文／市人大常委会监察和司法办公室司法处
恐怖主义是影响和平与发展的重要因素，是全人类的共同敌人，对国家安全、政治稳定、经济社会发展和公民生命财产安全构成严重威胁。为切实维护首都政治安全和社会稳定，依法防范和惩治恐怖主义活动，不断提升人民群众安全感，市人大常委会将《北京市实施＜中华人民共和国反恐怖主义法＞办法》列入2023年立法工作计划。
立法背景
党的十八大以来，习近平总书记对加强反恐怖主义工作作出一系列重大决策部署，强调“反暴力恐怖斗争一刻也不能放松”。多年来，市委市政府始终高度重视反恐怖主义工作，不断完善反恐工作体制机制，建立健全反恐应急预案体系，全面加强反恐安全防范措施，持续提高反恐处突能力，牢牢守住“北京绝不能发生暴力恐怖袭击事件”的底线。
北京作为首都，始终处于反恐怖斗争最前沿。近年来，本市认真贯彻落实中央有关决策部署，严格执行反恐怖主义法等法律法规，各方面工作取得显著成效，形成了有效的经验做法。同时，本市防范恐怖袭击的重点目标数量多、政治敏感性强，高规格重大国事活动密集，新兴行业种类多，涉恐风险点突出，首都反恐维稳工作面临诸多压力和挑战。因此，有必要通过地方立法，结合首都反恐工作实际，细化上位法规定，固化行之有效的经验做法，进一步堵塞漏洞，解决本市反恐工作实践问题。
立法思路
突出问题导向。遵照市委确定的“缺什么、立什么”的原则，深入研究和解决北京作为首都和超大城市在安全防范方面的重点难点问题，准确把握本市反恐立法的重点，突出强化安全防范制度机制和措施。
突出首都特色。针对北京作为全国政治中心、国际交往中心，高规格重大国事外事活动多，安全保障要求高、责任重的特点，系统总结本市反恐工作亮点和成效，将行之有效的经验做法提炼固化为法律制度，为首都反恐工作提供法制保障。
突出统筹兼顾。处理好发展与安全的关系，在立足保障安全底线的基础上，兼顾维护正常生产生活需要和方便群众、优化营商环境的要求，按照必要、适度的原则，审慎研究安全防范措施。
突出协同联动。充分发挥本市反恐工作领导机构的统筹作用，调动各成员单位依法履职，加强与中央单位、驻京部队及外省市的沟通协作，发挥基层群防群治作用，形成具有首都特色的反恐工作格局。
主要内容
《北京市实施＜中华人民共和国反恐怖主义法＞办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）共39条，主要内容包括以下几个方面：
明确反恐工作基本原则，构建责任体系和工作机制。强调本市反恐工作坚持党的领导，注重统筹协调、整体防控；规定市、区两级反恐工作领导机构的职责，明确成员单位制定落实有关标准措施、开展宣传教育、加强信息化建设等方面职责，通过督导检查推动落实反恐工作责任制；规定建立与有关中央单位、驻京部队等的对接协调机制，明确跨行政区域合作机制，加强与有关省区市的沟通与合作。
健全符合首都功能定位的安全防范制度。针对北京作为首都的功能特点，规定首都功能核心区等重点地区一体化防控工作体系，明确重点目标管理单位的安全防范职责；结合超大城市风险隐患点多的特点，细化城市轨道交通、长途客运、机动车租赁、散装汽油、乡村民宿、邮政寄递和即时递送等常规领域的安全防范措施；针对民用无人驾驶航空器管理这一重点问题，从生产、销售、实名登记、使用、紧急处置等环节完善安全管理措施；补充设置相应的法律责任。
明确反恐情报信息工作和恐怖事件应对处置机制。规定市反恐工作领导机构建立跨部门机制，统筹情报信息工作；发现恐怖事件或者疑似恐怖事件后，公安机关和相关单位应当依法采取先期处置措施，控制事态发展，防止危害扩大；恐怖事件发生后，市反恐工作领导机构可以决定采取应对处置措施，并向社会公布处置措施适用的时间、空间范围。
审议情况
5月25日，市十六届人大常委会第三次会议对《办法（草案）》进行了初次审议。大家一致认为，制定出台反恐地方性法规非常及时也非常必要，草案在总体框架、制度设计、主要措施等方面都充分体现了首都特色，内容比较成熟。同时建议进一步修改完善。
进一步细化重点目标的相关规定。闫傲霜副主任提出，重点目标实行分级分类管理后，其相应职责应有所区分，或者明确由政府相关部门出台具体的管理办法。邹维萍委员建议第十一条增加一款，明确重点目标由公安机关会同有关部门确定。胡姮委员提出，市120指挥调度中心是目前全国唯一一家实现全市统一的一级调度指挥中心，同时也是恐怖主义攻击的重点目标，应通过列举方式明确表述出来。张建民代表提出，草案未涉及大中小学和幼儿园，建议有所体现。
进一步规范对民用无人驾驶航空器的管理。闫傲霜副主任提出，无人机管控是北京的特点，规定的内容比较多，可以适当调整和归纳一下。邢卫兵委员建议，加强对无人机的管理，特别是完善景区相关规定。李丽萍委员提出，无人机喷药是科技助农的有效方法，但是使用审批程序并不清楚，如果法规规定得特别细，可能会带来执法问题。郭继孚、黄勇、潘建新等委员提出，国家尚未出台关于无人机管理的法规，建议斟酌是否增加“应当经依法批准”的表述。如果增加这一条，等于北京全域的飞行都要提前审批，影响范围比较大，需要做出评估；如果全域禁飞，要加大宣传力度。
进一步区分反恐安全防范与日常安全管理。吴松元委员建议，利用科技手段推动反恐工作，既要采取有效措施，同时也要把握适度原则。郭继孚委员认为，一是应当事先评估城市轨道交通安检的成本和效果，大规模日常安检与反恐工作之间的关系需要研究论证清楚；二是针对长途客运、租赁车辆的经营者和服务提供者的罚则，应当从违法营运的角度处罚。
建议进一步关注新兴领域的安全防范内容。李申虹委员认为，草案规定的安全防范措施多是针对传统领域，对于智慧城市、人工智能等这些非传统领域需要进行前瞻性研究，希望法规里能够有所体现。张利民委员建议，第三十七条是关于第二十六条即时递送的法律责任，但是主管部门并不明确，国家层面也没有明确即时递送的主管部门。建议政府加强对平台经济的监管，尽快确定主管部门。
《北京市实施＜中华人民共和国反恐怖主义法＞办法》将在审议中继续完善，为首都反恐工作提供法治保障。法规实施后，政府有关部门要加强宣传引导，及时制定出台法规配套规定，执法部门要细化执法标准，强化执法指引，为法规的全面有效实施创造有利条件，营造良好氛围。
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