以法治助力生态涵养区保护和发展

　　北京生态涵养区包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五区的全域和昌平、房山两区的山区。2018年，市委市政府出台了《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》(以下简称实施意见)，推动生态涵养区建设取得了新进展。为保障实施意见有效实施并形成长效机制，市人大常委会启动《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》(以下简称《条例》)立法工作，用法治推动生态涵养区保护和发展。

　　发挥人大主导作用，积极推进立法工作

　　去年9月以来，市人大常委会农村办会同城建环保办、法制办以及市政府有关部门，对制定《条例》进行了调研论证。今年4月初，市人大常委会主任会议通过了立项论证报告。在市委领导下，成立了由市人大常委会和市政府主管领导任“双组长”的立法领导小组，组建了市人大常委会农村办、城建环保办、法制办和市发改、司法、财政、规自、生态环境、水务、农业农村、园林绿化等11个部门参加的立法工作专班。深入生态涵养区开展实地调研40余次，在6月中旬形成《条例》草案稿，在9月提请市人大常委会会议审议。

　　坚持问题导向，把握立法重点

　　立法工作专班坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是生态文明思想为指导，以保障首都生态安全、促进区域协调发展、建设国际一流的和谐宜居之都为目标，把“绿水青山就是金山银山”“不让保护生态环境的吃亏”“用生态的办法解决生态的问题”等理念贯彻落实到每一个条款的起草。

　　按照市人大常委会主任会议提出的立法工作要求，立法工作专班坚持目标引领与问题导相结合，主动回应基层诉求。针对生态涵养区发展面临的生态环境系统保护不够、生态补偿机制不健全、绿色发展路径不畅等突出问题，重点从“建设好保护好绿水青山”和“推动绿水青山变成金山银山”两个维度建立健全相关制度。

　　在立法过程中，按照立法工作专班采取“统筹、集成、优化、创新”的工作思路，努力将创新政策固化到法规层面，将实践经验凝练成长期制度，努力制定一个定方向、立原则、重统筹、利长远的法规，为生态涵养区高质量发展提供有力法治保障。

　　加强制度设计，提高针对性和前瞻性

　　《条例》草案稿结合北京生态文明体制改革实践，推动解决生态涵养区生态保护面临的重点问题，一是围绕保护好建设好绿水青山，完善山水林田湖草的系统保护制度。全市95%的生态保护红线和97%的自然保护地位于生态涵养区。《条例》草案稿完善了生态环境的系统保护制度，明确建立自然资源调查监测制度，对生态涵养区土地、土壤、矿产、水流、湿地、森林、野生动植物等状况进行监测，依法公开有关信息，保障公众知情权，为综合决策提供基础支撑。健全生态保护红线管控措施，　确保生态保护红线功能不降低、面积不减少、性质不改变。明确在生态涵养区从事开发土地、矿藏、筑坝、修路、建设等活动，应当采取措施保护生态环境，造成生态不利影响的，应当及时进行生态修复。建立生物多样性保护制度，制定生态涵养区生物多样性保护规划。针对部分地区地下水超采、水环境治理任务较重的问题，总结重点水库保护经验，对水源地保护作出具体规定。此外，在提升森林质量、应对突发事件等方面，强化政府职责。

　　二是围绕推动绿水青山变成金山银山，完善绿色发展的促进制度。在促进产业振兴方面，《条例》草案稿规定，应当统筹制定生态涵养区适宜产业的发展政策，推动适宜的重大活动和重大项目，特别是资源节约型、生态友好型和企业总部等项目，在生态涵养区落地；建立产业园区绿色发展状况评估制度；培育发展绿色有机和特色农林产品品牌，鼓励和支持发展林下经济，以及生态旅游、精品民宿、森林康养、田园综合体、农村电商、数字经济、科创智能等新兴业态。在加强生态涵养区全域空间用途管控方面，《条例》草案稿规定，通过盘活存量、优化结构、提升城乡建设用地合理配置和集约高效利用水平；制定土地利用年度计划，应当优先保障生态涵养区公益事业、市政基础设施、乡村产业、险村险户搬迁等建设用地需求；根据生态涵养区产业发展需求，制定建设用地点状供地政策和实现途径。

　　三是围绕不让保护生态环境的吃亏，健全多元化生态保护补偿机制。习近平总书记在给建设和守护密云水库的乡亲们回信时强调，加强生态涵养区建设，健全生态补偿机制，共同守护好祖国的绿水青山。《条例》草案稿建立健全森林、耕地、湿地、水流、空气等重点领域和生态保护红线等重点区域生态补偿机制。第一，依据自然资源调查监测评价、生态环境状况评价、经济社会发展状况等，建立综合生态补偿机制。第二，建立横向补偿机制，通过区政府结对协作，推动生态涵养区与其他区域优势互补、合作共赢。第三，建立发展补偿机制，建立健全生态环境、基础设施、基本公共服务、民生改善等领域建设和运营维护的资金支持政策，合理安排转移支付资金，向生态涵养区倾斜。推动优质教育、医疗资源向生态涵养区配置，提高义务教育和医疗卫生等基本公共服务水平。第四，建立健全生态涵养区绩效考评机制，突出生态保护和绿色发展导向。

　　四是围绕用生态的办法解决生态的问题，明确绿色发展技术路径。《条例》草案稿提出，制定生态涵养区生态修复规划和计划，统筹推进生态修复。因地制宜推进矿山生态修复，以自然恢复为主、人工修复为辅，采取恢复植被、土地复垦等措施，消除地质灾害隐患。加强水生态空间修复与管理，制定河湖水系连通修复方案，改善河流上下游连通状况，逐步恢复河湖生态流量，维护河湖生态功能。指导农业生产者控制农药、兽药的使用量，推动农业废弃物、畜禽粪污的资源化利用，严防农业面源污染。