审稿第三十一条）
六、关于社会共治机制
停车立法属于社会领域立法，停车治理涉及多方社会主体及多重法律关系，需要政府、社会、企业、社区和个人形成共同的目标定位、价值取向和方式方法，构建和谐的停车秩序。为此，三审稿在总则中明确了全社会共同构建和维护机动车停车秩序，遵循停车入位、停车付费、违停受罚的基本要求（三审稿第三条）；鼓励社会资本投资建设停车设施，鼓励开展维护停车秩序等停车志愿活动，倡导、宣传有位购车、合理用车、绿色出行理念（三审稿第六条）；推进单位和个人开展停车泊位有偿错时共享（三审稿第十三条第一款）；居住小区在村委会、居委会指导下可以成立停车自治组织，对居住小区内停车实行自我管理、自我服务（三审稿第三十条）；停车设施经营单位应当遵守公示收费标准等相关服务规范（三审稿第三十二条）；停车行业社团组织加强行业自律、组织开展诚信建设（三审稿第三十五条）。
有的委员和代表提出，在社会共治方面，应当将现行的各单位按照“门前三包”责任做好停车秩序维护工作的内容加上。据此，法制委员会建议增加此内容，表述为：“国家机关、社会团体、企事业组织、个体工商户等单位，应当做好门前停车管理责任区内的停车秩序维护工作，有权对违法停车行为予以劝阻、制止或者举报。”（三审稿第二十五条）
七、关于道路停车收费
二审稿第三十六条按照《北京市路侧停车管理改革方案》，规定了路侧停车收费采取政府向社会购买服务的方式。有的委员和代表提出，目前道路停车经营企业收费不规范，存在转包、议价等行为，实行电子收费后，应避免出现类似的情形影响改革实施效果。据此，法制委员会建议增加相关内容，表述为：“市交通行政主管部门应当制定协议示范文本，并将擅自转包、不执行电子收费、议价等行为，纳入终止协议的情形。市交通行政主管部门、区人民政府应当监督协议执行情况。”（三审稿第三十八条第二款）
二审稿第三十七条规定了道路电子收费的内容。有的委员提出，电子收费应当明确具体推进的时限；市交通委提出，推进电子收费工作需要相关道路预留电子收费的设施条件。据此，法制委员会建议将该条款修改为：“本市道路停车实行电子收费。市交通行政主管部门和区停车管理部门应当明确推进电子收费工作时限。”（三审稿第三十九条第一款）按照停车改革方案，2019年底，实现全市路侧停车电子收费全覆盖。同时建议增加预留电子收费条件的内容，表述为：“新建、改建、扩建、大中修道路将要设置电子收费设施的，应当同步预留强弱电条件。”（三审稿第三十九条第二款）
八、其他修改内容
除上述修改之外，法制委员会对几个条款都有信用记录的内容进行了整合（三审稿第八条）。还对一些条款内容进行具体化，增强可操作性，如在利用闲置空间设置停车设施中，增加“未移交道路”的规定（三审稿第十五条）；经营性停车设施的“备案材料应当真实准确”（三审稿第二十一条）；公共停车设施应当安装“进出车辆信息采集及号牌识别系统”（三审稿第二十四条第二款）；“非电动汽车不得占用电动汽车充电专用泊位”（三审稿第二十六条第三款）；“不具备停车条件的胡同，不得设置道路停车泊位”（三审稿第三十六条第二款）等。
九、需要说明的问题
（一）关于《北京市机动车停车资源普查报告》
审议过程中，有的委员提出应当对2017年8月市交通委发布的《北京市机动车停车资源普查报告》作些说明。
据市交通委介绍，为“摸清底数、服务决策”，自2015年10月起开展全市机动车停车资源普查工作。普查工作由市交通委牵头组织，委托专业公司调查。资源普查将全市16个区下辖的331个街、乡、镇划分为2006个普查小区，细分为6.6万个基本单元，逐一编号进行调查。此次普查采取了广泛性的调研分析的方法，专业公司调查为主、各区补充复核为辅、社会广泛参与。调查组多次邀请停车管理、统计分析、政府管理等领域专家学者召开咨询会，研讨方案、推敲调研方法、分析数据和结果，还多次征求人大代表、政协委员意见，各方认为此次普查数据可信度较高，基本符合本市停车现状。
根据普查报告，本市停车泊位总数与停车需求总量接近，各区停车泊位总数与停车需求也大体平衡，但具体街道、居民小区尤其是老旧小区和平房区等局部区域停车资源供求矛盾突出，且同时存在大量公共建筑车位空闲的情形。从普查来看，本市停车资源供给矛盾主要体现在局部区域不平衡和停车资源利用率不高。立法的指导思想不能以大规模建设为主，而应在资源共享开放方面有所创新；应当加强区域治理，停车资源供给局部不平衡和停车秩序乱是当前静态交通治理急需解决的问题。
（二）关于条例的实施
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。条例规定市政府及其相关部门应当制定相关配套细则，如 “市规划国土资源部门应当制定单独核发规划用地许可证和权属证明的具体办法”，（三审稿第十六条第一款）利用人民防空工程设置停车设施的“具体办法由市人民防空主管部门制定”，（三审稿第十六条第三款），“市交通行政主管部门应当制定停车泊位编码规则”（第二十三条第二款）等，市政府相关部门应当及时制定出台，保证条例可操作和停车治理工作的推进。
法制委员会按照上述意见，提出《北京市机动车停车条例（草案三次审议稿）》，提请本次常委会会议进行审议。
草案三次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。
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