2018年5月31日，《北京市查处非法客运若干规定》(以下简称《查处规定》)经北京市第十五届人大常委会第四次会议表决通过。
《查处规定》突破以往立法大而全、章节齐备的模式，按照立小法、精准立法的思路，总共十六条，不分章节，简洁明了；直面问题，重点聚焦如何整治客运市场秩序，将本市五类非法客运行为都纳入调整范围，综合运用罚款、没收、扣押、暂扣驾驶证等措施，多管齐下，多措并举，进行依法治理。在立法过程中，我们努力践行
“依法立法、民主立法、科学立法”原则，力争以法规促进首都发展、保障城市善治。
一、《查处规定》恪守依法立法原则，保证地方性法规的合法性和权威性
国家《立法法》第四条规定：
“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这是关于依法立法原则的专门法律规定。党的十九大报告提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。报告首次将依法立法与科学立法、民主立法并列为原则，这是立法原则的一大变化。过去，社会习惯将依法与行政机关、司法机关联系起来，对于立法机关如何在立法中依法恪守制度和程序强调不多。现在，党对新时代的立法工作提出了更高要求，立法机关也要像其他国家机关一样，在宪法和法律规定的范围内，依照法定权限行使立法职能。这是中国特色社会主义法治的一项重要原则，对于维护社会主义法制的统一和尊严是十分必要的。这就要求地方将依法立法作为首要遵循原则。这也是底线原则，底线不容突破。一旦被突破，地方性法规的自身合法性和权威性就会受到公众质疑，甚至面临被全国人大备案审查、纠正的法律风险。《查处规定》作为依法治理非法客运的专项法规，赋予了政府强有力的执法依据。按照党的十九大报告关于“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”的要求，地方立法机关必须首先保证行政执法权力的设定合法，这样政府才能从容应对后期因行政执法行为引发的行政复议与诉讼。
《查处规定》恪守依法立法原则，主要体现在：
(一)注重厘清《查处规定》的直接上位法。这是恪守依法立法原则的前提。根据国家《立法法》，地方在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。为此，地方立法首先要厘清是否有直接的上位法依据。国务院《道路运输条例》作为规范客运经营的行政法规，自然是直接上位法，但第八十一条却作了排除规定：出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。截至目前，国务院尚未制定相关行政法规，这两个领域的客运行为也就没有直接上位法依据。根据上位法的这种复杂情况，《查处规定》对本市的五类非法客运行为做了区别对待：对于第一类非法从事班车客运、包车客运、旅游客运经营的，必须以国务院《道路运输条例》作为上位法，在行政处罚的种类、行为、幅度以及行政强制措施方面，与上位法保持一致，不得突破。对于其他四类违法行为(包括：非法从事网约、巡游和克隆出租车及利用残疾人轮椅车等载客)，没有直接的上位法作为依据，对其设定的行政处罚和强制措施，相比较第一类，地方立法的权限要稍大些。
(二)以国家行政三法作为依法立法的重要依据。国家《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》均对地方设定处罚、强制、许可的权限做了明确规定。其中对于没有直接上位法的情形(即前述四类非法客运行为)，虽然地方立法权限相比而言要稍大些，但也须依法设定，不能信马由缰、随意乱设。主要根据《行政处罚法》第八条、第十一条规定，在没有上位法的情形下，地方有权设定警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣和吊销许可证、暂扣和吊销执照(企业营业执照除外)。除此以外，地方人大不得违法设定其他行政处罚。根据这些法律规定，我们对《查处规定(草案)》中有关“对本市小客车不予办理车辆更新手续和对外埠车辆不办理进京证”的内容，进行了反复研究。由于在合法性方面与《行政处罚法》不完全一致，为了确保法规的合法性和权威性，我们最终删除了该内容。当然，已经有意见提出，现行《行政处罚法》中关于地方设定处罚权限的内容明显不适合新形势新要求，急需进行修改、做出调整。但在《行政处罚法》未修改之前，北京作为首都，应当坚决维护社会主义法制统一原则，旗帜鲜明、不折不扣地保证现行法律在本市得到贯彻执行。
在删除上述内容的同时，为了保证从严治理力度不减弱，《查处规定》增加了“暂扣机动车驾驶证”的行政处罚；针对隐蔽性强、危害性高的克隆出租车，以及横冲直撞、危及公共安全的残摩载客等行为，依法规定了“没收车辆”的行政处罚；针对网约出租车和巡游出租车，依法规定了“扣押车辆”的行政强制措施。
这些行政处罚和行政强制措施，作为“执法利器”，都是具有行政制裁和强制性质的公权力。地方人大在赋予政府执法部门“执法利器”时，必须首要保证公权力的来源合法、依据确凿。唯有如此，才能合法处置公民“偏离轨道”的私权利，才能依法整治非法行为，还首都一个有序、规范、安全的营运市场环境。
(三)提前研判审查法律风险，有效应对后期的备案审查。党的十八大以来，党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。全国人大常委会2018年立法工作计划中专门提到：要做好对行政法规、地方性法规、司法解释主动审查、专项审查和对公民、组织提出的审查建议的研究、处理、反馈工作。这对于提高我市地方立法质量将发挥积极的促进作用。地方性法规颁布实施后，不排除公民、组织会因不同角度的思考向全国人大提出审查建议。对此，我们作为法规制定机关一方面应积极配合做出相关审查工作，另一方面应在立法阶段提前研判可能发生的审查法律风险，并尽可能提前予以化解。提前研判和化解的唯一路径就是坚守依法立法原则。因为后期备案审查的主要标准之一就是合法性审查。只要《查处规定》中设定的行政执法职权有充分的法律依据，只要设定的禁止性行为规范不违反相关法律法规，就可以从容应对后期的备案审查，维护好社会主义法制的统一、尊严和权威。
二、《查处规定》坚持民主立法原则，推进人大协商民主
国家《立法法》规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是关于民主立法的专门法律规定。民主立法的关键在于坚持立法为了人民、依靠人民，使立法反映人民意志、得到人民拥护。党的十九大报告在强调“民主立法”的同时，还提出“发挥社会主义协商民主重要作用。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。协商民主作为中国特色社会主义民主理论的重要内容，对新时代下的民主立法提出了新要求。推进协商民主就是要找到人民群众意愿和要求的最大公约数。要积极开展人大协商，深入推进立法中的协商，更好地汇集民智、听取民意。只有坚持有事多商量、遇事多商量、做事多商量，商量得越多越深入，才能真正维护好实现好群众的根本利益，保障实现人民当家作主。
按照中央的这些要求，《查处规定》在程序紧、时间短的情况下，积极做好向社会公开征求意见工作，广泛听取了公众、专家和利益相关方的意见，并且充分采纳了社会各界的合理建议，使《查处规定》较好地反映了最广大人民群众的意志和愿望，为保证立法质量打下了坚实的民意基础。
(一)《查处规定(草案)》在市人大网站上公开征求意见，社会公众关注度较高。根据《北京市制定地方性法规条例》第36条规定的审议程序，一般是常委会三次审议后再交付表决，工作机构有约半年工作时间。而《查处规定》在立项之初，考虑到整顿客运市场秩序的迫切需要，将立法程序设计为两次审议后即交付表决，仅有两个月工作时间。在这种审议程序紧、工作时间短的情况下，《查处规定》扎实开展了民主立法工作，于2018年4月3日至23日，在北京市人大网站上公开向社会征求20天意见。期间共提出了120多条意见。这些意见中，大部分都明确表示支持立法或提出了完善性修改建议，小部分对条文内容提出了不同意见。相对于其他地方性法规，《查处规定》征求到的意见总数是较多的，而且几乎覆盖到每一条内容。意见主要涉及：如何整顿客运市场秩序、整顿的严厉程度是否合适、整治的手段是否于法有据等诸多方面。由于该法规关系到社会公众的自身出行和公共运营秩序，会对自身权益和公共利益产生较大影响，社会公众给予了积极关注，纷纷参与从不同角度提出了意见。可见，在程序紧、时间短的情况下，坚持做好向社会公开征求意见显然是必要且有成效的。
(二)社会公众意见被认真研究，并尽可能被吸收采纳。习近平总书记强调“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”。向社会公开征求到的120多条意见，都是公众(包括企业)基于不同利益提出的立法诉求和意愿。立法机关应认真进行研究，积极回应，真正让公开征求意见的民主程序成为科学立法、提高立法质量的有效路径。为此我们对这些意见逐条进行了分析，并对其中有分量的意见做了重点研究。典型的如：社会公众对《查处规定(草案)》中有关“对本市小客车不予办理车辆更新手续和对外埠车辆不办理进京证”的内容提出了质疑。这也是首次在公开征求意见程序中被质疑的：该内容合法性不足，地方人大未必有权设定这种处罚，而且合理性也不足，对营运驾驶员会造成明显过重的权益影响。
循着公众的质疑意见，我们随即开展了一系列调研论证工作，包括：召开法律专家座谈会进行专门论证、向有关国家机关进行专门咨询等。在此基础上，市人大法制委员会的审议结果报告中做出了专门回应：“在公开征求意见过程中，有意见提出，本条规定对于公民权益会产生较大影响；同时，法学专家对本条规定的合法性、合理性还存在较大分歧。法制委员会经慎重研究，建议删去草案第十一条。”另外，我们还按照公众意见对草案其他内容做了修改完善。这些都是将民主立法、协商民主重要原则落到实处的生动实践，体现了立法为了人民、立法依靠人民、众人的事情由众人商量的民主本质。
三、《查处规定》坚持科学立法原则，合理规范客运市场秩序
国家《立法法》规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人或者其他组织的权利和义务、国家机关的权力与责任。”这是关于科学立法的专门法律规定。科学立法的关键是把握和遵循社会发展规律，认真研究法律的调整范围和调整方式，科学评估法律的实施效果和社会影响，确保所立之法遵法理、合事理、通情理。
《查处规定》坚持科学立法原则，主要体现在：
(一)科学规范本市网约车运营行为，为共享经济的未来发展预留法制空间。网约车是我国共享经济的代表性业态。党的十九大报告正式写入了共享经济；国务院《关于促进分享经济发展的指导性意见》指出，对网约车要坚持包容审慎的监管原则，进一步营造公开规范的市场环境，促进共享经济更快更好发展。交通运输部还出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，北京市政府出台《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》对网约车平台公司、驾驶员和车辆的具体准入资格、运营行为规范、法律责任等做出了明确规定。按照这些精神，《查处规定》首次在地方性法规中将“网约车”纳入调整范围，对本市非法从事网约车行为作出了处罚性规范。即未经许可擅自从事或者组织从事网约预约出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门责令停止经营，扣押车辆，并按照国家和本市相关管理规定处以罚款。
审议中有意见提出，要明确处罚的具体金额，并加大处罚力度。我们认为，条文之所以作出援引性的罚款规定，一是为了与交通运输部规章的处罚保持一致，以保证法律规范之间的衔接与协调。在交通运输部规章中，针对非法从事网约车经营的，区分不同的违法情形，已经作出了不同的罚款。本市依法执行就可以。二是为了体现国务院对网约车包容审慎的监管原则，在全国统一布局下有序发展网约车行业。我市地方立法就不必在部委规章之外再加大处罚。
(二)科学界定《查处规定》的调整范围，并统筹考虑其他地方性法规的修订，为将来解决网约车准入门槛问题提供制度通道。在向社会公开征求意见中，有网约车平台企业建议要降低网约车的准入门槛，给予更宽松的发展环境。我们认为，前期准入门槛问题是关系本市出租车行业管理的重要问题，也将直接影响网约车共享经济业态的未来发展。对此，应引起立法者的重视。但从科学立法原则的角度看，《查处规定》的调整范围是后期的违法查处行为，立法的直接目的是为政府依法整治客运秩序、提高城市治理水平提供执法依据。
本市除《查处规定》外，另有一部专门的《北京市出租汽车管理条例》。该法规制定于1997年，自2002年修正后，十多年未做大的修改，已不适应本市出租车行业发展的新形势新要求。目前已将修改该法规纳入北京市2018-2022年五年立法规划中。因此，对于网约车准入门槛问题，将另作立法考虑，在未来修改《北京市出租汽车管理条例》时再做统筹研究。
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