——京津冀《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》协同立法始末
2020年5月1日，北京市、天津市、河北省将同时实施《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》(以下简称条例)。从2018年7月三地人大将条例确定为立法协同项目，到今年1月三地人代会同步出台条例，历时18个月的时间。条例的制定过程，是我从事立法工作30多年来一段非常难忘的经历。
三地人大首个协同立法项目
2018年7月13日，京津冀人大立法工作协同座谈会第五次会议在北京召开。会前，市人大常委会领导带领我们认真学习习近平总书记关于京津冀协同发展的重要战略思想，围绕如何进一步开展好立法工作协同进行深入研究。从2014年京津冀人大立法工作协同座谈会第一次会议开始，经过四年的努力，三地人大立法工作协同取得了历史性突破和阶段性进展，建立了立法工作协同的各项制度和比较系统的机制和程序，制定了关于立法工作协同的文件，这些成果也都需要深化和不断推进。
反复研究讨论之后，我们认为，应当把推进工作的着力点放在立法项目协同上。京津冀协同发展涉及三个省级区域的协同联动，面临着诸多重大的制度创新和改革实践，必然、必须在法律的框架内进行。在加强重要领域立法过程中，就要秉持主动、担当、精准、有效的工作理念，增强制度规范上的一致性、协同性和融合性，确保重大改革于法有据。于是，我们将推进立法项目协同作为京津冀人大立法工作协同座谈会第五次会议的主要任务。
定下会议主要议题之后，我们对立法项目协同内容、方式、程序、组织保障和成果转化机制进行了深入研究，起草了《京津冀人大立法项目协同实施细则》。明确三地人大立法项目协同的工作方式：针对相关项目立法中的共性问题共同开展研究，共同形成解决方案，研究成果由各方共享；立法项目协同工作不拘泥于三家共同参与，根据三地人大立法规划、年度立法计划项目安排的实际情况，可以三地协同，也可以两地协同；两地协同时，第三方可以利用自身资源优势，支持立法项目协同工作。
我们认真梳理三地五年立法规划、2018年度立法计划中主题相同的立法项目，发现三地或者两地主题相同的立法项目达到了30余项，经过对项目内容、审议时间安排等进行研究，征得天津市、河北省人大法制工作机构的同意，我们初步选取环境保护条例、机动车污染防治条例两项法规作为2018年立法协同备选项目。我们认为，河北省人大立法计划中的《河北机动车污染防治条例》、北京市人大立法计划中的《移动源污染防治条例》，两者安排的审议时间差不多，可以作为京冀两地人大的协同立法项目，定位在治理移动源污染防治的小切口上。
为了解这个立法项目是否有协同的可行性，我们专门到北京市生态环境局调研。调研之后信心大增，从必要性来讲，机动车和非道路移动机械数量众多，特别是重型柴油货车，存在使用强度高、单车排放大、流动范围广、污染排放持续性强的特点，特别需要三地法规制度的协调性、一致性。从可行性来讲，有非常好的实践基础。2015年三地已经成立了机动车排放控制协作小组办公室，设在北京市生态环境局。三地已经在工作当中构建了很多机制，为将来立法协同打下了很好的工作基础。另外，因为执法工作当中还有很多问题，比如说，超标排放的处罚问题、数据的共享问题、新车环保一致性联合抽查等，需要通过立法项目协同在三地的法规中协调一致。
我们梳理了几个可以联合攻关的制度：建立区域协同机制、数据共享的机制、检测互认的机制，以及完善区域会商、车辆数据互通、跨省市的联合执法、重污染天气联防联控的机制等。我们认为，如果三地就这些制度通过立法予以固化，就可以更有效地为实现大气污染区域协同治理提供法治保障。将条例作为三地人大立法项目协同的突破口，时机非常合适。河北省人大法工委非常赞成将条例制定作为协同项目。
在京津冀人大立法工作协同座谈会第五次会议上，天津市人大常委会主任段春华在会上表示，河北省、北京市人大制定机动车污染防治条例，天津市人大也要同步，三地立法要同时间、同内容。北京市人大常委会主任李伟对会议聚焦机动车污染防治立法的做法给予肯定，指出地方立法就是要尽可能立小法，立精准有效有用的法。他要求我们认真落实这次会议上达成的共识，加强跟市政府有关部门的沟通协调，加强同天津市、河北省人大的沟通联络，推进立法工作。就此，条例成为了京津冀协同立法的第一个项目。
条例在三地人代会上高票通过
立法项目确定之后，三地人大法制工作机构、城建环保工作机构和政府有关部门立即同心协力进入到紧张的工作阶段。
根据《京津冀人大立法项目协同实施细则》，北京市人大常委会法制办公室作为牵头单位，牵头制定移动源污染防治立法协同工作实施方案，本着“立足起步、积极探索”的思路，与天津市人大、河北省人大法制工作机构共同推进立法工作。北京市负责研究三地机动车排放执法处罚一致性等问题；天津市负责研究油品、尿素、高排放非道路移动机械进入低排区等市场监管法律依据缺失问题；河北省负责研究“新车生产环保一致性检验”问题。
2018年8月9日，我与北京市人大常委会城建环保办、市生态环境局的同志一同到河北，参加京津冀三地人大法制工作机构联席会。会上，天津市人大常委会法工委主任王泽庆、河北省人大常委会法工委主任周英提出了很有见地的意见。天津市生态环境局、河北省政府法制办公室、河北省生态环境厅、河北大学课题组的有关负责同志也参加了会议。会议决定采取签订委托课题研究协议的形式加快立法研究工作，主要研究行政处罚的一致性、市场监管法律依据缺失、三地执法协同等共性问题。8月中旬，我们会同市人大常委会城建环保办、市司法局、市生态环境局一起组建了立法工作组。市政府对这项立法非常重视，市长陈吉宁主持召开市政府专题会，要求市生态环境局、市司法局负责，加快推立法工作，力争2019年底前出台。
2019年初，北京市人大常委会决定将条例制定列入2019年年度立法计划，考虑到项目的重要性，将其列为市十五届人大三次会议大会审议项目。同时，天津市人大和河北省人大也将条例列为当年的立法计划。至此，三地人大完成了协同立法的安排。
为了保证条例制定高质量完成，三地人大建立了常委会领导、法制工作机构、立法项目小组三级沟通协调机制，形成了协同起草、沟通协调、联合攻关的日常工作模式。从2019年1月开始，市人大常委会主任李伟，副主任刘伟、张清多次进行调研、听取汇报，为条例的起草把关定向。市长陈吉宁听取市生态环境局、市司法局关于条例起草情况的汇报，召开市政府专题会逐条进行研究，提出了三点总体要求。一是进一步加大处罚力度，二是进一步厘清职责划分，三是进一步明确工作流程，提高可操作性。
立法工作组多次召开座谈会，听取机动车生产企业、销售企业、维修企业、检测机构等管理相对人的立法需求和立法建议。召开生态环境部专家、部分行政法专家参加的专家论证会，就本条例与国家大气污染防治法及本市大气污染防治条例的法律关系等立项论证报告中的重点问题，听取专家的意见。针对外埠进京货车管理、停车未熄灭发动机处罚等易引起争议的7大类敏感问题，召开专家论证会和风险评估论证会，听取了市委政法委、法学专家和行业专家的意见，并由专家组成立风险评估专家组对条例草案进行了风险评估。
2019年8月，京津冀立法工作协同座谈会第六次会议在石家庄市召开，会议作出两项重要安排：一是三地人大拟分别提请本地人代会审议条例；二是条例在法规名称、立法思路、章节设置、立法目的、适用范围、基本概念、区域协同上应当基本协调一致。同时，尊重各地经济社会发展的实际情况，在个别条款的表述上应当保持各自特色。
作为首个协同立法项目，条例的制定比起一般的地方立法工作面临更多的困难和挑战。许多问题需要反复协调、研究。比如，法规的名称问题，河北最初名称是机动车污染防治条例，北京是移动源污染防治条例。三地人大在讨论中认为，移动源的概念比较大，还包括了飞行器和船舶，而地方立法主要还是解决机动车造成污染的问题，另外，非道路移动机械也存在很大的监管漏洞，也应纳入调整范围。最后，三地人大把立法项目名称调整为机动车和非道路移动机械排放污染防治条例。期间，围绕法规名称中使用“排放”还是“排气”的问题，北京市人大常委会城建环保办、河北省人大常委会法工委开展了严谨的论证工作，就汽车污染物排放国家标准进行了深入的研究，并请教全国人大常委会法工委，达成一致的意见。
2019年12月4日至5日，三地人大法制工作机构在天津市召开了关于条例制定的最后一次联席会议。还记得我们是下午到达天津，一直到子夜，逐条对条例进行研究修改，三地提请大会审议的草案条文基本达成一致意见。
2020年1月17日，北京市十五届人民代表大会第三次全体会议表决通过了《北京市机动车和非道路移动机械污染防治条例》。同一条例的河北版、天津版分别于1月11日、18日在河北省、天津市人代会上通过，今年5月1日起同步施行。
几点体会
作为首个协同立法项目，条例的制定得到全国人大常委会肯定和支持。2019年7月17日，全国人大常委会副委员长王晨到北京调研，我们对京津冀立法工作协同作了重点汇报，得到了充分肯定。王晨同志在讲话时指出，立法工作协同是推进京津冀协同发展的重要法治支撑，要用好这一有效的抓手。今后要加大立法协同研究，不仅是在大气污染防治这方面，还要加强生态、水、交通等更多跨区域的重点事项的治理，在制度设计上做好衔接，切实形成制度合力，依法确保区域协调发展国家战略的落实。
全国人大常委会法工委副主任许安标出席了京津冀人大立法工作协同座谈会第六次会议。他在讲话中认为，开展京津冀协同立法是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央重大决策部署，结合地方实际创造性做好立法工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务的鲜活事例和典型。
条例立法过程中，正值开展“不忘初心、牢记使命”主题教育。我们和全国人大常委会法工委行政法室以及津冀两地人大法制工作机构党支部联合开展主题党日活动，就学习贯彻习近平生态文明思想进行交流座谈。全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰指出，京津冀三地共同推进机动车和非道路移动机械排放污染防治立法，既为国家立法起到了先导作用，也有利于使环保领域成为立法先行的典范。回顾这段立法过程，我们对推进京津冀立法工作协同有了更深刻的认识。
在区域协同立法中，每一项制度、每一个措施的价值判断和利益取舍，都应当放在国家战略的高度进行判断
习近平总书记指出，打好污染防治攻坚战，要明确目标任务，到2020年使主要污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善，要打几场标志性的重大战役，打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理等攻坚战。栗战书委员长强调，地方立法要围绕贯彻落实党的十九大精神，贯彻落实新发展理念，抓住重点，突出地方特色。加强生态环保领域立法，建立健全有效约束开发行为和促进绿色发展的法律制度。抓好协同立法，依法保障和推动区域协调发展战略落实落地。因此，这次条例制定中，尽管三地基础条件、环境压力有所不同，但必须以落实京津冀协同发展国家战略为原则，以“到2020年使主要污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善”来进行制度设计。三地人大常委会都很好地处理了国家利益和本地利益、全局利益和局部利益的关系，将打赢蓝天保卫战、落实京津冀发展国家战略始终作为立法中坚持的指导思想，顾全大局，求大同、存小异，体现了三地人大常委会学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的思想自觉和行动自觉，体现了主动作为、勇于担当的大局观。
只有创新制度机制，才能将区域立法工作协同不断推向深入
习近平总书记指出，新形势新任务对人大工作提出新的更高要求，地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。
这次条例的立法工作过程，就是完善和切实用好已形成的协同立法机制和程序，坚持创新性立法的过程。在不同的省级行政区之间，制定法规名称、立法思路、章节设置、立法目的、适用范围、基本概念、区域协同上基本协调一致的区域性立法，还没有先例，立法过程中，我们没有现成的经验可以借鉴，工作都需要我们边探索、边实践、边总结积累经验。比如立法项目协同工作不拘泥于三家共同参与，根据三地人大立法规划、年度立法计划项目安排的实际情况，可以三地协同，也可以两地协同；协同起草、同步审议、各自在代表大会通过、同时施行的工作思路；沟通协调、联合攻关的工作模式；针对相关项目立法中的共性问题共同开展研究，共同形成解决方案，研究成果由各方共享研究；常委会主管领导、法制工作机构负责人、立法项目小组的三级沟通协调机制。这些都带有试验性质，经过这次立法的检验，也是行之有效的。这些制度和机制，初步形成了立法工作协同新的成果。我们还要共同总结出规律性、机制性的经验、做法，不断赋予京津冀立法工作协同新的内涵，不断提高立法工作协同性、科学性和前瞻性。
收藏
打印