(2019年10月15日)
全国人大常委会法工委副主任 武增
各位领导、同志们：
大家上午好！
刚才听了五位同志的交流发言和林克庆副市长的讲话，很有收获、很受启发。
今年是中华人民共和国成立70周年，也是县级以上地方人大设立常委会40周年，还是赋予省级人大常委会地方立法权40周年。全国人大常委会也先后组织召开纪念地方人大设立常委会40周年座谈会、省级人大立法工作交流会等，栗战书委员长、王晨副委员长出席并讲话，深入学习习近平总书记重要指示精神，并对今后一个时期地方立法工作应当把握的重点提出明确要求，为推动新时代地方人大工作、立法工作与时俱进、创新发展指明了方向。
今年7月，王晨副委员长专门到北京就人大工作进行专题调研。7月9日，北京市委召开了第五次人大工作会议，印发了《关于新时代加强和改进人大工作的意见》。今天，北京市人大常委会与市政府共同召开地方立法工作座谈会，充分体现了北京市委、市人大常委会、市政府对立法工作的高度重视。这次会议政治站位高、谋划思路清、工作措施实，值得我们学习借鉴。受沈春耀主任委托，也借此机会，向北京市长期以来对国家立法工作的大力支持表示衷心感谢！
下面，我结合立法工作，谈几点体会和认识，与同志们共同交流探讨。
一、深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，确保立法工作正确的政治方向
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面依法治国。习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略以及对立法工作的许多重要论述、指示和部署，为人大立法工作指明了前进方向，提供了理论指导，推动人大立法工作取得新的重大成就。特别是习近平总书记7月17日对县级以上地方人大设立常委会40周年作出的重要指示，蕴含着深刻的政治内涵、法治内涵、制度内涵，我们要认真学习习近平总书记的这些重要思想和论述，将之作为新时代立法工作的科学理论和行动指南，贯穿于立法工作全过程和各方面。
立法是为国家定规矩、为社会定方圆的重要政治活动，必须旗帜鲜明讲政治，坚定坚持党的领导不动摇，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，善于将党的主张通过法定程序转化为国家意志、体现为法律法规。这是我国社会主义法治建设的本质要求。
党对立法的领导不是虚的，而是实实在在的。地方立法坚持党的领导最根本的是要坚决贯彻落实党中央作出的决策部署，将地方党委贯彻中央决策的具体举措依法落实到位。这是衡量地方立法是不是坚持党的领导、质量高不高的重要政治标准。习近平总书记多次视察北京、多次对北京发表重要讲话，为北京发展指明了方向、提供了根本遵循，也对北京地方立法工作提出了新要求新任务。当前北京正处在建设国际一流和谐宜居之都的关键时期，要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，充分发挥地方立法补充、先行、创制的作用，推动党中央决策部署落地生根。
二、互通信息、密切配合，增强人大立法工作整体实效
习近平总书记强调：“全国人大要密切同地方人大的联系，增强人大工作整体实效。”栗战书委员长指出，国家立法和地方立法，要互通信息、密切配合，形成立法工作整体合力，提高立法质量和水平。这里，我介绍一些全国人大及其常委会近期立法工作情况，供同志们参考。
截至2019年10月初，十三届全国人大及其常委会通过宪法修正案1件，制定法律12件，修改法律60件次(含8次打包统筹修改法律49件次)，通过有关法律问题和重大问题的决定、决议15件。我国现行有效法律共274部，中国特色社会主义法律体系发展完善取得新的重要进展。
通过《宪法修正案》。十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进、完善发展。
推进宪法相关法律发展完善。一是制定《监察法》，确立了集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。二是制定《英雄烈士保护法》，促进了英雄烈士事迹和爱国主义精神的传承弘扬，为打击各类歪曲、丑化、亵渎、诋毁英雄烈士的行为提供了法律保障。三是修订《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，完善法院、检察院的组织和职权，建立健全符合司法机关特点和司法运行规律的内设机构和司法权运行机制。四是制定《人民陪审员法》，通过立法将改革试点经验在全国范围予以复制和推广。五是作出关于在中华人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定，作出关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定，这是实施我国宪法确定的特赦制度、勋章荣誉称号制度的重要实践。
推进实现高质量发展的相关立法。一是制定《外商投资法》，总结改革开放40年我国外商投资法律制度的实践经验，适应新形势新要求，确立了我国新型外商投资法律制度的基本框架。二是制定《电子商务法》，促进电子商务持续健康发展。三是修改《农村土地承包法》，深化农村土地制度改革，促进农业农村发展。四是修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》，赋予农民更多财产权利、保障农民合法权益、促进乡村振兴、推动城乡融合发展。五是制定《土壤污染防治法》，确立土壤污染防治基本制度，强化土壤污染管控和修复。六是制定《疫苗管理法》，积极回应社会关切，对疫苗实行最严格的管理制度。修改《药品管理法》，进一步健全覆盖药品研制、生产、经营、使用全过程的法律制度。
接续推进民法典编纂工作。编纂民法典是法治中国建设的重要标志性立法。在十二届工作基础上，十三届全国人大常委会加快进度，形成6编共1000多条的民法典各分编草案，并进行了整体和分单元审议，朝着2020年完成民法典编纂任务目标迈出了坚实步伐。
健全刑事诉讼法律相关制度。一是修改《刑事诉讼法》，完善与监察法的衔接，调整人民检察院侦查职权，建立刑事缺席审判制度，完善刑事案件认罪认罚从宽制度，增加刑事速裁程序。二是制定《国际刑事司法协助法》，填补了刑事司法协助国际合作的法律空白。三是作出关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定，加强知识产权司法保护；作出关于设立上海金融法院的决定，健全完善金融审判体系，营造良好金融法治环境。
健全税收法律制度。一是修改《个人所得税法》，推动个人所得税从分类税制向综合与分类相结合的税制转变，提高基本减除费用标准，增加专项附加扣除，减轻纳税人的税收负担。二是制定《耕地占用税法》。在将行政法规规定的制度平移上升为法律制度的同时，进一步明确了耕地占用税纳税人范围和退税等规定。三是制定《车辆购置税法》，明确了车辆购置税纳税人范围、特种车辆免征购置税和特定情形下缴税、退税的计税基准，并就有关机关的信息核对作出了规定。四是制定《资源税法》，授权国务院开展水资源税征收试点，有利于更好地运用税收手段促进资源节约集约利用、加强生态环境保护。
完善国家公职人员法律。一是修订《公务员法》，深入推进公务员分类改革，建立公务员职务与职级并行制度等。二是修订《法官法》、《检察官法》，全面推进高素质法官队伍、检察官队伍建设。三是制定《消防救援衔条例》，为建设国家综合性消防救援队伍提供法律保障。
发挥立法对改革的引领推动和规范保障作用。贯彻落实党的十九届三中全会和十三届全国人大一次会议精神，通过及时修改法律、作出决定，确保有关改革在法治轨道上平稳有序进行。比如，分8次打包统筹修改法律49件次，对改革急需、职责调整比较明确、各方面意见一致的相关法律条款进行修改。此外，还通过作出各种决定推进改革。以上我简要介绍了十三届全国人大及其常委会成立以来的立法情况，主要有两个考虑。一方面，国家立法工作离不开地方人大及其常委会的大力支持和协助。在法律起草、审议过程中，包括北京市在内的各地方反映和提供了许多重要的、有价值的情况，提出了许多宝贵的意见建议；特别是地方性法规先行先试，也为法律的制定积累了有益经验。另一方面，国家法律的配套细化和贯彻落实也离不开地方人大及其常委会的辛勤工作。贯彻落实党中央决策部署，国家立法和地方立法都要全力以赴、各尽其责。各级人大及其常委会的立法权限是不同的。只有加强统筹协调，才能充分发挥法律和地方性法规各自优势和作用，形成立法合力。比如，打好污染防治攻坚战是三大攻坚战之一，也是各级人大及其常委会的光荣使命。从国家层面来看，近年来，全国人大常委会修改环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法，制定土壤污染防治法，正在审议固体废物污染环境防治法修订草案，努力构建科学严密、系统完善的污染防治法律制度。要按照全国人大常委会的有关决定和工作部署，加快制定、修改生态环保方面的地方性法规，充分发挥地方立法针对性、集合性强的特点，进一步明确细化上位法，积极探索、先行先试，有针对性、实效性地解决本地生态环保问题。
三、深入总结40年地方立法工作的成就和经验，在新的历史起点上与时俱进、开拓创新赋予地方立法权，是国家治理方式的重大制度安排。新中国成立后，我国长期实行高度集中统一的立法体制，全国人民代表大会是行使立法权的唯一机关，地方各级人大不设常委会，没有立法权。为充分发挥中央和地方两个积极性，1979年7月，五届全国人大二次会议修改宪法并修订《地方组织法》，规定县级以上地方人大设立常委会，同时，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制订颁布地方性法规的权力。这是我国立法体制的重大改革。从1979年到现在，我国地方立法走过了整整40年的历程。
40年来，北京市人大及其常委会认真履行宪法法律赋予的地方立法权，围绕政治、经济、文化、社会、生态文明建设“五位一体”总体布局，制定现行有效的地方性法规143部，充分发挥了地方性法规实施性、补充性、探索性功能，为国家立法进行有益探索、积累宝贵经验，为首都经济社会发展提供了重要法制保障。
栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上强调，省级人大在构建中国特色社会主义法律体系中承担着重要责任。要进一步总结40年来地方立法工作的成就和经验，进一步明确新时代地方立法工作的新任务新要求，在新的历史起点上与时俱进、开拓创新。
一是，把握地方立法权限。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，如果说法律是法律体系这棵大树的主干，那么地方性法规就是大树的树枝和绿叶。只有地方性法规枝繁叶茂，法律体系这棵大树才能生机勃勃、永葆活力。宪法和立法法确立的统一而又分层次的立法体制，符合我国国情和实际，既能保证国家法制统一，又能适应各地方千差万别不同情况的需要。栗战书委员长指出，现行立法体制总体上适应改革开放40年来我国经济社会发展需要，功不可没，但也存在一些不适应的问题；随着新情况新任务的增多，也有必要根据实际情况给地方人大立法创造更能发挥作用的条件。在现有立法体制下，地方立法空间是广阔的。除国家专属立法权外，只要不与宪法、法律、行政法规相抵触，省级人大都可以制定地方性法规；对于一些国家专属立法权事项，国家在选举法、代表法、村民委员会组织法等法律中还赋予了地方制定实施办法的权力。对一些地方提出的现有地方立法权限范围过窄、空间不足的问题，根据常委会领导同志的批示精神，法工委正在组织开展研究。一方面，按照全国人大常委会立法工作计划，正在研究行政处罚法的修改，在设定行政处罚方面，要适度扩大地方性法规的设定权限。另一方面，对地方提出的涉及地方立法权限问题的法律询问，从实际出发妥善把握尺度，既要维护国家法制统一，又要提高各地方的积极性和主动性，适应改革发展的迫切需求。
二是，突出地方立法重点。栗战书委员长强调，省级人大要重点做好高质量立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法等五个重点领域的地方立法工作。从近几年北京市地方立法工作情况来看，对这些重点领域倾注了很多心血，也取得了实际成效。比如，北京作为首都和超大城市，迫切需要法治化手段解决很多城市治理难题，这对地方立法提出很高要求。北京市人大常委会先后制定机动车停车条例、查处非法客运若干规定、非机动车管理条例，修改北京市实施《道路交通安全法》办法，打出了“立三法修一法”的组合拳，形成了对机动车、非机动车两类重点交通工具和动态静态两大交通体系立法的有效管理，为提高首都城市交通能力、实现城市精细化管理提供了有力法制保障。又如，推动京津冀协同发展，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。地方立法协同是重要法治支撑。目前京津冀三地人大常委会已建立起立法协同工作机制。2019年三地人大还将机动车和非道路移动机械排放污染防治条例作为立法工作协同项目，这是贯彻落实国家区域协调发展战略进行的有益探索和重要实践。全国人大常委会法工委将按照栗战书委员长的指示精神，加强与地方的沟通联系，依法积极支持北京市的地方立法工作。
各位领导、同志们，全国人大常委会和栗战书委员长、王晨副委员长高度重视地方立法工作，提出了明确要求，采取了许多有效措施。为推动新时代地方立法工作与时俱进、发展完善，今年9月首次召开省级人大立法工作交流会，11月份还要在云南昆明召开第二十五次全国地方立法工作座谈会。我们要坚持党对立法工作的领导，深入学习领会习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略特别是关于立法工作的重要论述，准确把握做好新时代立法工作的基本要求并切实贯彻到立法工作全过程和各方面，为不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的贡献。
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