——2023年9月21日在北京市第十六届人民代表大会常务委员会第五次会议上
北京市人民代表大会农村委员会主任委员 付兆庚
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为协助常委会听取和审议市政府关于促进林下经济高质量发展情况的报告，农村委员会制定了工作方案，明确了监督重点、时间安排和工作要求；结合常委会分管领导重点督办的“发展林下经济促进农民增收”代表建议，同步谋划、同步推进；成立了专题调研组，邀请部分市人大常委会委员、专委会委员及市人大代表共28人参加。自4月以来，调研组成员先后赴13个涉农区，深入村庄、林场、湿地和郊野公园等实地调研，广泛听取了区镇（乡）村干部、集体林场负责人、企业代表和村民的意见建议；委托5个区人大常委会同步开展了调研；组织委员代表与市园林绿化、农业农村、规划自然资源、人力资源社会保障、中医等部门座谈，深入沟通林下经济工作情况。9月8日，农村委员会召开第3次会议，研究了市政府的报告，提出了农村委员会的意见和建议。
农村委员会认为，市政府高度重视林下经济发展，始终把促进林下经济高质量发展作为壮大农村集体经济、助力乡村振兴的重要工作来抓；建立了由市园林绿化局牵头，市级有关部门和区政府协同的联动工作机制；通过完善政策、试点示范、打造特色等工作，推动本市林下经济稳步发展。
（一）坚持深化改革，逐步完善林下经济发展政策。本市近年来颁布了《关于科学推进林下经济发展的通知》《关于科学利用森林资源促进林下经济高质量发展的通知》《关于规范引导帐篷露营地发展的意见（试行）》《关于加强点状供地配套设施用地管理促进乡村振兴的指导意见（试行）》等文件，为推动林下经济发展提供了政策支持。
（二）坚持试点示范，成立新型集体林场探索林下经济多种发展模式。本市已建成120个新型集体林场，经营管理244万亩集体生态林地。在此基础上，2021年、2022年，13个涉农区先后完成了20.01万亩、20.98万亩林下经济建设，以新型集体林场为经营主体，开展了“森林＋自然体验、＋休闲旅游、＋科普教育、＋养蜂、＋中药材”等试点示范建设，取得初步成效。
（三）坚持生态优先，推进生态、经济和社会效益综合提升。生态效益方面，林下经济在改善林间环境，促进林分结构优化，增加生物多样性，降低就地扬尘、减少水土流失等方面发挥积极作用。同时，还能有效降低病虫害、实现资源循环利用、维护生态可持续发展。经济效益方面，全市林下经济年均总产值达3.8亿元，参与农户每年户均增收约1万元。社会效益方面，全市有237家从事林下经济的新型经营主体，带动1.23万人参与，促进农民实现家门口绿岗就业。
（四）坚持区域特色，推动林下经济差异化发展。平原区初步形成以林下种植养殖业为主，配套市民所需的休闲旅游、儿童乐园等景观利用项目；山区主要发展以森林康养、露营为主，林下种植养殖业为辅的经济模式。
农村委员会指出，林下经济高质量发展还面临着一些问题，主要表现在以下四个方面：
（一）统筹推动森林资源保护和利用的工作机制尚不健全。一是工作合力不足。市政府对发展林下经济统筹还不够；市园林绿化、发展改革、规划自然资源、财政、科技、卫生健康、生态环境等多个政府部门，对如何科学保护和利用森林资源，在一些具体问题的认识上不统一，工作协调机制尚待完善；各涉农区有积极性，但对如何发展、政策利用等把握不准，作用发挥还不充分。二是资金支持力度不够。营造森林的费用由市区两级财政承担，2022年市级财政支出的运营管护费约58.6亿元，而各区财政资金支持不均衡，生态涵养区反映财政压力比较大，其中多数区只是象征性补一点，个别区甚至一分钱都没拿，生态涵养区管护者普遍反映管护费不够用。三是森林资源的经济价值潜力挖掘不充分。本市森林资源丰富与综合利用不足形成了较大反差，如何保证林下经济长期健康发展，从业者既充满期待又有较多忧虑。除集体林场外的其他经营主体试点探索不够，林下经济产业发展还缺乏示范，可复制能推广的成功模式尚未真正形成。如何利用好森林资源，建立科学合理的平衡机制，实现外部“输血”和自身“造血”功能相辅相成，仍是需要进一步破解的课题。
（二）林下经济一二三产业融合发展迟缓。林下经济一二三产业融合发展项目从立项、审批、建设到运营，涉及的具体工作环节较多，但路径、标准不清晰，社会资本不敢进入。森林康养、自然教育等文旅休闲项目，以及露营基地、树屋等娱乐设施建设，还存在诸多制约因素，在森林里开展露营项目如何审批？流程、标准是什么？搭建帐篷、星空屋等移动设施在不硬化地面的前提下能否采用立柱或立桩等方式？间距、密度如何把握等，尚没有指导意见，社会资本的尝试还存在较大的不确定性。
（三）林下种植养殖产业缺乏总体谋划和具体指导。本市林下种植养殖业比较优势不强，各级政府系统谋划和政策支持力度还不够。对农村集体经济组织、专业合作社、龙头企业等经营主体如何参与发展林下经济还缺乏引导，多方利益联结和联农带农机制仍未形成。林下种植养殖业规模小、组织化程度低，仍以销售初级产品为主，原料供应与林产品加工企业的有效衔接不足，应对市场能力弱。林下种植因易受季节、气候、森林郁闭度等因素影响，难以保证稳定的规模和质量，不易与电商、社区便利店和商超等建立稳定的供货关系，还需进一步开展分类指导和精细支持。开展林禽养殖，往往不能满足《动物防疫法》关于生产区域封闭隔离要求，办理不了动物防疫条件合格证，不能进入超市和部分电商平台，只能在田间地头零卖，林下种植养殖产业优质产品得不到社会认可，难以提高经济效益，需要系统研究制定延长产业链、提高附加值的有效举措。
（四）政策文件执行操作空间窄。本市围绕上位法和国家相关政策，研究制定了《关于科学利用森林资源促进林下经济高质量发展的通知》，明确了市政府多个部门的职责和任务。但配套政策文件不完善、多规未完全合一，造成落实困难。例如由于林地保护利用规划和国土空间规划对地类属性划定不一致，部分造林用地的地类属性仍然是耕地或腾退未开发建设用地等，不能纳入林地范畴，开展林下生产没有适用政策。发展林下经济所需配套设施点状用地政策还不能满足产业发展的需求，建设生产管护设施、生产资料库房和采集产品临时储藏室没有用地标准，无法审批实施。密云、怀柔、门头沟区的蜂农反映，因为没有建设用地指标，不能建密闭操作间，摇蜜只能在露天实施，对蜂蜜的品质有较大影响。
农村委员会建议，要以率先基本实现农业农村现代化为目标，在守好生态安全底线、确保森林资源质量的前提下，适应超大城市群众对优质农产品和健康休闲的需求，合理有效利用森林资源，采取更加有力的措施，推动林下经济高质量发展，促进共同富裕。
（一）健全工作机制，科学利用好本市森林资源。一是市政府要落实生态产业化、产业生态化要求，进一步加强森林资源利用的系统谋划和统筹管理，将促进林下经济高质量发展与乡村振兴工作整体安排、一体部署，建立健全协调指导、绩效考评、监督管理、专家咨询等工作机制，以林下种植养殖业为依托，合理推动林下景观利用，让森林拥抱城市、让市民享受森林。二是各区要开展多经营主体试点示范探索，综合研究利用好现有的政策，实现林地保护规划、土地利用规划、乡村产业发展规划等多规合一，打通林下经济产业发展路径，推动形成可复制能推广的经验模式。三是利用好生态资源，加强分类指导，按照“宜大则大、宜小则小”的原则，因地制宜发展特色化、精品化林下经济项目。引导山区发展森林康养、自然教育等产业，引导平原区发展林下休闲旅游、儿童娱乐等产业，促进经营者增收，带动林农致富。四是建立生态影响监测机制，对林下经济区域开展森林资源、生物多样性、水质、土壤、空气等动态监测，确保科学管理和利用。
（二）依据相关法律法规，完善政策措施。一是依据《森林法》和国务院、中央部委相关政策措施，以及《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》，做好发展林下经济与乡村振兴规划有机衔接，研究制定本市促进林下经济高质量发展规划和意见，明确林下经济的发展目标、实施路径、支持保障等。二是结合本市《关于加强点状配套设施用地管理促进乡村振兴的指导意见（试行）》，研究制定林下经济发展试点的配套设施用地实施细则，确保一二三产业融合发展用地政策可操作、行得通。三是依照本市13个部门《关于规范引导帐篷露营地发展的意见（试行）》（京文旅发〔2023〕26号），研究林下开展露营等经营行为的标准、路径、审批流程等。四是建立森林管护资金合理增长机制，确保森林资源养护管理质量。加大农林普惠政策的宣传力度，确保相关补贴政策落地，如针对发展林下经济所需的小型农机具补贴等政策，要让林下经济经营主体充分了解政策内容、申请条件和方式等。充分发挥金融保险的服务功能，研究“直接授信担保”“林权抵押＋农业担保”等融资政策，帮助林业企业、专业合作社、种养大户等经营主体解决发展资金紧缺问题。鼓励和引导集体林场在完成养护任务的基础上，统筹自有财力调动市场积极性，吸引社会资本参与。
（三）促进一二三产业融合发展，推进“森林景观＋”建设。一是支持新型集体林场、农村集体经济组织、林业专业合作社、林业龙头企业等多种经营主体参与发展林下经济。二是强化资源的整合联动和区域的协调统筹，盘活利用好村庄闲置资源和建设用地，发展所需要的餐饮、住宿、休闲、购物等，打造具有知名度和品牌效应的高品质“森林景观＋”项目。补齐基础设施建设相对落后的短板，完善生态公厕、供水供电、环境卫生等设施。依托已有林间步道、护林防火道、生产性道路，建设康养步道和导引系统。三是延长种植养殖业产业链。盘活利用好集体建设用地，满足食用菌加工的场所需求，对食用菌生产、加工等全过程进行智能管控，提升精细管理水平。引导林农采用先进的种植养殖技术、现代化的初深加工、农游结合的产销理念，推进林下经济与旅游、教育、文化等深度融合。四是为林下经济经营者搭建培训平台，推广林下经济新理念、新机制、新技术和新成果，交流研讨新形势下林下经济提质增效新举措，帮助经营主体提升管理水平和技术能力，促其选对模式、形成规模、产生效益。
（四）实施林下经济品牌发展战略，打造具有当地特色的林下经济样板。一是推进林下经济产品质量追溯体系建设，培育一批林下经济产品名牌。二是明确林下经济产品进入电商、社区便利店和商超的标准，搭建信息交流共享平台，降低物流配送成本，线上线下相结合，逐步畅通销售渠道。三是加大科技支撑力度，发挥首都大专院校、科研机构多的优势，组织专家团队、科技人员深入一线指导，明确适宜种植养殖品类，对接优质种质资源，及时转化科研成果。
以上意见建议，供常委会组成人员审议时参考。
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