落实总规精神 维护规划权威

　　城市规划在城市发展中起着重要引领作用。城乡规划地方性立法是推动城市总体规划贯彻落实，维护城市规划严肃性和权威性的重要保障。站在新的历史起点，面对新的宏伟蓝图，针对新情况新问题对

　　《北京市城乡规划条例》进行修订是落实总规精神、维护规划权威的应有之义。

　　修订背景

　　1992年北京市九届人大常委会第三十五次会议审议通过的《北京市城市规划条例》将北京的城市规划工作纳入了法制轨道。2005年国务院批复同意实施的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》和2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》对北京城乡规划工作提出了新的要求，相关法规也亟需依此进行调整。2009年市十三届人大常委会第十一次会议通过的《北京市城乡规划条例》强化首都职能，突出城乡统筹，加强规划引导，完善公众参与，对北京的规划、建设、管理起到了积极的保障和促进作用。

　　习近平总书记两次视察北京并发表重要讲话，为新时期首都发展指明了方向。为深入贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神，紧紧扣住迈向“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的时代使命，围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大时代课题，谋划首都未来可持续发展的新蓝图，北京市编制了新一版城市总体规划。2017年9月，党中央、国务院对《北京城市总体规划(2016年—2035年)》作出批复。

　　为了贯彻落实批复精神和市委对实施新版总体规划的要求，保障推动“疏解整治促提升”专项行动和工程建设领域审批制度改革，市人大常委会高度重视城乡规划的贯彻落实工作，将《北京市城乡规划条例》修订工作列入2018年工作计划。市人大常委会城建环保办按照常委会工作安排，从修订工作启动阶段全程跟进、参与实地调研和研究论证，协助常委会完成了修订草案的一审工作。

　　立足北京城乡实际

　　城建环保办始终紧紧围绕“提高立法质量”这个关键开展工作，为了在起草时间紧张、审前程序紧凑的情况下保证条例修订质量，与市人大常委会法制办、市政府法制办、市规划国土委组建专班，共同推进条例修订工作。

　　一方面扎实开展案头研究，为条例修订做好储备。系统梳理中央会议文件有关要求和新版城市总体规划内容，整理其他省市规划相关政策法规，总结新版城市总体规划修编成果和几年来城市规划建设管理工作经验，对照现行条例找准存在的主要问题，在修订工作启动阶段就初步确定了修订原则、方向和重点内容。

　　另一方面，提前介入修订工作，积极参与调研起草，把握修订方向和节奏，通过深度参与避免立法部门化倾向。同时，就立法重点问题与市政府相关部门进行反复沟通协调，多次组织召开座谈会征求市区相关部门、街道和乡镇、专家和代表意见。

　　市人大常委会副主任刘伟专门听取了市规划国土委、市城管执法局、市政府法制办关于立法工作情况及重点问题的汇报，对修订工作给予了全方位指导。

　　在调研主题设置方面，既有综合调研全面了解某地规划管理建设情况，又有专题调研通过“解剖麻雀”搞好典型案例分析。

　　在调研区域选择方面，既有核心功能区针对城市管理的考察，又有生态涵养区针对乡村建设的探究。比如，调研组在东城区史家胡同重点了解了责任规划师工作情况。史家胡同以风貌保护协会为平台，通过参与式设计手段先后引导居民与责任规划师共同开展了院落公共空间提升及微空间试点项目，在提升历史风貌的同时改善了民生。调研组同时了解到，东城区正式出台了《东城区街区责任规划师工作实施意见》，制定了相关管理办法，明确了街区责任规划师的权责、考核标准，建立了街区责任规划师长效工作机制。在门头沟区潭柘寺镇，调研组实地察看了违法建设拆除现场，总结潭柘寺周边存在多年的违法建设得到初步治理的经验做法。同时对乡村风貌管控进行调研，了解到门头沟区与北京北建大城市规划设计研究院合作，率先编制了《门头沟区村庄民宅风貌设计导则》，制定了配套的村民手册和设计图谱，探索有效的村民住宅风貌引导管控路径。

　　在调研过程中，充分发挥代表主体作用，邀请部分市人大城建环保委委员全程参与调研工作，及时为委员提供相关立法资料，并邀请委员列席常委会会议审议相关议题，进一步提高立法工作的科学性和民主性。通过一系列深入调研，城建环保办充分了解了城市设计与风貌管控、规划公开与公众参与、宅基地管理、违法建设治理等重点内容，为条例草案的审议和进一步修改提供了充足的事实依据和实践支撑。

　　借鉴好经验好做法

　　为了积极借鉴其他城市的好经验好做法，调研起草阶段，城建环保办赴上海、厦门进行了实地调研。两市的城乡规划法规体系较为完整健全，形成了“地方性法规+政府规章+规范性文件”多层级、“综合性立法+专项规范”多维度的政策法规体系。

　　一是体系性强。如地上地下相结合，上海既有针对地上规划管理的城乡规划条例，又有针对地下空间开发规划和建设管理的地下空间规划建设条例；如点面相结合，厦门既有针对历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的历史风貌保护条例，又有针对特定地块的鼓浪屿历史风貌建筑保护条例。

　　二是地方立法引领性强。如厦门市及时总结多规合一试点情况，以制定地方性法规的形式进一步加强多规合一管理，提升行政审批效能，促进政府职能转变，特别是《厦门经济特区多规合一管理若干规定》明确要求市政府出台与建设项目生成、建设项目审批信用监管相关的管理办法，相关审批部门制定审批负面清单和承诺事项清单，注重通过要求政府制定地方性法规配套规范性文件来明确法规中尚需细化的内容，充分发挥地方立法的引领作用。

　　三是针对性强。如针对违法建筑这一城市管理顽症，1999年上海市人大常委会审议通过了《上海市拆除违法建筑若干规定》，并于2009年进行了一次修订，2011年、2017年又进行了两次修正。若干规定明确了拆除违法建筑的协调管理机构，强化了社会举报、专业巡查等源头控制机制，细化了违法建筑拆除的操作程序，为拆违工作提供了有力的支撑和保障。四是可操作性强。如《厦门市城乡规划条例》第四十九条“鼓浪屿应当严格保护历史风貌，控制建筑总量、建筑体量、层数，降低建筑密度，绿地率必须大于百分之五十”的规定，对重点地区规划管理作出刚性规定，提高了地方性法规的可操作性。

　　提高针对性实效性

　　地方立法作为国家法律的补充，就是要体现地方需求，突出地方特色，因地制宜确定条例内容。城建环保办坚持问题导向，聚焦城市规划建设管理现状，推动条例修订突出三个重点。一是突出新版总体规划的贯彻实施。按照党中央、国务院的批复精神和市委对实施新版总体规划的要求，本着“四个中心”的城市战略定位，围绕满足人民群众便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性需求，对条例进行了一致性修改，建立全域管控、多规合一的规划机制，调整完善城乡规划体系，增加城市设计、常态化的城市体检评估机制等。

　　二是突出工程建设项目审批制度改革。按照党中央、国务院深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，北京对工程建设项目审批制度进行了全流程、全覆盖改革，有必要将其中成熟的制度规范上升为地方性法规，从而进一步发挥立法对改革的引领和推动作用。条例草案建立了多规合一的协同平台工作机制，建立了建设工程竣工联合验收机制，减少了申请材料的数量以及申请材料的不确定性要求，巩固了营商环境改善和工程建设项目审批制度改革成果。

　　三是突出“疏解整治促提升”专项行动规范有序推进，特别是在违建治理中能够有法可依。当前，违法建设治理中执法手段不足、拆违费用过高、违法成本过低等问题比较突出，迫切需要地方立法提供更加有效的执法手段，建立联动治理机制，进一步加大处罚力度。

　　吸纳审议意见做好后续工作

　　2018年11月市人大常委会第九次会议对《北京市城乡规划条例(修订草案)》进行了一审，委员代表们对修订工作进行肯定的同时，也从加强公众参与、发挥责任规划师作用、加大监督检查力度等方面提出了很多好的意见建议，为条例的后续修订汇集了民意、集中了民智。城建环保办将对这些意见建议进行总结提炼，在后续工作中完善规划公开方式，设立规划公开展示场所，应用新媒体等高效、便捷的公众参与方法，让百姓了解规划、参与规划、遵守规划；确立责任规划师制度，建立专家和公众诉求整合的平台，健全公众意见采纳情况反馈的机制；明确全市各级政府应当每年向本级人大报告城乡规划实施情况，各级人大可以根据需要对城乡规划工作作出相应决议、决定；凸显属地作用，进一步发挥街道办事处和乡镇政府的风貌管控职能；完善乡村规划编制体系，建立政府组织领导、村委会和村民发挥主体作用、技术单位指导的村庄规划编制机制等。

　　城建环保办将以习近平总书记对北京重要讲话和党中央、国务院对北京城市总体规划批复精神为指引，根据市委部署安排，顺应人民群众期盼，衔接《中华人民共和国城乡规划法》具体要求，立足北京改革发展实际，协助常委会推动城乡规划条例修订完善。