——2023年9月20日在北京市第十六届人民代表大会常务委员会第五次会议上
北京市市场监督管理局
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，向市人大常委会书面报告《北京市单用途预付卡管理条例》（以下简称《条例》）实施情况。
2021年11月26日，《条例》经北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，并于2022年6月1日起实施。《条例》实施以来，市委市政府高度重视，全市自上而下全面加强组织领导，扎实推动《条例》落地落实。市人大常委会深入开展《条例》执法检查，对在法治化轨道上不断深化行业突出问题综合治理起到重要的指导和督促作用。各区各部门积极出台配套制度，建立健全工作机制，初步构建起“市监统筹、行业管理、主体自律、社会共治”的齐抓共管格局。
一、《条例》贯彻实施情况
市区两级政府、各部门、各行业协会对照《条例》5章、35条规定，按照“规范发展、行业监管、社会共治、防范风险”的基本原则，聚焦企业“爆雷”“圈钱跑路”等引发群体维权和社会关注的热点问题，全面推进治理体系和治理能力现代化。
（一）健全完善体制机制，高起点谋划、高标准落实、高效率推进《条例》实施
市委、市政府主要领导高度重视，多次作出重要指示，亲自谋划、高位推动《条例》实施。市委编办会同市委深改委“接诉即办”改革专项小组办公室印发《接诉即办“每月一题”专项清单（三）》，将单用途预付卡管理工作纳入“每月一题”专项治理，明确了12个主要领域和行业部门职责。各区各部门加强组织领导，制定方案，完善机制，周密部署，严密实施。市政府督查部门加大监督力度，督促各责任单位高标准落实《条例》有关要求。
（二）突出重点领域、消除监管盲区，市监统筹、行业监管的工作局面初步形成
一是市场监管部门积极履行《条例》实施的统筹、组织和协调职责。依托北京市市场消费环境建设联席会议办公室高频调度，通过会议会商、走访调研、函件督促等形式，推动各部门承担起所主管行业预付卡监督管理职责。二是行业主管部门依法履职尽责。教育、科技、民政、人力资源社会保障、城市管理、交通、农业农村、商务、文化和旅游、卫生健康、体育、中医、电影、园林等部门指导各区，按照“边摸排、边建账、边检查、边整改、边宣传”的原则，分行业、分区域、有侧重的对重点发卡经营者和重点违法行为开展集中整治，积极落实备案、资金监管和合同示范文本等治理措施，协调本行业退费办理，规范行业健康发展。三是夯实行业管理基础。《条例》实施以来，本市主要市场消费领域均已纳入到行业部门监管范畴，覆盖发卡主体13.75万家。其中，零售、餐饮、美容美发、洗染、家政服务及其他居民服务业经营主体12.4万家，体育运动项目经营单位4200家，营利性文化艺术类校外培训机构4712家，学科类校外培训机构338家，民办职业技能培训机构440家，专业技术类营利性培训机构193家，科技类校外培训机构183家，驾驶员培训机构58家，机动车维修企业80家，互联网租赁自行车企业1家，养老机构569家，动物诊疗机构729家，托育机构494家，营利性医疗服务机构（含医疗美容）716家，燃气企业50家，供电企业1家，供热（热计量收费）企业861家。
（三）分类施治，各行业领域配套制度有序落地
一是广泛推行示范合同。各行业主管部门分别联合市场监管部门出台了12套预付卡合同示范文本，通过在商务、体育、文化和旅游、人力资源社会保障、民政、交通、城市管理、卫生健康，以及学科、科技、体育类校外培训等行业推行合同示范文本，明确经营者、消费者双方的权利义务，细化合同凭据应当载明的12项内容，使消费者兑付商品服务、消费维权时能够有据可依。二是严格落实备案制度。专业技术类职业资格考试培训、职业技能培训、互联网租赁自行车、机动车维修、驾驶员培训、体育健身、体育培训、体育场馆服务、零售、餐饮、美容美发、洗染、家政服务及其他居民服务等13个领域对经营者实施备案管理。学科类校外培训、外语语言能力培训等2个领域实施许可准入管理。旅游行业明确禁止预付卡交易。燃气、供热、电力等3个风险相对较低的领域通过常态化监管手段落实监管要求。三是强化预收资金监管。市金融监管局、市市场监管局、人民银行营业管理部、北京银保监局、北京证监局等5部门联合印发了《关于规范预付式消费领域资金监管的工作方案》，指导各行业主管部门开展资金存管工作。截至目前，体育、人力资源社会保障、教育、文化和旅游等4个行业部门已出台资金存管制度。交通、商务分别按照交通部《交通运输新业态用户资金管理办法（试行）》、商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》进行资金存管。其中，体育健身、体育培训、体育场馆服务领域根据发卡期限不同，按照40％、80％和100％的比例实施资金存管；预收资金金额超过1万元或发卡数量超过100张的专业技术类职业资格考试培训机构按照100％的比例实施资金存管；所有预先向培训学员收取培训服务费用的民办职业技能培训机构根据分级评估结果，按照A、B、C、D四个等级10％－40％的比例进行资金存管并实行动态调整；学科类校外培训和营利性文化艺术类校外培训机构按照100％的比例实施资金存管；互联网租赁自行车经营者按照押金100％、预付金40％的比例实施资金存管；对零售、餐饮、美容美发、洗染、家政服务及其他居民服务等5个领域经营者，划分规模发卡企业、集团发卡企业、品牌发卡企业三类，分别按照存管资金比例不低于上一季度预收资金余额的20％、30％、40％实施存管。科技、卫生健康部门资金监管办法已报市司法局进行合法性审查。
（四）强化技术支撑，信息化、规范化、精准化监管水平持续提升
一是由市市场监管局主导开发的“北京市单用途预付卡服务系统”于2022年6月1日上线，《北京市单用途预付卡服务系统运行使用管理办法》同步印发各有关单位。目前，体育服务、驾驶员培训、机动车维修、互联网租赁自行车、零售、餐饮、美容美发、洗染、家政服务及其他居民服务、民办职业技能培训、专业技术类职业资格考试培训等11个领域已备案企业524家。二是市金融监管局牵头建设的“北京市预付卡预收资金存管信息平台”于2021年6月18日上线，23家存管银行与平台实现了对接，对教育、商务、体育、文化和旅游等4个行业的1900余家企业实施资金存管，资金监管最高峰值超过78亿元。三是加速数字人民币在医疗、教育、交通出行等社会民生热点领域、高频重点场所的布局和渗透。市金融监管局牵头制定《北京市数字人民币试点2023年下半年重点任务清单》，完善提升“元管家”生态平台建设，发挥数字人民币交易可溯、记账清晰、风险可控等优势，探索推进数字人民币智能合约在预付资金管理领域的应用。
（五）“小切口”撬动，促进跨行业、多角度综合治理能力全面提升
各区各部门注重强化条块结合、部门联动，着力在精准治理、场景治理上下功夫，切实形成工作合力。一是强化日常监管。各区各部门通过企业自查、执法检查、“双随机、一公开”抽查、飞行检查、“回头看”跟踪检查等形式，采取警示、约谈、责令整改、行政处罚等方式，加强日常监管，规范企业经营行为，形成管理闭环。朝阳区出台《单用途预付卡管理通则》，从事前监管、日常监管、行政执法、爆雷跑路处置流程、退出机制等5方面强化单用途预付卡“全生命周期”监管。二是强化风险监管。各区建立风险排查工作台账，对发卡规模大、用卡占比高、消费者数量多的高风险重点经营者实施高频次重点监管。市金融监管局将全市6000余家教育培训机构及重点预付卡企业纳入“冒烟指数”监测系统。主管部门建立了12345市民诉求分析、110警情研判、金融“冒烟”指数等多数据来源的预测预警机制，完善群访群诉、信访聚集等突发事件应急预案和应对措施。三是强化信用监管。体育、交通、农业农村、卫生健康、文化和旅游、人力资源社会保障、民政等行业部门依据《条例》，将预付卡发行、使用、资金退还、投诉处理等纳入信用评价指标，根据不同信用评价等级，分级分类采取监管措施，为信用较好的市场主体提供一网通办、承诺办理、容缺受理等便捷服务，对逃避履行责任、恶意“跑路”造成严重后果的经营者，依法依规实施信用惩戒和行业禁入。四是强化综合监管。市场监管部门牵头将单用途预付卡纳入本市跨部门综合监管场景，体育、交通、农业农村、市场监管、卫生健康、文化和旅游、人力资源社会保障、民政、城管执法等部门及时将单用途预付卡纳入行政检查职权和行政处罚事项，细化处罚裁量基准，修订行业综合监管手册和检查单，明确监管标准，压实监管责任。市教委充分发挥“双减”专班统筹协调作用，针对校外培训机构组织教育、市场监管、公安、文化和旅游、体育、科技、属地政府等多单位联合开展拉网式巡查检查。五是严厉打击违法违规行为。市场监管、文化和旅游、人力资源社会保障、农业农村、体育、交通、民政等部门已依据《条例》开展执法工作。各区各部门累计通报违规企业41家，出具《责令改正通知书》319份，立案查处违法经营主体591家，罚没款合计5380.3万元。其中，市场监管部门将查处预付卡违法行为列入2023年全市民生领域案件查办“铁拳”行动执法重点。
（六）加强社会共治，推动行业自律，从源头防范化解消费纠纷和安全风险的能力不断增强
一是加强宣传引导。全市印刷40余万份海报等宣传材料，在美容美发、体育健身、餐饮等重点经营场所进行了全覆盖发放。各区各部门依托广播、电视、12345热线、96315热线，以及微信、微博、抖音等新媒体平台广泛开展宣传，通过漫画、海报、视频、文字、承诺书、提示牌等形式，向消费者提示风险，解读《条例》新规，引导消费者树立科学、理性的消费观念，提高防范风险的意识和维护自身合法权益的能力。二是建立消费纠纷多元调解机制。各区各部门会同司法部门建立消费纠纷联合调解机制，在重点商圈和大型商业综合体设立“消费纠纷多元调解工作站”，组织开展诚信服务承诺活动，推动行政调解向社会面延伸。市消费者协会开通“96315消费纠纷和解绿色通道”，通过“消费维权法律服务”为消费者提供法律支持。三是推动行业自律。单用途商业预付卡、美发美容、餐饮等行业协会积极引导会员依法、合规发行预付卡，有针对性地向消费者、经营者提示预付卡兑付风险。市消费者协会适时披露损害消费者权益的行为，对违反《条例》规定损害消费者合法权益的行为依法进行社会监督。四是引入保险机制。大兴区建立预付资金余额保险、公众责任险等风险对冲机制，对接商户购买的预付式消费合同履约保证保险、公众责任险等险种，防范企业经营风险、保障消费者资金安全。
二、存在的主要问题
《条例》的贯彻实施对本市推进预付式消费问题治理起到关键作用，为解决企业群众的“急难愁盼”问题提供了坚实的法治保障，但与企业群众期盼相比仍存在一定差距。
（一）配套制度落实力度有待进一步加强
一是部分领域资金监管办法还在制定过程中，已经出台的制度在推进落地上还需进一步发力。二是《条例》宣贯及合同示范文本的推广力度和范围还需进一步加强。发卡必签合同、冷静期无理由退卡、“小余额”退费等多项新规是对众多领域行业惯例、经营方式、消费习惯的重塑，全面落地执行仍需全社会共同努力。三是行业协会、商会在引导会员主动贯彻实施《条例》方面发挥作用还不够明显，在化解纠纷等方面发挥作用还不够充分。
（二）行业监管的主动性、积极性有待提高
一是部分行业前端管理基础仍显薄弱。管理规则和行业标准不够清晰，主管部门对本行业预收费主体数量、经营情况、资金动向、主要风险点等信息掌握不充分的情况仍然存在。二是多方协同、上下联动、完整畅通的监管机制亟待完善。能够完整覆盖企业端、消费端、监管端的“全链条”信息共享机制尚不完善，有利于促进商业经营模式规范健康发展的信息化支撑手段稍显不足，变相增大经营者运营负担的情况偶有发生。三是部分行业经营者对实施监管后资金回笼效率、资金托管的安全性存在疑虑，主动落实资金监管制度的积极性不高。四是大量经营者尚未从疫情的冲击中恢复，监管部门出于助企纾困的考虑，担忧因强制实施资金监管引发企业资金链断裂风险，故而在日常监督管理工作中往往存在执法尺度不统一，未对存在资金困难的企业实施大规模处罚或严格规范的情况。
（三）风险管理和信用管理手段仍有不足
当前管理措施大都以企业正常经营为前提，对企业经营失败、恶意圈钱“跑路”等风险缺乏前瞻性管理手段。针对“跑路”企业法定代表人等关键人员联合惩戒机制不健全。企业“关门闭店”后，经营者个人一走了之，几乎不用承担任何责任。甚至有的恶意“跑路”企业通过变更企业名称、法定代表人、股东甚至注销来逃避责任。
（四）企业融资等方面营商环境有待进一步优化
中小企业融资渠道少，银行债务性融资和权益性融资难度大、成本高，使得大量企业倾向于选择通过预收费筹措资金，用于扩大经营规模甚至投资其他领域。特别是采取直营模式的企业，经营风险无法被加盟商分散，往往前期发展规模越大，后期“爆雷”涉及的金额越高、消费者数量越多。例如，今年遭遇经营困难的“梵音瑜伽”负责人反映，企业主要靠线下经营，初期发展迅速，但疫情期间损失严重，多次寻求融资均失败后停业。
三、下一步工作安排
（一）全面落地预付卡新规
一是持续加大新规宣贯力度。推动各行业主管部门做好本行业合同示范文本、管理制度的宣传和落实工作，尽快形成良好行业规范。二是加快出台和实施配套制度。根据实际情况进一步完善合同示范文本，风险较高的行业尽快出台资金监管等办法。三是加大执法力度，及时曝光典型案例，更好发挥《条例》规范作用。
（二）进一步筑牢各有关行业管理基础
一是发挥接诉即办对行业管理工作的导向作用。各行业主管部门、执法部门通过约谈、执法检查等方式解决本行业、本领域消费者合理诉求，对照诉求集中反映的问题，采取针对性措施，促进行业规范发展。二是补齐行业前端管理短板。督促各行业主管部门尽快掌握行业领域预付式消费情况，以综合监管改革为契机，加强风险前瞻管理，提升行业管理水平。三是进一步消除监管盲区。针对新出现的管理职责有分歧或未确定的行业领域，结合实际，按照领域归口、业务相近的原则，在市政府领导下确定监管部门和职责划分。
（三）完善风险分级分类和信用约束制度
一是用好用足《条例》规定的失信禁入、违法惩戒等信用监管制度及现有信用管理措施，结合各有关行业信用分级分类监管工作，针对预收费企业，基于风险分级分类建立可量化的信用评级体系，根据所属行业、注册资金及实缴情况、预收资金安全保障措施、预收资金规模、消费纠纷数量及频次、消费纠纷解决情况等因素，设置动态信用评级标准，对应采取不同级别的监管措施。二是推动在预付式消费监管中引入自然人信用管理。对于逃避履行责任、恶意“跑路”造成严重后果的企业法定代表人等主要人员，实施信用降级，限制其继续从事相关经营活动，并进一步探索在银行贷款、交通出行、高消费等方面对其进行限制，实现“惩戒到人”。
（四）进一步优化营商环境
一是支持行业协会在自律、互助方面发挥更大作用，总结优化推广美容美发、体育健身等领域企业互保互助经验做法，降低经营失败导致的“关门闭店”风险。二是提升政府精准有效监管服务能力，减少因政策、经济环境等外部因素不确定性为企业带来的经营风险。三是用好各类金融工具支持实体经济发展，解决居民消费领域中小企业融资难题。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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