——2022年11月24日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第四十五次会议上
北京市司法局局长 崔杨
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市未成年人保护条例（修订草案）》（以下简称修订草案）作如下说明：
一、立法背景
未成年人是国家的未来、民族的希望。党和国家历来高度重视未成年人保护工作。党的二十大报告明确提出：“加强家庭家教家风建设，加强和改进未成年人思想道德建设。”习近平总书记深刻指出：“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童，服务少年儿童，为少年儿童提供良好的社会环境。”
根据第七次人口普查结果，本市常住人口中未成年人口数量为303.3万人，占比13.8%。多年来，本市高度重视未成年人保护工作。1988年，先于国家制定了专门的未成年人保护地方性法规——《北京市未成年人保护条例》（以下简称《未保条例》），并于1992年、1997年、2003年、2016年先后修订。《未保条例》实施三十多年来，本市贯彻落实未成年人保护法律法规，完善未成年人保护工作机制，未成年人保护工作取得显著进步，未成年人健康状况持续改善，成长环境进一步优化，合法权益得到有效保障，全社会关心关爱未成年人的社会共识不断增强。
近年来，未成年人保护形势任务发生新的变化：未成年人课业负担增加，网络环境对未成年人影响深远，侵害未成年人的犯罪案件量与未成年人犯罪案件量呈上升和下降的交叉态势。2020年10月，全国人大立足新发展阶段，对《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未保法》）进行全面修订，《预防未成年人犯罪法》等相关法律也先后制定、修订，形成系统完备的未成年人保护法律体系。
面对新形势、新要求，本市《未保条例》主要内容与上位法不一致，滞后于新时代未成年人保护工作的需要：《未保法》的一些内容需要通过地方立法进一步细化落实，本市未成年人保护工作中面临的新问题、新需求需要通过立法解决，实践中一些行之有效的制度措施也需要通过立法固化和提升。综上，有必要对《未保条例》进行全面修订，形成一部能够反映新时代需要、全面加强未成年人保护的地方性法规。
二、立法工作过程
2021年11月16日，市十五届人大常委会第九十六次主任会议同意修订《未保条例》立项。为提高立法工作质效，形成工作合力，依托市未保委成立了由市人大常委会有关工作机构、市司法局、市民政局、市委和市政府有关部门、市检察院、市高法、市妇联、团市委等16个单位组成的立法专班，集中开展调研起草工作。
2022年9月6日，市民政局将《北京市未成年人保护条例（修订草案送审稿）》报送市政府进行法律审查。市政府在审查阶段重点开展了以下工作：一是书面征求了市委市政府各相关部门、各区政府、监察机关、司法机关、群团组织、市律协、市法学会等单位的意见。二是赴未成年犯管教所、中小学校、剧本娱乐经营场所等开展实地调研。三是就文身、医疗美容、监护干预等相关重点问题与教育、市场监管、公安、卫生健康、文化旅游等政府部门、检察院、法院、妇联、团委等反复沟通协调。四是召开市政府立法工作法律专家工作组会议，对立法思路和体例结构、司法保护地方事权、禁止和限制未成年人文身、医疗美容等重点问题进行法律审核。此外，为践行全过程人民民主，推动更大范围的社会主体参与立法工作，还就立法主要内容开展了覆盖1800余人的民意问卷调查，形成调查报告，辅助立法工作。
在充分调研、反复修改完善的基础上，形成了目前的修订草案。修订草案已经2022年11月14日第182次市政府常务会议审议通过。
三、立法思路和主要内容
（一）立法思路
一是坚持体系化立法，采取全面修订方式，细化落实新修订的《未保法》及相关法律法规；二是坚持问题导向，聚焦社会关切，通过立法推动解决长期存在的顽瘴痼疾，回应人民群众呼声期盼；三是坚持首善标准，突出特色亮点，将本市实践中行之有效的先进经验做法固化上升为法规制度。
（二）主要内容
修订草案共七章66条，分为总则、家庭保护和学校保护、社会保护和网络保护、政府保护和司法保护、监督保障、法律责任和附则。主要内容有：
1.坚持最有利于未成年人原则，构建全社会共同保护的基本格局和工作体系。
一是坚持最有利于未成年人原则，平等保护未成年人各项权利（第3条）。二是构建党委领导、政府主导、司法联动、社会协同、公众参与的未成年人保护工作格局，明确各级政府、司法机关、群团组织、居（村）委会各自的保护职责（第6条、第7条、第9条至第11条）。三是市、区政府建立未成年人保护协调机制，负责统筹、协调、督促、指导未成年人保护工作（第8条）。四是明确乡镇人民政府（街道办事处）、公安司法机关、居（村）委会等设立专门机构或者确定专门人员负责办理未成年人事务和案件（第7条、第11条、第46条）。
2.明确监护人及家庭的保护主体责任，落实学校教育、保护职责，促进家校协同保护。
家庭保护方面：一是明确监护人及其家庭成员抚养、教育和保护未成年人的监护义务（第13条）；民政等部门通过制定家庭监护指引，支持开展婴幼儿照护服务、学生课后托管服务等方式，为家庭监护提供指导和支持（第14条、第15条）。二是明确监护人的家庭教育义务（第16条）；市、区政府通过提供家庭教育指导读本和公益性线上服务、确定家庭教育指导机构等方式开展家庭教育指导（第17条）。
学校保护方面：一是学校、幼儿园依法承担教育、保育职责，明确保护工作机构，建立、实施保护工作制度（第18条、第19条）。二是学校、幼儿园应当建立健全安全管理制度，落实有关管理措施，保证未成年人在校（园）安全（第20条）。三是学校应当落实减负规定，加强心理健康和法治教育，保证学生体育锻炼时间和场地设施（第21条至第24条）。
家校协同方面：学校、幼儿园通过多种方式加强与监护人联系，开展家庭教育指导；监护人应当配合、支持学校、幼儿园工作，有序参与校园治理（第25条）。
3.鼓励社会参与，强化社会治理，净化网络空间，营造有利于未成年人成长的社会环境。
一是鼓励全社会开展有利于未成年人健康成长的社会活动和服务（第26条）；鼓励专业组织开展家庭教育指导、家庭监护能力评估等专业服务（第27条）。二是限制在校园周边设置营业性娱乐场所以及烟、酒、彩票销售网点；禁止在校园周边摆摊设点、散发商业广告（第28条）。三是禁止未成年人进入营业性歌舞娱乐场所；禁止向其提供文身服务；限制向其提供医疗美容服务、剧本娱乐活动以及电子游戏设备（第29条）。四是加强未成年人网络素养宣传教育，鼓励、支持有利于未成年人健康成长的网络内容创作传播，禁止利用网络侵害未成年人合法权益（第32条、第33条）；网络产品和服务提供者应当承担相应的未成年人网络保护义务（第34条）。
4.压实政府托底责任，发挥司法能动作用，筑牢未成年人保护防线。
政府责任方面：一是构建紧急处置、临时监护、救助帮扶、长期监护等全链条的监护干预和支持体系；发挥家庭监护能力评估作用，提高干预措施的科学性和权威性（第35条至第41条）。二是对困境未成年人实施分类保障，并对其中符合条件的提供基本生活保障（第44条）；对残疾未成年人优先开展抢救性治疗、康复，保证其接受教育（第45条）；依法落实国家监护职责，加强对民政部门长期监护的未成年人的生活保障以及成年后的帮扶（第42条）。此外，明确儿童福利机构、未成年人救助保护机构的规划、建设要求以及社会化转型发展方向（第43条）。
司法能动方面：一是依托一站式综合办案中心，对遭受性侵、暴力伤害等特定刑事案件的未成年被害人，开展一站式询问、取证（第47条）。二是对未成年犯执行刑罚以教育改造为主，依法保障其接受义务教育（第50条）。三是司法机关根据办案需要可以开展法治宣传教育、家庭教育指导、社会调查、社会观护、教育矫治、安置帮教、救助帮扶等延伸服务（第51条）。此外，对未成年人法律援助、检察监督等进行细化规定（第48条、第49条）。
5.强化保护监督，完善保障措施，形成保护闭环。
一是规定检举、控告及相应的奖励制度，细化强制报告制度，并对住宿经营者强制报告义务做出特殊规定（第31条、第52条至第54条）。二是群团组织、基层群众性自治组织、密切接触未成年人的单位等可以对监护人进行督促监督；公安司法机关有权对监护人进行训诫、责令接受家庭教育指导（第55条）。三是公安司法机关等有权对负有未成年人保护义务的单位提出建议并督促落实（第57条）。四是规定未成年人相关科学研究、统计调查、表彰奖励，以及未成年人保护热线设立使用等保障措施（第12条、第58条至第60条）。
此外，修订草案还规定了相应的法律责任（第61条至第64条）。
修订草案和以上说明是否妥当，请审议。
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