——2023年9月20日在北京市第十六届人民代表大会常务委员会第五次会议上
北京市人民代表大会常务委员会副主任、执法检查组组长 张建东
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为了依法破解单用途预付卡发卡主体无门槛、预收资金无监管、服务质量无保证等问题，2021年11月26日，市十五届人大常委会第三十五次会议审议通过了《北京市单用途预付卡管理条例》（以下简称条例），对单用途预付卡“如何有效监管”“如何规范经营”“如何依法维权”等方面做出了明确规定。
条例自2022年6月1日起正式实施。为了扎实推动条例贯彻落实，有力回应社会各界对单用途预付卡法治化治理的殷切期待，市人大常委会决定，今年在法规实施还不满一周年的时候，便启动开展执法检查，并且一直持续到现在。执法检查始终坚持问题导向，紧扣条例规定，围绕六方面重点内容（监管职责履行、监管措施落实、社会共治和纠纷预防化解机制建设、违法行为惩处、法定责任落实、条例修改完善意见建议等），聚焦“三制度两平台”（发卡备案、示范合同、资金存管，预付卡服务系统、预收资金存管信息平台）建设，着重检查法定职责是否切实履行、法规制度是否有效落实、法律责任是否严格追究。执法检查组先后7次听取市场监管、商务、体育等15个部门贯彻落实条例情况汇报，7次与东方启明星体育教育、市单用途预付卡协会等21家企业和行业协会进行交流座谈，8次深入商务服务、教育培训、美容美发等20余个单用途预付卡领域实地检查；同时，先后委托市统计局进行第三方评估、委托朝阳区和海淀区人大常委会同步开展执法检查；先后通过市人大常委会门户网站征求社会公众意见，并对市区乡（镇）三级人大代表开展问卷调查。
此次检查有三个特点：一是执法检查与主题教育紧密结合。市人大常委会将条例配套制度措施不健全列入问题清单，作为主题教育调研发现问题报送市委，并提交主题教育中央督导组挂账督查，切实督促政府部门整改落实。二是执法检查与为民办实事活动紧密结合。充分发挥执法检查带动作用，力求通过检查一个门店，了解一种市情，破解一类问题，提升一行品质。三是执法检查与促消费工作紧密结合。认真贯彻落实习近平总书记关于促消费的重要讲话精神，既注重查看条例落实情况，又注重了解各项促消费政策措施的落地情况，合力推动促消费工作深入开展，有效改善消费条件，使居民没有后顾之忧敢消费。
现将本次执法检查的主要情况报告如下：
一、条例实施进展与成效
条例出台正值抗击新冠肺炎疫情最紧张的时期，也是疫情对餐饮服务、体育健身等接触类行业影响最大的阶段。疫情防控平稳转段后，经济恢复是一个波浪式发展、曲折式前进的过程。在这个过程中，市政府及其相关部门既扎实推动条例贯彻执行，又积极助企纾困求生存谋发展，做了大量卓有成效的工作，单用途预付卡“三无”（发卡主体无门槛、预收资金无监管、服务质量无保证）状况初步扭转。
（一）管理体制机制基本建立
治理格局初步形成。市政府认真履行预付卡工作领导责任，市场监管部门主动发挥条例实施的统筹、组织和协调职责。截止目前，已有14个行业部门、28个行业领域明确了职责分工，“市场监管统筹、行业部门主责”的预付卡治理格局初步形成。配套制度不断出台。截止目前，商务、体育、文旅等8个部门出台了12套预付卡合同示范文本，涵盖了生活服务、体育健身等14个领域；共享交通、机动车维修等13个领域出台了备案制度；互联网租赁自行车等7个领域出台了资金监管制度。平台建设初具规模。本市单用途预付卡服务系统和预收资金存管信息平台均已上线，为经营者备案、消费者查询、资金存管提供了支撑。
（二）监管职责积极履行
市场监管综合执法部门将预付卡违法行为列入2023年“铁拳”行动执法重点；市商务局充分利用商务部信息平台，加强发卡企业监测，督促问题企业抓好整改；市人力社保局开展了专业技术类职业资格考试培训机构预付卡管理专项检查，推动解决“预付式消费退费难”问题；市文旅局创新和规范监管形式，建立了文化艺术类培训机构风险、信用、分级分类等6项基本制度和4项场景化措施；市体育、交通、卫健、农业农村等部门主动报请市编办审批，依据条例动态调整行政处罚权力清单；市公安局与市场监管等部门推动建立“公安＋行政”风险防控协同机制；市金融监管部门持续加强预付资金信息管理平台建设，助力行业监管。
（三）法治化治理效果初步显现
示范合同文本逐步推开。教育培训行业已要求全部签订合同，体育健身行业正在全面推行合同示范文本，医疗美容行业签订合同已逐渐成为共识，美容美发等行业不签合同情形有所好转。资金存管制度逐步推行。目前，预收资金存管制度正在各相关行业积极推进，各存管银行实时资金存管额高峰时超过78亿元，为本市防控预收资金风险发挥了重要作用。
二、存在的主要问题
条例实施以来，市政府及其相关部门持续加强条例宣传，认真履行监管职责，预付式消费乱象得到初步遏制。但与此同时，由于条例实施时间不长、政策落实还不到位，加之市民维权意识不断增强，以及疫情等因素的影响，有关问题反映量也在不断增加。据12345市民服务热线统计，去年6月1日至今年5月31日，共受理预付式消费相关问题投诉19.17万件，同比增长60.59％。可见，预付式消费问题还比较严重，条例贯彻落实还任重道远，疫情等因素影响还需要进一步克服。
（一）整体统筹协调仍显不足
执法体制需进一步完善。条例第五条和第六条规定了单用途预付卡监管机制。检查发现，市场监管部门统筹作用发挥还有待加强，执法协调机制还不够健全，各部门协同治理意识还不够强；行业主管部门“以批代管、不批不管”“无处罚、不检查”，综合执法部门“只处罚、不检查”等行为仍然存在；部门监管信息共享还不及时，部分领域还存在监管盲区，个别领域还存在职责交叉和多头多向监管等现象。平台功能作用发挥还不到位。条例第二十一条和第二十三条规定，本市建立预付卡服务系统和预收资金存管信息平台。检查发现，预付卡服务系统尚未全面向区级委办局开通权限，与商务、教育、养老等监管平台尚未实现有效对接；资金存管平台性能尚不健全，消费端、银行端、监管端之间尚未完全打通。
（二）监管基础仍显薄弱
部分行业底数不够清晰。检查发现，有些部门对本行业预收费主体数量、经营情况、资金动向、主要风险点等掌握不全面，还存在监管死角。配套制度尚不完备。检查发现，部分市级行业主管部门尚未制定配套制度，条例规定无法有效落实。
（三）监管力度尚需加强
配套措施执行不够。检查发现，当前监管工作重心依然侧重于处理预付式退费等投诉举报问题，对于已出台的配套措施执行力度还不够，落实质量和效果还有待提升。日常监督检查还不到位。条例第二十四条及第四章规定了行业主管部门日常监督职责和具体措施。检查发现，各部门针对单用途预付卡领域开展日常监督检查不足，尚未建立起明确的检查工作台账；在联合执法中，还存在行业主管部门线索移送不及时、执法主动性不足、行刑衔接渠道不通畅等问题；由于有些部门配套措施不到位，条例赋予的行政处罚职责难以落实。
（四）社会共治格局尚不完备
宣传贯彻效果有待提升。条例第七条规定行业主管部门及其他相关部门应当加强有关法律法规的宣传。检查发现，条例社会知晓度还比较低，在对全市三级人大代表问卷调查中发现，还有30％的代表不了解条例；部分经营者对条例理解还不够深入，对配套规定掌握还不够全面，对自身法定义务还缺乏了解；有的行业主管部门宣传形式相对单一，覆盖面还不够广；有的条例解读专业性和精准性不足，引起个别行业不必要的担忧和恐慌。经营者主体责任落实还不到位。条例第三章规定了经营者在发卡和兑付方面的法定职责。检查发现，部分企业在依法落实信息告知、风险提示、引导消费者签定合同、消除合同霸王条款和履行退款退卡等方面责任落实还不到位。部分企业通过预收费筹措资金，扩大经营规模，维护日常运行，在履行资金存管方面主动性不够、积极性不高。行业协会发挥作用还不够明显。条例第八条规定了行业协会协同监管责任。检查发现，部分协会对本领域发卡情况了解不够，底数不清；部分协会服务能力不足，在提示风险及化解纠纷等方面做的还不到位。此外，社会公众消费风险意识尚需提高。
三、意见和建议
一张小小的预付卡，一头连着各行各业，一头连着千家万户，考验的是政府的治理能力和治理水平。市政府及其相关部门要不断深化学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育成果，从我市率先建设成为具有全球影响力、竞争力和美誉度的国际消费中心城市的高度，持续深入抓好条例贯彻实施。
（一）加强统筹协调与整体推进，不断提升治理效果
市政府要加强顶层设计，进一步完善单用途预付卡管理体制机制建设，对尚未明确分工的细分领域，尽快明确行业主管部门；大力协调推进单用途预付卡跨部门综合监管改革工作，从源头上彻底解决监管责任不明确、协同机制不完善、风险防范能力不强等问题。市场监管部门要切实发挥好统筹管理职能，明确监管执法职责划分，建立监管执法处理工作机制，完善服务系统使用功能，提升监管运行效率。各行业主管部门要主动与市场监管部门对接日常监督执法检查信息，加强行刑衔接。此外，要做好与相关法律法规实施情况的衔接，还要高度重视家乐福等大型连锁企业倒闭引发的预付卡兑付等社会稳定问题。
（二）加快配套制度建设，逐步夯实监管基础
各行业主管部门要根据本行业情况，实事求是，分类指导，及时研究制定相关配套制度，科学设定行业监管规则，同时，尽快摸清本行业底数，建立日常监督检查工作台帐，夯实预付卡监管及风险防控工作基础。
（三）补齐行业监管短板，有力强化监管效能
市场监管部门要加强统筹协调，切实发挥执法协调机制作用，探索建立预付卡消费纠纷综合治理工作机制，深化统筹实施和分工负责相结合的长效监管机制。要进一步用好市场消费环境建设联席会议制度，推动各行业主管部门共享监管信息，不断提高监管效能。各行业主管部门要不断提升管理水平，对属于其他部门监管范围的违法违规行为，要及时移送相关线索；对恶意诈骗、圈钱跑路，涉嫌违法犯罪的，要依法移交公安机关追究刑事责任。
（四）加大宣传引导，充分凝聚共治合力
加强普法宣传，充分发挥新媒体作用，扩大条例社会知晓度，培养消费者理性消费意识。加强条例解读规范性，引导经营者合理预期和自觉守法。行业协会要加强本领域自律管理、自我约束，积极开展培训服务，引导会员依法、合规发行预付卡，有效发挥在协助化解纠纷方面的作用。
此外，建议根据市场需求和管理需要，适时启动条例修改工作，研究和补充保函等冲抵预收资金额度、司法介入纠纷处理、不可抗力认定等制度内容。
以上报告，请审议。
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