大城市交通治理对策

　　大城市交通拥堵是世界性难题。然而,人多车多不一定必然造成拥堵。笔者经过长期研究认为，倡导、推行与城市密度相适应的交通方式，是解决大城市交通拥堵的治本之策。

　　大城市交通拥堵是世界性难题

　　影响城市交通供需平衡的因素众多，相互关系错综复杂。城市土地利用、人口产业布局、交通基础设施规划设计、交通组织管理、交通出行理念、交通管理体制机制以及重大活动、特殊天气等因素，都会不同程度影响城市交通供需平衡。从全世界大城市发展历史进程

　　来看，几乎无一例外都曾经历过、现在也依然备受交通拥堵问题的困扰。例如，纽约在20世纪二三十年代的时候只有几十万辆车，街道拥挤不堪。更多的世界城市是在二战之后经济复苏时期，交通拥堵严重。像伦敦、巴黎、东京等城市在20世纪60年代、70年代都经历过严重的交通拥堵。亚洲四小龙的交通拥堵是在20世纪80年代、90年代，典型的像首尔机动车达到两百万辆的时候，拥堵也非常严重。

　　交通拥堵认识误区

　　误区一：人多车多必然造成

　　拥堵

　　一般认为，车多人多造成了拥堵。然而，50多年前，东京有2000多万人口、200多万辆机动车，交通非常拥堵；如今，东京人口达到3750万、机动车接近1500万辆，交通反而没有以前堵。这是怎么做到的？首先是东京轨道交通取得了大发展。东京都市圈轨道客运量由50年前的1000万人次/天增加到当前近4000万人次/天，相当于现在北京轨道交通日客运量的4倍。其次是市中心小汽车出行量减少。尽管东京都市圈的小汽车总量大幅增加，市中心的道路并没有大幅增加，但交通拥堵反而明显缓解，这是因为在市中心，更多人选择公共交通出行，市中心区人均小汽车保有率减少了，增加的小汽车大部分是在市中心外围的低密度地区。

　　误区二：高强度开发必然造成

　　拥堵

　　我国大部分交通拥堵发生在城市中心区，中心区高强度的土地开发导致交通需求集聚。有一种认识误区是，高强度的开发必然意味着拥堵。其实不然。

　　东京站、新宿站等重要综合交通枢纽周边建筑容积率都超过10，高于我国多数城市CBD容积率。新宿站日均进出站量364万人次，东京站日均进出站量112万人次，但这些枢纽并没有成为交通瓶颈、网络堵点，原因在于其强大的疏解能力。东京站实现了交通与建筑群的一体化，在2平方公里面积内分布了100多个出入口，而北京CBD地区的地铁出入口仅为17个。东京站出站客流中，88.7%的人通过步行疏解，市民从交通枢纽站点下车后，通过步行即可到达单位、学校、商场等目的地，且大约90%左右的步行时间在10分钟内。与东京站相比，北京南站进出站人流使用小汽车(含出租车)方式比例超过75%，而东京站这一比例不足3%。据统计北京南站一天抵离客流不到东京站的十分之一，车站周边却严重拥堵，原因恰在于此。

　　城市开发强度高不一定必然带来交通拥堵，关键是要将大运量交通工具与城市高强度开发结合起来，结合得好，可以提高城市容量，减少拥堵；反之，交通模式与城市开发形态背离，会导致拥堵。

　　误区三：通过修路可解决交通

　　拥堵

　　交通经济学里有一条著名定律——“当斯定律”(DownsLaw)。定律内容是：“在政府对城市交通不进行有效管制和控制的情况下，新建的道路设施会诱发新的交通量，而交通需求总是倾向于超过交通供给”。

　　有人提出，为什么不能把路建得更宽一些？比如建高架路，这样车子就能走得更快了。但事实证明，这并非长久之计。过去几十年里，交通工程师已经发现无法通过修路来解决交通拥堵。造成拥堵的往往是道路自身。

　　误区四：人口密度高的地方，车辆拥有水平也应更高

　　在中国的大城市，一般人口密度高的地方，车辆拥有水平也更高，而不少人也会认为，这是很自然的事。事实上，在一些发达国家，人口密度低的地方，车辆的拥有水平高，人口密度高的地方，车辆拥有水平低。世界大城市人均机动车保有量基本都呈现中心城低、外围高的特点。例如在美国，90%以上的家庭至少有一辆车，仅10%的家庭没有车，原因是全美国的人口密度整体较低；而在纽约这样的大都市，人口密度相对比较高，只有46%的家庭有车；密度最高的曼哈顿岛上，车辆拥有水平则更低,只有23%的家庭有车。

　　然而，北京恰恰相反，人口密集的东城区和西城区人均拥有机动车的水平接近曼哈顿、东京核心区的两倍。

　　中国城市土地资源有限，不适合小汽车自由增长。目前，中国很多城市中心区机动车保有密度都大大高于外围区域，须采取措施调控这种畸形的人车关系。

　　误区五：应实行免费或低价

　　停车

　　我们常听到一些车主抱怨停车贵，质疑为什么不能实行免费或低价停车。殊不知，低价、免费停车大行其道，不仅进一步刺激了停车需求，而且使停车建设意愿受到抑制，会造成停车缺口更大、执法更难的局面。

　　停车消耗惊人的空间资源。

　　停放一辆小汽车占用的土地面积达30平方米，与一个人的住房和办公面积相当。一辆车需要多少个停车位？美国平均水平为2.5个/辆(据说，有些地方一辆车有8到10个车位)，消耗了大量的城市地面空间。在北京，一些地区停车位总量实际是够的，但在过去，车辆在地面乱停乱放，地下配建停车库却是空的。在城市的人口居住空间尚未得到有效满足的情况下，为小汽车提供免费停车空间不仅不经济，也不公平。过去，北京大量的路内、路外停车场采用人工现金收费方式，缺乏现代化手段，部分停车者逃费、欠费、议价现象屡见不鲜。另一方面，停车执法不到位，对违法停车处理不及时，导致小汽车违法停放现象严重。

　　东京曾用数十年时间整治道路乱停车，首尔、莫斯科等城市都严管路边停车，城市中心区交通混乱状况得到了很大改观。可以说，停车治理是治理城市交通拥堵的一把金钥匙，值得我们城市的交通管理部门借鉴。

　　城市交通治理对策

　　建设轨道上的城市。对于超大、特大城市，轨道交通至关重要，应特别注意线网密度和系统容量问题。要围绕大型居住区、城市重点功能区(CBD、金融街等)提高轨道交通线网密度，同时打通车站与周边建筑联系的通道和出入口，提高公共交通吸引力和集散效率。此外，随着城市规模的扩张，通勤半径会不断扩展，亟需加快连接新城之间以及新城与中心城乃至都市圈范围的市郊轨道交通建设，提高整个轨道交通系统承载力。

　　提升公共交通品质。在坚持公共交通优先战略基础上，以市场需求为导向，改进公共交通运营组织和服务方式，重点提升公共交通服务的便捷性、舒适性和多样性。一方面，需要创新和完善公交专用道施划思路，在道路资源分配上给予公共汽车更大的优先权。另一方面，完善公共交通线路“最后一公里”的衔接，增开连接居住社区和轨道交通车站、公共汽车车站、枢纽的“袖珍公交”线路，扩大公共交通覆盖面，打通公共交通线路“微循环”。

　　降低中心城区私人机动车拥有水平和使用强度。建立完善以科技和经济调控手段为主、行政管理手段为辅的常态化交通需求管理体系。探索新的机动车总量调控政策，充分发挥经济杠杆对车辆拥有及使用的调节作用，降低中心城区机动车使用强度和拥有水平。实行差别化交通需求管理，针对不同区域、不同时段，实施不同方式、不同标准的差别化管理制度。

　　严格治理乱停车。停车治理的基本原则和目标应该是“停车入位、停车缴费、违停受罚”。路边停车应全面采取电子化收费系统，保证价格调节机制发挥作用；坚持将土地价值与使用价值相协调，充分体现土地资源的稀缺性，杜绝免费停车现象。鼓励企业参与停车场建设，综合利用社区边角地，“上天入地”式地建设立体停车位，规范停车行为，改善居住区停车环境，提升居民生活质量。支持共享车位应用的开发，鼓励单位和个人利用移动互联网资源，将停车位有偿共享，充分发挥市场作用，盘活停车资源，实现对停车位科学管理。

　　鼓励绿色出行。从路权保障、配套设施和优化环境等方面入手，促进步行和自行车在中短距离出行中发挥应有的作用，同时改善衔接换乘条件，促使步行和自行车换乘公共交通的绿色出行方式成为大城市出行的主导方式。

　　发挥市场在资源配置中的决定性作用。大力推进交通市场化进程。充分利用市场化经营手段拓宽公共交通、高速公路、枢纽场站、停车设施投融资渠道。研究建立特许经营制度，进一步放宽社会资本进入交通运输市场的条件。

　　让交通基础设施服务城市里的人而不是车，是当前我国大城市交通治理的关键点。应重新审视城市汽车发展政策，因地制宜地运用行政、技术、经济和法律手段调控小汽车需求，降低城市中心区小汽车使用强度和拥有量。城市功能疏解实际上是城市有机更新的过程，转变发展方式是正确的选择，疏解功能的同时，更应该疏解车。

(作者系市十五届人大常委会委员、北京交通发展研究院院长)