——2024年7月25日在北京市第十六届人民代表大会常务委员会第十一次会议上
北京市人民代表大会常务委员会副主任、执法检查组组长 侯君舒
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
城市更新对于打造新质生产力成长空间，全面提升城市建设质量、促进经济社会持续健康发展、满足人民日益增长的美好生活需要具有重要的意义。《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》）由市十五届人大常委会第四十五次会议通过，自2023年3月1日起施行。去年常委会主要领导重点督办了城市更新方面代表建议，今年继续聚焦城市更新，将《条例》实施情况检查作为重点监督议题。同时，将市十六届人大二次会议主席团交办的城市更新议案纳入此次执法检查统筹推进。执法检查工作贯彻党中央和市委对城市更新工作的决策部署，落实市人大常委会党组关于推动人大工作高质量发展的实施要点，深入检查《条例》实施情况，推动各项制度落地落实、见行见效。
按照工作方案，本次执法检查由我担任组长，部分市人大常委会委员、城建环保委员会委员、参与立法和提出议案的代表作为执法检查组成员，于4月至7月集中开展执法检查活动。常委会领导高度重视，运用主任会议组成人员联系区人大常委会机制，分别带队到各区开展实地检查和调研。委托各区人大常委会同步开展执法检查，各区人大常委会都将城市更新推进情况作为今年重点监督议题。两级人大紧扣《条例》内容，紧盯法定职责，上下联动、同题共答，深入检查法规实施情况，督促市区政府同步开展自查，实现了检查内容和检查区域全覆盖。其间，市区人大代表1200余人次，深入基层检查调研，广泛听取市民群众和专家学者的意见建议。坚持问题导向，组织召开各类座谈会，深入分析问题症结和原因，与相关部门共同研究城市更新实践中遇到的难点堵点的破解办法。
现将执法检查主要情况报告如下：
一、《条例》实施基本情况
一年来，在市委统一领导下，市政府认真落实《条例》各项规定，依法全面推进城市更新工作，组织实施了一大批城市更新项目，取得了阶段性成果。
（一）城市更新推动机制日益完善
市级城市更新专项小组工作机制进一步优化，制定政策，出台计划，强化调度，定期召开专题会议，研究解决全市城市更新工作中的重大议题，专项小组下设了三个专班，市住建委负责推动实施专班，市规自委负责规划政策专班，市发改委和市财政局负责资金支持专班。区级城市更新推动机制进一步健全，落实《条例》规定，明确更新主管部门和各类项目牵头部门，组建或委托区级城市更新项目法人，推动重点街区、重点项目规划计划落地实施。街乡城市更新实践进一步丰富，探索创新了产权单位、更新实施主体和居民广泛参与、共建共享的多种更新模式。市级统筹、区级主责、街乡实施的工作机制基本形成。
（二）城市更新配套政策逐步健全
《条例》要求制定的项目库管理、统筹主体确定、建设用地功能混合、工业用地“先租后让”、各类更新导则等五个方面政策已经出台。制定《北京市城市更新专项规划》，发布《北京市实施城市更新行动三年工作方案（2023－2025年）》，明确项目实施、政策创新和组织保障方面的具体任务。市级部门围绕规划计划、项目实施、资金支持和协商共治四个方面拟制定48个配套文件，截至6月底已经印发32个。在这些配套政策保障下，一些更新项目在实施主体确定、土地资源配置、建筑功能转换方面取得了实质性进展。
（三）城市更新实施成效初步显现
居住类、产业类、设施类、公共空间类和区域综合性五大类城市更新项目有序实施，一批示范项目精彩亮相，成为网红打卡地、消费新场景和区域新地标，受到市民赞扬。如朝阳区亮马河风情水岸项目、经开区天空之境产业广场项目，充分激发了商圈活力，促进了产业升级；海淀区交大东路58号院更新项目、丰台区方庄街道区域综合性改造项目、昌平区昌盛园改造项目，有力改善了居住环境；石景山区模式口历史文化街区保护更新等项目，为市民增添了高品质的文化展示和体验场所。
（四）城市更新社会关注度不断提高
市政府及相关部门通过政策解读、专题培训、媒体宣传等方式，向相关机构、市场主体和广大市民宣传《条例》的主要内容和配套政策。成功举办第二届城市更新论坛，开展首届城市更新周活动，吸引1500多万人走进城市更新场景，体验更新成果。组织城市更新“最佳实践”“优秀案例”评选活动，300多万市民踊跃投票。各区通过“城市更新研究院”“城市更新小课堂”“城市更新训练营”等方式积极开展宣传动员。《条例》实施推进的知晓度不断提升，为城市更新工作营造了良好的社会氛围。
二、检查发现的主要问题
（一）城市更新协调推进力度仍需加大
一是更新工作整体推动力需要进一步加强。目前市住建委承担城市更新专项小组办公室职责，负责日常综合协调工作。市住建委、市规自委、市发改委、市城管委、市商务局、市经信局等二十多个部门，按照各自职责分别牵头不同类型城市更新工作。具体工作中还存在协调配合不够紧密的情况，工作合力仍显不足。二是市级部门对各区工作指导需要进一步加强。执法检查中，各区普遍反映，由于城市更新工作涉及面广、情况复杂、政策性强，区级部门在政策执行中还存在理解不透彻、把握不一致的情况，项目实施遇到一些问题基层无法解决，需要市级部门加强更新工作的指导和帮助。
（二）城市更新规划引领的基础性作用尚待有效发挥
一是对存量资源的规划梳理和综合利用需要加强。对照《条例》第十五条，目前老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇等存量资源缺少全面梳理、统筹谋划和综合利用。城市更新项目布局相对分散，集中连片更新项目少，城市更新整体效能尚未充分显现。二是规划用途转换具体路径尚不清晰。市规自委印发的《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》明确部分土地用途可混合使用，但是基层反映相关规定过于原则，土地混合开发利用、用途合理转换还缺少具体操作规范。三是建筑规模指标管理弹性不足。更新工作中，跨项目平衡、“肥瘦搭配”、建筑规模指标调配等规划管理策略还没有真正落地。地下空间的土地配置方式、出让金补缴以及确权等具体实施路径还需要进一步明确。
（三）城市更新政策实施的精准化操作亟待加强
一是城市更新项目库制度需要有效落实。检查发现，一些更新项目缺少上下结合基础上的任务统筹，项目库缺乏动态管理和及时调整，有的区项目储备不足。二是更新项目实施流程还不完善。对照《条例》第四十一条，目前联合审查和并联审批政策尚未出台，城市更新项目审批流程与普通新建项目无异，符合城市更新特点的项目申报、审批、实施、监督全过程服务保障还不够健全，实施主体反映缺少对各类更新项目简便、可操作的手续办理指引。三是一些更新项目推进中的堵点难点还需要打通。核心区平房院落腾退后空间再利用的新业态审批路径不通畅，落地难。低效产业园区、老旧低效楼宇改造升级的分级分类认定标准不健全，满足新兴产业和高科技产业需求的配套设施不完善，对企业吸引力不强。四是城市更新信息平台尚未建立。《条例》第十条要求的全市统一的城市更新信息系统还没有建立，城市更新活动统筹推进和监督管理的数字化、智能化水平不高。
（四）城市更新多元主体参与的积极性需要进一步调动
一是城市更新微利可持续盈利模式仍需探索。2023年1月至2024年5月，本市城市更新项目累计完成固定资产投资630多亿元，其中财政投入占比超过六成。由于前期投入大、运营周期长、盈利空间小，城市更新项目对社会资本的吸引力不强。如东城区皇城景山街区更新项目、西城区大栅栏观音寺片区老城保护更新项目根据现有政策50年授权经营才能实现资金平衡，怀柔区金隅兴发科技园项目投资回报周期为40年，市场主体投资信心不足，积极性不高。同时，由于城市更新项目收益难以达到银行还本付息基本要求，金融产品供给不足。二是国有企业在城市更新中的作用有待进一步发挥。《条例》第七条规定国有企业事业单位作为物业权利人的，应当主动进行更新。目前市区国有企业持有大量直管公房、老旧小区、低效产业园区、低效楼宇、工业厂房等存量资源，但是由于更新改造资金投入压力大，主动更新意愿不强。三是产权单位和居民参与更新的协调动员工作需要进一步加强。部分老旧小区改造项目产权单位构成复杂、情况多样，居民对更新项目诉求不一，往往难以形成共识，影响改造顺利实施。
三、下一步工作建议
市政府及相关部门要把握城市更新一般趋势以及新技术应用、新业态发展给城市形态带来的新变化，完善城市更新常态化工作机制，拓宽多元主体参与城市更新的有效路径，推动城市更新可持续发展。
（一）加强统筹协调，形成推动城市更新工作的合力
加强部门统筹，进一步完善工作机制，提升城市更新相关部门之间的协同效率，搭建多方联动的工作网络。加强任务统筹，完善市区两级城市更新项目库，拓展来源，丰富储备，统筹安排保护、整治、改建、拆除、重建等各类项目，及时将具备实施条件的项目纳入城市更新计划。加强力量统筹，适应常态化城市更新工作需要，各相关部门建立专门从事城市更新的人员队伍，充实人员力量。确保任务有谋划、项目有策划、工作有计划、机构和人员有保障，形成推动城市更新工作的强大合力。
（二）强化规划引领，促进城市更新资源要素的科学配置
落实好北京城市总体规划、分区规划和城市更新专项规划，进一步推进区级层面城市更新专项规划编制工作，加强对存量资源的全面系统梳理，对资源利用进行统筹安排，提升区域整体连片规模化更新的效率和效益。注重补短板、强弱项，在更新项目中配套建设文化、体育、养老等公共服务设施，加快推进老旧市政基础设施更新改造，提高群众获得感。强化城市体检评估结果应用，科学确定更新利用的引导方向和实施要求。加强规划管理，在全市和各区减量控制的总要求下，刚性与弹性相结合，建立城市更新项目建筑规模指标流量池，实现建筑规模统筹调配、精准投放。街乡层面要有效整合辖区资源，结合群众诉求提出更新需求。发挥责任规划师和责任建筑师的作用，为更新项目提供全过程专业化咨询服务，提升项目品质。
（三）完善政策体系，推进城市更新项目高效实施
进一步夯实城市更新工作政策基础，健全城市更新政策保障体系。优化更新项目审批流程，加快出台实施方案联合审查和项目并联审批文件。统筹地上地下空间布局，促进土地立体化开发利用，研究出台分层供地政策。加强城市更新政策集成，为实施主体提供可用好用管用的政策“工具箱”，切实解决各类项目实施中的难点问题。在实践中检验评价政策实施效果，不断优化完善各类规范标准。发挥典型带动作用，针对不同类型项目研究总结可操作、可复制的更新模式，加强交流推广，发布典型案例经验做法，为具体项目实施提供有效指引。建立城市更新信息平台，完善数据共享机制，拓展政府部门、市场主体、居民群众之间的信息沟通渠道，提升更新工作的数字化管理水平。
（四）激发多元主体活力，实现城市更新更可持续的发展
坚持政府统筹、市场运作、多元参与、共建共享的原则，加快完善多元主体参与更新的利益协调机制。加强政府各部门财政资金的归集与统筹利用，发挥市区两级财政资金的杠杆作用，通过财政奖补、税收优惠等措施，撬动社会资本参与城市更新。研究城市更新微利可持续的盈利模式和区域资源统筹利用等方式，进一步加大鼓励社会资本参与的政策支持力度，缩短更新项目资金平衡周期，激发社会资本参与的积极性。建立激励机制，支持国有企业主动承担更新责任。搭建基层议事协商沟通平台，促进居民、产权单位和实施主体等各方达成更新共识，推动老旧小区改造，加快电梯加装、管线改造、节能改造等工作进程。坚持“谁受益、谁出资”，引导居民共担改造成本。鼓励金融机构提供符合城市更新特点的金融产品。
以上报告，请审议。
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